健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制：核心內涵、價值取向、重要關系

［摘 要］健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的核心內涵是不斷完善基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度體系與運行模式；價值取向是提高基層治理的效能，推進民主政治的發展，維護社會的和諧穩定，推進黨的建設走深走實；重要關系是基層黨組織與基層群眾自治組織的關系，基層黨組織與基層群眾的關系，基層群眾自治組織與基層群眾的關系，不同基層群眾自治組織之間的關系。

［關鍵詞］基層群眾自治機制；基層黨組織；基層群眾自治組織；基層群眾

黨的二十屆三中全會強調：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道。” ①健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，根本目的是提高基層群眾的民主意識、法治意識和公民意識，培養基層群眾的責任感和使命感，促進人的全面發展。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，需要深刻領會和掌握基層群眾自治機制的核心內涵、價值取向、重要關系。

一、健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的核心內涵

健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制是指在基層黨組織的引領和保障下，不斷完善基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度體系與運行模式，確保基層群眾能夠依法直接行使各項民主權利。

（一）自我管理制度體系與運行模式

基層群眾自我管理的制度體系與運行模式是指基層群眾在基層黨組織領導下，通過民主選舉產生的居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織，對居住地區的公共事務和公益事業進行管理的制度規定與工作流程。自我管理形式多樣：一是制定規章制度。基層群眾自治組織結合本地實際情況和需求，制定社區公約或村規民約，規范社區居民或村民言行舉止，這些規章制度涵蓋了社會治安、環境衛生、鄰里關系、家庭美德等多方面內容，為基層社會秩序的維護提供行為準則；基層群眾自治組織建立健全內部管理制度，規范自身運行和決策程序，這些規章制度包括財務管理制度、會議制度、工作人員職責等方面，確保自治組織工作高效、透明、公正。二是組織公共事務管理。基層群眾自治組織組建治安巡邏隊、義務消防隊等，開展治安防范和消防安全工作，協助公安機關維護社區治安秩序，預防和打擊違法犯罪活動；基層群眾自治組織組織基層群眾參與社區或村莊垃圾清理、環境美化等環境衛生整治活動，通過劃分衛生責任區、實行垃圾分類等方式，提高居民或村民環保意識，營造整潔優美的居住環境；基層群眾自治組織組織基層群眾參與社區或村莊基礎設施建設和維護工作，改善生產生活條件，并對已建成的基礎設施進行定期維護和管理，確保其正常運行。三是協調利益關系。基層群眾自治組織發揮調解作用，及時化解鄰里之間的矛盾糾紛，通過傾聽雙方意見、進行耐心勸導、提出合理解決方案等方式，促進鄰里關系的和諧；基層群眾自治組織對社區或村莊的公共資源進行合理分配和協調，根據實際需求和公平原則，制定公共資源使用規則，確保資源有效利用。比如，在農村地區，對集體土地承包、宅基地分配等進行民主協商，做到公平公正；在城市地區，對社區內的停車位、活動場地等公共資源，通過居民代表大會討論決定分配方案，以滿足居民需求。

（二）自我服務制度體系與運行模式

基層群眾自我服務制度體系與運行模式是指基層群眾在基層黨組織領導下，通過居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織以及各類民間團體、志愿者隊伍等，主動為自身及所在社區提供各種服務，以滿足日常生活需求、提升生活質量、促進社區和諧發展的制度規定與工作流程。自我服務形式多樣：一是生活服務。基層群眾自治組織建設和維護社區便民服務設施，確保設施正常運行和不斷完善，為社區居民提供便利生活條件；基層群眾自治組織通過發展社區商業、建立農產品直銷點等方式，滿足社區居民日常購物需求；基層群眾自治組織組織開展家政服務和養老服務，為有需要的家庭和老年人提供幫助。二是文化服務。基層群眾自治組織建設和管理社區文化設施，通過捐贈書籍、義務勞動等方式，豐富社區文化設施內容和功能，為社區居民提供良好的文化活動場所；基層群眾自治組織組織開展各種文化活動，通過組建文藝團體、體育俱樂部等，豐富社區居民精神文化生活；基層群眾自治組織重視傳統文化的傳承和保護，參與非物質文化遺產的保護和傳承工作，通過舉辦傳統文化培訓班、組織民俗活動等方式，讓更多人了解和認識中華優秀傳統文化，增強文化自信。三是教育服務。基層群眾自治組織為社區兒童提供教育和托管服務，解決家長后顧之憂，通過成立兒童托管中心、課外輔導班等，為兒童提供安全、舒適的學習和生活環境；基層群眾自治組織組織開展成人教育和技能培訓，提高社區居民文化素質和就業能力，通過舉辦農業技術培訓、職業技能培訓、創業培訓等，滿足不同群體的需求，比如，鼓勵和支持社區居民參加各類繼續教育和培訓活動，提升自身綜合素質；基層群眾自治組織組織開展教育活動，營造社區成員終身學習氛圍，比如，成立社區教育學校、學習型社區組織等，開展講座、讀書、討論等各種形式的學習活動；基層群眾自治組織成立志愿服務組織，通過招募志愿者、開展培訓等方式，提高志愿者的服務水平和能力，通過評選優秀志愿者、頒發榮譽證書、給予物質獎勵等方式，鼓勵志愿者積極參與服務活動，營造良好的志愿服務氛圍。

（三）自我教育制度體系與運行模式

基層群眾自我教育制度體系與運行模式是指基層群眾在基層黨組織引領下，通過多種方式提升自身素質、增長知識、培養良好品德和行為習慣的制度規定與工作流程。自我教育形式多樣：一是提升思想道德境界。基層群眾自治組織通過組織社區居民觀看愛國主義電影、開展道德模范事跡宣講會等活動，引導社區居民樹立正確的價值觀，培養善良、正直、寬容、勤勞等良好的道德品質，形成尊老愛幼、團結互助、誠實守信、文明禮貌、和諧友愛的社區文化。二是學習知識技能。基層群眾自治組織組織社區居民學習文化知識，提高社區居民文化素養，比如，通過設立社區圖書閱覽室，為社區居民提供閱讀學習場所，讓社區居民學習更多的文學、歷史、科學、藝術等方面知識，豐富社區居民精神生活。農村社區通過組織村民參加農業技術培訓，提升農民科學種植和養殖水平，通過職業技能培訓班、實習實訓、在線學習等活動，學習專業技能和實用技術，幫助村民實現自身價值，為推動經濟發展貢獻力量；城市社區通過組織下崗失業人員再就業培訓，幫助下崗失業人員掌握新的職業技能，重新走上工作崗位。三是培養民主法治意識。基層群眾自治組織組織基層群眾參與基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等活動，幫助群眾熟悉民主政治的基本原理和程序，學會正確行使自己的民主權利；通過開展法律法規學習，增強群眾法治觀念和法律意識，引導群眾自覺遵守法律法規，履行法律義務，做守法公民，學會運用法律武器維護自己的合法權益。

（四）自我監督制度體系與運行模式

基層群眾自我監督制度體系與運行模式是指基層群眾在基層黨組織領導下，通過多種方式對自身行為以及基層治理中的各項事務進行監督，以確保基層民主有效運行的制度規定與工作流程。自我監督形式多樣：一是對自身行為的監督。基層群眾通過參與社區規章制度的制定，能增強自己的制度意識，明確制度的重要性，督促自己嚴格執行制度。農村村民通過參與村規民約的制定，能促使自己合理利用土地資源、保護生態環境、參與村莊建設。二是對基層組織和干部的監督。基層群眾對基層組織和干部的工作履職情況進行監督，包括政策執行、公共服務提供、資源分配等方面的監督，督促基層組織和干部認真履行職責，為群眾辦實事、解難題。農村村民通過對村委會在農村基礎設施建設、扶貧救助、土地流轉等工作中的表現進行監督，及時提出意見和建議，促進基層干部更好地為群眾服務。同時，基層群眾也需要對基層組織和干部的廉潔自律情況進行監督，防止腐敗行為的發生，監督基層干部是否存在貪污受賄、濫用職權、以權謀私等行為，確保公共資源合理使用和基層社會的公平正義，比如，通過社區公示欄、意見箱等渠道，對社區財務收支、工程項目建設等情況進行監督，保障社區資金的安全合理使用。三是對基層公共事務的監督。基層群眾對基層土地、資金、設施等公共資源的使用情況進行監督。農村村民通過對農村集體土地的承包、流轉、開發等進行監督，防止土地被非法侵占和不合理使用；城市居民通過對基層道路修建、水利工程、社區改造等重大項目建設進行監督，監督項目的立項、招標、施工、驗收等環節，確保項目建設的質量和進度，防止腐敗和違規行為的發生。

二、健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的價值取向

健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的價值取向是指在該機制構建與運行過程中所秉持的核心價值理念與目標方向，根本目的在于深化人民當家作主的政治實踐，確保基層群眾在黨的堅強領導下，充分展現其主體地位，積極參與基層治理及各項公共事務的管理，進而實現民主、公平、法治、和諧、發展等多元價值的深度融合與相互促進。

（一）提高基層治理的效能

基層治理效能是指在基層社會治理過程中，通過治理主體的治理手段和資源，實現基層社會穩定、和諧、發展等目標的能力和效果的綜合體現。基層治理效能涉及治理主體、治理手段、治理資源和治理目標等多個方面，只有不斷優化治理結構、創新治理方式、提高治理能力，才能實現基層治理效能的持續提升。基層黨組織具有強大的組織能力和資源整合能力，能有效地將分散的群眾力量凝聚起來，對基層事務進行科學、高效的管理。通過領導基層群眾自治，充分調動基層群眾的積極性、主動性和創造性，讓基層群眾參與到社區建設中來，提升基層治理的整體效能。比如，在一些老舊小區改造項目中，基層黨組織引導社區居民積極參與討論改造方案，使得改造后的小區更符合居民需求和實際情況。基層群眾自治機制強調民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障群眾的參與權、知情權、表達權和監督權。在基層黨組織領導下，這種自治機制能夠促使基層治理的決策和行動具有更高的合法性和公信力，更容易得到群眾的認可和支持。

（二）推進民主政治的發展

民主政治是與專制政治相對立的一種政治制度形態和治理模式，民主政治的核心是人民當家作主，人民通過多種渠道參與國家和社會事務管理。民主政治對保障人民權利、促進社會公平正義、推動國家發展進步、維護社會穩定和諧具有重要意義。習近平總書記指出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現。” ②基層群眾自治能夠讓基層群眾在基層事務中充分行使民主權利，從選舉到決策、管理、監督的各個環節都能參與其中，真正實現人民當家作主，保證全過程人民民主在基層得到充分體現。基層群眾通過參與基層社會自治活動，不斷學習和實踐民主的規則和程序，逐漸培養起民主意識、法治觀念和參與能力，這不僅有利于基層民主的健康發展，而且能夠為國家民主政治建設奠定堅實基礎。比如，一些社區定期組織居民開展民主協商活動，讓居民在實踐中提高溝通協商的能力。

（三）維護社會的和諧穩定

維護社會的和諧穩定是指通過各種手段和措施，確保社會處于一種有序、協調、平衡的狀態，以實現社會各方面的良性運行和可持續發展。維護社會的和諧穩定是一項長期而艱巨的任務，需要全社會共同努力。習近平總書記指出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。” ③基層黨組織與廣大人民群眾有著最直接、最廣泛的聯系，處于黨的工作最前沿。一方面，基層黨組織是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，能及時了解群眾的需求、愿望和呼聲，準確傳達黨的路線方針政策，幫助群眾理解黨的決策和部署，增強群眾對黨的信任和擁護。另一方面，基層黨組織在服務群眾中發揮著核心作用，通過組織開展各種便民、利民活動，為群眾辦實事、解難題，關心群眾的生產生活。基層黨組織通過引導群眾自治，搭建溝通協商平臺，讓群眾在自治過程中解決問題、化解矛盾，這種方式能有效避免矛盾積累和激化，維護基層社會的和諧穩定。比如，在農村地區，通過成立村民調解委員會等自治組織，及時解決村民之間的矛盾糾紛，促進鄰里關系的和諧。基層群眾自治能夠讓基層群眾在共同參與基層事務的過程中，增強對社區的歸屬感和認同感，形成共同的利益和價值取向，進而增進社會的凝聚力和向心力，維護社會的和諧穩定。

（四）推進黨的建設走深走實

黨的建設走深走實是指在黨的建設過程中，不斷深化認識、拓展內涵、創新方法、提升質量，促使黨的建設各項工作更加扎實、深入、有效地開展，充分發揮黨的領導核心作用，為實現黨和國家的發展目標提供堅強保證。黨的建設走深走實是一個系統工程，需要在政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和反腐敗斗爭等各個方面持續用力、久久為功，不斷提高黨的建設質量，為實現中華民族偉大復興提供堅強保證。健全基層群眾自治機制能夠增強基層黨組織與群眾的聯系，提高基層黨組織在群眾中的影響力和號召力。通過領導基層群眾自治，基層黨組織能夠更好地服務群眾，解決群眾的實際問題，從而贏得群眾的信任和支持，鞏固黨的執政基礎。在領導基層群眾自治過程中，基層黨組織需要不斷提高自身的組織能力、協調能力和決策能力，這對于提升黨的執政能力具有重要的促進作用。通過與群眾的互動和交流，基層黨組織能夠更好地了解群眾的需求和期望，從而為黨的政策制定和決策提供依據。

三、健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制的重要關系

健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，需要妥善處理其中的重要關系，以增強社區等基層單位的凝聚力和向心力，提高基層治理措施的執行效率，激發基層經濟社會發展活力。

（一）基層黨組織與基層群眾自治組織的關系

基層黨組織在基層社會治理中發揮著領導核心作用，以黨的先進理論為指導，把握基層發展的政治方向，確保基層各項工作始終符合黨和國家的利益以及人民的根本需求。基層黨組織通過思想引領、組織建設、干部培養等方式，為基層群眾自治組織提供政治保障和方向指引，推動基層民主政治建設不斷發展。基層群眾自治組織主要包括村民委員會、居民委員會等，是基層群眾實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的重要組織形式。基層群眾自治組織在基層黨組織領導下，依法開展自治活動，充分反映群眾意愿，動員群眾廣泛參與基層事務管理，激發基層群眾的積極性、主動性和創造性。同時，基層群眾自治組織為基層黨組織了解群眾需求、密切聯系群眾提供重要渠道和平臺，兩者相互配合、協同共進，共同致力于基層治理和建設，為實現基層社會和諧穩定與發展繁榮而努力。具體而言，基層黨組織與基層群眾自治組織的關系主要有兩對：一是領導與被領導關系。基層黨組織需要明確自身在基層群眾自治中的領導核心地位，對基層群眾自治組織的政治方向、重大決策、重要活動等進行領導。基層群眾自治組織需要自覺接受基層黨組織的領導，在黨的路線方針政策指引下開展工作。比如，在農村，村黨支部要領導村民委員會制定村莊發展規劃、確定農村農業重大項目建設等，確保各項工作符合黨和國家利益以及村民根本利益。二是支持與保障關系。基層黨組織要為基層群眾自治組織提供支持和保障，包括在人力、物力、財力等方面給予幫助，為基層群眾自治創造良好條件。比如，為村民委員會提供辦公場所、設備等物質支持，選派優秀黨員干部指導村民自治工作，幫助解決自治過程中遇到的困難和問題。基層黨組織要尊重基層群眾自治組織的法律地位和自治權利，不得隨意干預其正常工作。

（二）基層黨組織與基層群眾的關系

基層黨組織是黨聯系基層群眾的橋梁和紐帶，肩負著宣傳黨的路線方針政策、組織動員群眾、推動基層發展、維護社會穩定等重要使命。基層群眾的支持和參與是基層黨組織發揮作用的基礎，基層群眾為基層黨組織提供了智慧、力量和資源。在基層黨組織與基層群眾的關系中，基層黨組織通過加強自身建設，提高服務能力和水平，密切聯系群眾，傾聽群眾呼聲，反映群眾訴求，為群眾辦實事、解難題。基層群眾必須積極響應基層黨組織的號召，參與基層治理的各項活動，為實現共同目標而奮斗。基層黨組織與基層群眾在互動中共同推動基層社會的進步和發展，形成一種魚水情深、血肉相連的緊密關系。具體而言，基層黨組織與基層群眾的關系主要有兩對：一是服務與被服務關系。基層黨組織需要牢固樹立為人民服務的宗旨意識，把服務基層群眾作為工作出發點和落腳點，通過為群眾辦實事、解難題，贏得群眾信任和支持。比如，通過組織黨員志愿服務隊，為困難群眾提供生活幫助、為社區居民提供文化服務等。基層群眾是基層黨組織的服務對象，對基層黨組織的工作有權進行監督和評價。二是引領與參與關系。基層黨組織要發揮引領作用，通過宣傳黨的政策、組織群眾學習等方式，提高群眾的思想政治素質和民主法治意識，引導群眾積極參與基層群眾自治。比如，通過開展黨的理論政策宣講活動，組織村民學習村民自治章程等法律法規，提高村民參與基層治理的意識和能力。基層群眾需要在基層黨組織引領下，積極參與基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等活動，充分發揮基層群眾的主體作用。

（三）基層群眾自治組織與基層群眾的關系

基層群眾自治組織由基層群眾依法選舉產生，代表基層群眾行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，反映基層群眾的意愿和訴求，在基層治理中為基層群眾發聲，是基層群眾利益的重要代表者。基層群眾自治組織以服務基層群眾為根本宗旨，致力于為基層群眾提供公共服務，解決實際問題，不斷提升基層群眾生活質量和幸福感。基層群眾自治組織對基層群眾起著引導作用，通過宣傳法律法規、政策方針和先進理念，引導基層群眾積極參與基層治理，提高基層群眾民主意識和法治觀念，增強自我管理、自我服務能力。基層群眾是基層群眾自治組織的力量源泉和堅實基礎，積極參與自治組織的各項活動，為基層治理貢獻智慧和力量。具體而言，基層群眾自治組織與基層群眾的關系主要有兩對：一是代表與被代表關系。基層群眾自治組織由基層群眾選舉產生，代表基層群眾的利益和意愿。基層群眾自治組織需要切實履行職責，反映群眾訴求，維護群眾合法權益。比如，村民委員會要代表村民與上級政府溝通協調，爭取政策支持和資源投入，為村民謀福利。基層群眾要支持和監督基層群眾自治組織工作，確保基層群眾自治組織不搞“小圈子”，而是真正代表基層群眾的利益。二是引導與合作關系。基層群眾自治組織要引導基層群眾依法依規參與自治活動，提高群眾的自治能力和水平。基層群眾自治組織還要與基層群眾密切合作，共同推動基層各項事業的發展。比如，組織村民開展環境衛生整治、文明村鎮創建等活動，共同營造良好的工作和生活環境。

（四）不同基層群眾自治組織之間的關系

不同基層群眾自治組織之間是相互協作、相互促進、共同發展的關系。村民委員會和居民委員會等基層群眾自治組織雖然在服務對象、地域范圍等方面有所不同，但本質上都是為了實現基層群眾的自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。一方面，它們在工作內容上具有相似性，都涉及基層的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等事務。在面對環境治理、社會治安維護等共性問題時，可以相互借鑒經驗、共享資源，共同探索有效解決辦法。另一方面，不同基層群眾自治組織可以在不同領域發揮各自的優勢，實現優勢互補。比如，農村村民委員會在農業發展、鄉村建設方面有著豐富經驗，而城市居民委員會在社區服務、文化建設等方面有獨特之處，它們可以通過交流合作，促進城鄉基層治理的協同發展。同時，在上級黨委、政府的統一領導和協調下，不同基層群眾自治組織可以共同參與區域內的重大事務，為推動地方經濟社會發展貢獻力量，形成共同致力于基層治理現代化的良好局面。具體而言，不同基層群眾自治組織之間的關系主要有兩對：一是協調與合作關系。農村村民委員會、城市居民委員會以及其他基層群眾自治組織要加強協調與合作，共同解決涉及基層群眾利益的問題。比如，在城鄉接合部，村民委員會和居民委員會可以聯合開展治安巡邏、環境治理等活動，實現資源共享、優勢互補。二是競爭與促進關系。不同基層群眾自治組織之間可以通過良性競爭，激發工作活力，提高工作效率和服務質量，通過競爭促進相互學習、借鑒經驗，共同進步。比如，通過開展 “優秀村民委員會”“優秀居民委員會” 評選活動，激勵各自治組織不斷創新工作方法，提高工作水平。

注釋：

①③《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日，第1版。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年版，第39頁。

作者系中共湖南省委黨校（湖南行政學院）教授

（責任編輯 黎煒祎）