毗鄰黨建：跨省協(xié)同治理的經(jīng)驗及啟示

［摘 要］打破行政區(qū)劃分割，創(chuàng)新跨界治理模式，著力提升長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展水平，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。上海市金山區(qū)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，與鄰省浙江相關(guān)市縣共同開創(chuàng)“毗鄰黨建”新模式，形成了一套較為成熟的做法和機制，走出了一條跨省協(xié)同治理的新路徑，對于我國更多跨省區(qū)域協(xié)同發(fā)展與聯(lián)動共治具有很大的啟示和借鑒意義。

［關(guān)鍵詞］毗鄰黨建；跨省協(xié)同治理；經(jīng)驗啟示

紐約、倫敦、巴黎、東京等全球城市的發(fā)展歷程和實踐表明，伴隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、市場化、區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，核心城市從囿于傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限的“城市”演變?yōu)榭缭叫姓吔绲摹按蠖际袇^(qū)”“大都市圈”“城市群”等高等級空間形態(tài)，從而實現(xiàn)全球城市區(qū)域的一體化發(fā)展，是所有超大城市及周邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本趨勢和規(guī)律。如何處理好行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間、行政區(qū)和功能區(qū)之間的關(guān)系，克服“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)” ①的負(fù)面影響，是大都市圈治理面臨的重要難題，對此國內(nèi)外已有大量的跨界治理學(xué)術(shù)觀點 ②和實際治理模式 ③。2023年11月28日至12月2日，習(xí)近平總書記在上海考察時強調(diào)，推動長三角一體化發(fā)展取得新的重大突破，在中國式現(xiàn)代化中走在前列，更好發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動作用。滬浙交界的上海市金山區(qū)和浙江省嘉興市之間的“毗鄰黨建”跨省協(xié)同治理新模式，著眼人民群眾普遍關(guān)心的民生事項，從地方到基層跨區(qū)域開展多領(lǐng)域合作，實現(xiàn)兩地的互聯(lián)互通、合作共贏，為跨省區(qū)域協(xié)同發(fā)展與聯(lián)動共治提供了新路徑、新經(jīng)驗。

一、上海市金山區(qū)“毗鄰黨建”的緣起與發(fā)展

金山區(qū)地處上海市最南部，與浙江省嘉興市下屬的嘉善縣、平湖市接壤，是典型的超大城市遠(yuǎn)郊省際交界區(qū)域。2016年，金山區(qū)首次提出了“毗鄰黨建”概念，以打破區(qū)劃界限、行政壁壘和級別對等為突破口，以整合資源、優(yōu)勢互補為基本路徑，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目標(biāo)，引領(lǐng)推動滬浙毗鄰地區(qū)實現(xiàn)跨界治理、協(xié)同發(fā)展、共建共享。同年3月，金山區(qū)與嘉興市嘉善縣簽訂“滬浙毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)”共建協(xié)議，確立了社會治理、生態(tài)環(huán)境、交通網(wǎng)絡(luò)、旅游資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等“五個一體化”發(fā)展路徑。2017年5月，金山區(qū)與嘉興市正式簽訂區(qū)域聯(lián)動發(fā)展全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，雙方在基層黨建、社會治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域構(gòu)建起長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

2018年5月，中央政治局委員、上海市委書記李強同志到金山調(diào)研時對金山提出了“努力成為長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的橋頭堡”的戰(zhàn)略定位。2018年11月，國家開始實施長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記強調(diào)，緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞，抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效。為深入貫徹中央、市委的要求和部署，做實新形勢下城市基層黨建工作，深化區(qū)域化黨建條塊對接、整體融合，金山區(qū)不斷深化“毗鄰黨建”工作內(nèi)涵，著力推動金山、嘉興兩地從單邊發(fā)展向融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上成為互融共通的“一家人”。

二、金山區(qū)“毗鄰黨建”跨省協(xié)同治理的經(jīng)驗與做法

（一）加強頂層設(shè)計，堅持制度引領(lǐng)，不斷健全“毗鄰黨建”跨省協(xié)調(diào)體制機制

一是簽訂毗鄰黨建合作協(xié)議。金山區(qū)先后與嘉興平湖市、嘉善縣簽署《“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議》，并將其納入“心聯(lián)鑫”金山區(qū)域化黨建聯(lián)席會議成員單位，建立起兩地黨組織、相關(guān)職能部門以及毗鄰地區(qū)街鎮(zhèn)黨委、村居黨組織多層次的合作領(lǐng)導(dǎo)體系。

二是創(chuàng)新“四級并行”的跨省協(xié)同工作機制。在區(qū)級政府層面，金山區(qū)與嘉興市成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，每年研究確定一批年度重點合作事項。在區(qū)職能部門層面，兩地相關(guān)部門按照工作職能和領(lǐng)域組建基層黨建、民生服務(wù)、平安建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培育、文化科創(chuàng)等多個工作專班，共同謀劃合作內(nèi)容，合力推進(jìn)合作項目。在毗鄰街鎮(zhèn)層面，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、金山衛(wèi)鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)等五個鎮(zhèn)，成立“田園五鎮(zhèn)”聯(lián)盟聯(lián)席會議機制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施配套、重大事項協(xié)調(diào)、政策支持等工作。在村級層面，金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村與平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村組建“浙滬山塘聯(lián)合黨支部”，探索“雙委員制”，建立“雙網(wǎng)格長制”，并帶動兩鎮(zhèn)十村組建“毗鄰互通”全域黨建聯(lián)盟，由原本南北山塘“試驗點”，打通為十村聯(lián)盟的“試驗田”。

三是探索跨界產(chǎn)業(yè)集群黨委制。成立長三角地區(qū)首個跨省市產(chǎn)業(yè)集群黨委，打造形成1條“毗鄰黨建七彩示范帶”、6條“合作共贏發(fā)展走廊”，集聚兩地在黨建、治理、惠農(nóng)、生態(tài)、發(fā)展、人才、文化等領(lǐng)域的示范項目和站點。

（二）聚焦公共安全、側(cè)重聯(lián)動執(zhí)法，不斷創(chuàng)新跨省安全共治新模式

一是拓展完善公共安全跨省協(xié)作共治新機制。制定《金山區(qū)-嘉興市政法系統(tǒng)推進(jìn)更高質(zhì)量平安建設(shè)、法治建設(shè)合作協(xié)議》等，建立健全自然災(zāi)害、重大安全生產(chǎn)事故等突發(fā)事件的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制；打造信息數(shù)據(jù)資源共享平臺等治理平臺和載體，有效遏制了跨界作案、流竄作案的發(fā)生，確保邊界區(qū)域的平安穩(wěn)定。

二是構(gòu)筑實施“一支隊伍、一套標(biāo)準(zhǔn)”的城管聯(lián)合執(zhí)法。金山、平湖兩地城管部門簽訂《毗鄰區(qū)域共同管轄執(zhí)法協(xié)議》，成立全國首支跨省“平湖市-上海金山區(qū)”聯(lián)合行政執(zhí)法隊；制定全國城管執(zhí)法部門首份跨區(qū)域“首違不罰”統(tǒng)一清單——《長三角城市管理綜合行政執(zhí)法毗鄰區(qū)域共同遵守“首違不罰”清單的指導(dǎo)意見》。

三是構(gòu)筑實施“三地協(xié)作”的跨省公平司法、審判執(zhí)行機制。簽訂《上海市金山區(qū) 浙江省嘉興市“毗鄰黨建”引領(lǐng)司法行政區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議》，為長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展提供公正高效的司法保障。建立上海首個跨省域的“金山、嘉善、平湖三地協(xié)作執(zhí)行機制”，建立健全常態(tài)化信息互通機制、執(zhí)行協(xié)作機制、對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒機制，助力區(qū)域執(zhí)行協(xié)作一體化建設(shè)。

四是打造滬浙“五地七所”跨省打防管控一體化平臺。在社會治安領(lǐng)域，區(qū)公安分局會同浙江省嘉善縣、平湖市公安局制定《關(guān)于滬浙“五地七所”打防管控一體化行動方案》，打造滬浙“五地七所”跨區(qū)域打防管控一體化平臺，先后制定相關(guān)方案、分方案及配套機制10余份，健全完善“派出所所長輪值”等7項制度，推動“六實”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、26大類實戰(zhàn)數(shù)據(jù)及10余項建模邏輯互通共享。2021年以來“五地七所” 報警類110同比下降22.3%，治安案件受案同比下降51.4%，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙接報和既遂數(shù)分別同比下降32.8%、24.9%，交通事故和死亡人數(shù)分別同比下降30%、18.8%，聯(lián)防聯(lián)控成效逐步顯現(xiàn)。

五是構(gòu)建統(tǒng)一大市場跨省聯(lián)合監(jiān)管體系。圍繞市場監(jiān)管和營商環(huán)境建設(shè)，簽訂《金山-嘉興市場監(jiān)管領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》等，建立三地食品聯(lián)席會議制度，聯(lián)合舉辦應(yīng)急演練、交流考察活動，切實提升三地食品安全監(jiān)管效能；組織開展知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合培訓(xùn)、路演，實現(xiàn)長三角知識產(chǎn)權(quán)一體化保護(hù)和發(fā)展；在全市率先探索長三角特殊管理藥品聯(lián)合管控機制，簽訂《金山-平湖化妝品現(xiàn)代化治理“紅盾護(hù)妝”合作協(xié)議》，共同營造長三角地區(qū)安全用藥環(huán)境；建立石化-獨山港消費糾紛異地投訴受理機制、跨界設(shè)置“放心消費聯(lián)合工作站”等，營造良好毗鄰消費環(huán)境。

六是不斷完善以演練、實用為一體的跨省應(yīng)急聯(lián)動機制。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，制定《金山區(qū)與嘉興市安全生產(chǎn)領(lǐng)域多方位合作協(xié)議》，圍繞危化應(yīng)急救援聯(lián)動、教育培訓(xùn)資源共用、專業(yè)技術(shù)服務(wù)接軌、風(fēng)險隱患管控互促等方面，進(jìn)一步健全三地應(yīng)急聯(lián)動機制；開展“金海九號”反恐應(yīng)急演練暨“金、嘉、平”三地緊急拉動演練，切實提高接壤地區(qū)的快速響應(yīng)能力。

七是推動實施交通安全管理跨界聯(lián)動合作。金山、嘉善、平湖三地交通管理部門建立聯(lián)動發(fā)展例會制度，每年召開2次例會，形成日常工作交流機制，共筑跨省交通安全。區(qū)交警支隊沈海高速公路（滬浙）公安檢查站會同浙江警方通過召開聯(lián)席會議、成立臨時聯(lián)合黨支部、簽署安保協(xié)議等方式，在追逃、查獲無證運輸危化品方面取得一定實效。

（三）聚焦民生需求、注重共建共享，開創(chuàng)公共服務(wù)跨省均等化新格局

一是著力推動跨省公共交通服務(wù)無縫對接。共同破解交界區(qū)域違法搭建、垃圾堆場等“腸梗阻”難題，大力推進(jìn)省際“斷頭路”等重點難點工程建設(shè)，打通跨省公交運營瓶頸。目前已建成滬浙對接道路20條，拔除兩地交界區(qū)域限寬墩、限高桿10余處，開通公交化省際客運班線1條、毗鄰公交線路6條，實現(xiàn)了公交卡、市民卡公共交通的全面互聯(lián)互通。

二是率先探索異地就醫(yī)“點對點”實時結(jié)算。緊密建立醫(yī)療合作關(guān)系，幫助嘉興市提高化學(xué)傷害救治能力和急危重病治療水平，在全國率先探索跨省醫(yī)療機構(gòu)“點對點”實時聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。目前，異地就醫(yī)“點對點”實時結(jié)算拓展至區(qū)內(nèi)所有公立醫(yī)療機構(gòu)，嘉興平湖市民到金山醫(yī)院月均就診量達(dá)9000余人次。

三是加強區(qū)域教育資源對接與合作。兩地30余對中小幼學(xué)校簽訂校際合作協(xié)議，有力推動了教育資源共享、優(yōu)勢互補。通過教師互訪、學(xué)科聯(lián)合教研、學(xué)生互動等多種渠道，促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展和特色發(fā)展。

三、啟示：更高質(zhì)量的治理一體化關(guān)鍵在黨建引領(lǐng)

“毗鄰黨建”作為黨建工作一種創(chuàng)新模式，開創(chuàng)了以黨建推動跨省協(xié)同治理的先河，為黨建科學(xué)發(fā)展、國家戰(zhàn)略落地、地區(qū)發(fā)展融合、基層活力激發(fā)等提供了全新思路和參考借鑒。

一是“毗鄰黨建”為提高新時代黨的建設(shè)質(zhì)量開辟了新路徑。黨的二十屆三中全會強調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的根本保證。金山區(qū)與嘉興市正是在上述思想理論的正確指引下，堅持目標(biāo)導(dǎo)向，始終以黨建統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展，發(fā)揮其推動全領(lǐng)域合作的橋梁紐帶作用，從而匯聚起發(fā)展的合力。跳出被動式、跟隨式“建組織”的思維定式，發(fā)揮黨建“圍繞中心、服務(wù)大局”的作用，注重在“統(tǒng)籌”“融合”“協(xié)調(diào)”上下功夫，樹立“平臺化黨建”思維，發(fā)揮好黨組織的資源整合優(yōu)勢，使黨建成為推動社會治理一體化的“紅色引擎”。

二是“毗鄰黨建”為跨界協(xié)同治理作出了新探索。習(xí)近平總書記對推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展作出了系列重要指示。金山區(qū)與嘉興市地處浙滬交界地區(qū)，雖有行政體制的約束，但雙方主動把自身擺到長三角一體化發(fā)展的大格局中，堅持融合導(dǎo)向，以黨建作為突破口探索跨界協(xié)同治理的新機制，延伸了組織鏈、教育鏈、管理鏈、活動鏈和服務(wù)鏈，立足共識尋求共贏。實踐證明，這是有效破除區(qū)域行政壁壘，找到融合發(fā)展、協(xié)同治理的對接點和著力點。

三是“毗鄰黨建”為增進(jìn)民生福祉提供了新實踐。讓群眾共享協(xié)同治理成果是探索實踐“毗鄰黨建”的根本出發(fā)點和落腳點。堅持黨建引領(lǐng)，黨建服務(wù)從“簡單連接”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)對接”，構(gòu)建“聯(lián)動發(fā)展共謀、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、公共服務(wù)一體、平安建設(shè)協(xié)作”的新常態(tài)，是跨省毗鄰地區(qū)融合發(fā)展、協(xié)同治理的現(xiàn)實需要。從多年實踐來看，金山嘉興堅持效果導(dǎo)向，已在30多個治理項目上達(dá)成了合作，把黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾的力量轉(zhuǎn)化為老百姓實實在在的生活質(zhì)量。比如，以醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)、公交連通等方便民眾，使獲得感更加充實；以旅游聯(lián)動、文化聯(lián)姻等凝聚民心，使幸福感更有保障；以邊界十聯(lián)、平安聯(lián)管等促進(jìn)和諧，使安全感更可持續(xù)。兩地將堅持黨建引領(lǐng)，持續(xù)推動重點合作項目落深落細(xì)，在公共服務(wù)共建共享等諸多方面，辦利民實事、解民生難題，努力讓雙方發(fā)展成果和治理成果更快、更好、更優(yōu)普惠于民。

注釋：

①舒慶、劉君德：《一種奇異的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象——行政區(qū)經(jīng)濟(jì)》，《戰(zhàn)略與管理》1994年第5期。

②王郁、趙一航、江懿婷：《區(qū)域公共服務(wù)供給政府間合作的選擇性策略——以京津冀和長三角城市群為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2024年第1期。

③陶希東：《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗》，東南大學(xué)出版社，2014年版。

陶希東系上海社會科學(xué)院智庫研究中心研究員; 陳倩系中共上海市金山區(qū)委政法委員會辦公室（宣傳室）主任；李楠希系上海社會科學(xué)院碩士研究生

（責(zé)任編輯 王 玉）