城管進社區：邁向基層善治的“最后一公里”

［摘 要］社區中頻發、反復回潮的頑瘴痼疾一直是各地治理的棘手問題。城管執法力量進社區打通了基層善治的“最后一公里”，提升了社區的精細化管理和服務水平。上海青浦采取實體化運行、多方式聯動、精品化引領等方式將城管進社區工作落到實處，以管理和服務力量下沉的方式創造公共價值，實現“服務為先”的目標。

［關鍵詞］城管進社區；基層善治；公共價值

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）中明確提出“健全社會治理體系” ①，要求“健全鄉鎮（街道）職責和權力、資源相匹配制度，加強鄉鎮（街道）服務管理力量” ②。如何通過管理重心下移來提升鄉鎮（街道）的治理能力一直是近年來全國各地實踐探索的重要內容。自2021年8月開始，上海開始實行街鎮層面的綜合行政執法體制改革，將城管執法力量全面下沉，以提升鄉鎮（街道）的行政管理和服務能力。

早在2015年，上海已經開始城管進社區的工作探索，通過在村居（社區）設立“城管工作室”來打通城管執法的“最后一公里”，提升精細化管理和服務水平。隨著經濟社會的發展和民眾生活水平的提高，上海城管執法的重心已由街面整治轉向社區治理，如社區中的違法搭建、違規裝修、生活垃圾不分類、公共樓道堆物、群租亂象等頻發的違法行為。針對這些屢禁不止、反復回潮的治理難題，城管社區工作室一方面不斷拓寬信息渠道，將諸多違法行為消弭在萌芽階段，降低了行政執法的成本，實現先管理后執法的目標；另一方面，改變以往的單一執法，寓普法宣傳于社區服務之中，打造“百姓城管”的執法品牌，實現“服務為先”的目標。

一、城管進社區助力基層善治的現實需求

（一）社區治理效果是“人民至上”理念的直觀呈現

社區基層治理的“最后一公里”，是實現人民對美好生活向往的關鍵環節。然而，社區治理本身是一個復雜的場域，其中既有基層黨組織、居委會、物業公司、居民、業委會、社會組織等多個治理主體，也涉及資源、規則、環境、過程等多種治理要素。不同主體與治理要素交織在一起就會出現復雜并發的多樣治理結果。社區居民能直接感受到的是社區硬件設施環境、公共服務水平和解決問題的能力，最終反映出社區的治理效能。當前，社區中各類矛盾糾紛、安全風險仍然廣泛存在，僅僅依靠社區自身的力量，無法有效應對。

（二）社區中的“關鍵小事”亟須完善精細化治理

從目前的政策實踐看，各地都將城市社區作為精細化治理的主要場所，并進行了積極的探索。例如，上海于2024年發布了《上海城市管理精細化三年行動計劃（2024-2026年）》，以進一步提高社區管理科學化、精細化和智能化水平。不過，由于面臨居民多層次的服務需求與有效供給能力之間的矛盾、社區異質性與社區公共性之間的矛盾等現實問題，城市社區精細化治理的推進也面臨一些現實困境 ③。特別是社區中的一些“關鍵小事”，如加裝電梯、樹木修剪、廣場舞噪聲等，因其具有較強外部性、利益訴求異質化、處置棘手等屬性，對社區的精細化治理帶來了一定的挑戰。

（三）社區治理環節需要從“事后處置”到“源頭治理”

《決定》中提出“深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制，健全行政執法監督體制機制” ④。事實上，住房和城鄉建設部自2016年首次倡導城市管理的“721工作法”（70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決）以來，各地的基層城管執法部門廣泛探索說服教育、勸導示范、行政指導等非強制行政手段，以消解行政執法的剛性。然而，社區治理實踐中仍存在著治理鏈條本末倒置的問題：一方面，當前社區法治資源普遍短缺、群眾的法治意識仍有待提升，導致基層社會治理的法治供求關系緊張 ⑤；另一方面，群眾參與社區治理的機制仍有待完善，特別是很多社區缺乏多元互動的溝通平臺，導致一些違法問題、矛盾隱患等無法在前端發現。很多違法違規行為因沒有得到及時處置而積微成著，顯著提高了社區治理的成本。

二、上海青浦城管進社區的實踐經驗

上海各區開展的城管進社區工作有兩點共性：一是城管執法重心的下移。2021年開始，上海推進城管執法隊伍完全下沉，即由“區屬、街（鎮）管、街（鎮）用”變為“街（鎮）屬、街（鎮）管、街（鎮）用”。二是城管執法隊伍與其他治理主體協商共建，為社區執法工作開展奠定了基礎，形成“服務+管理+執法”互為補充、共同提升的良性循環。青浦區城管進社區的實踐特色有以下三個方面。

（一）城管社區工作室實體化運行

早在2018年，青浦區已經建成社區工作室307個，至今仍保持社區全覆蓋的水平。建在社區內的城管工作室嚴格執行《城管執法社區工作室工作規范》，統一設置社區工作室標牌、公示牌、工作手冊。公示牌中包括執法隊員照片、姓名、單位、聯系電話、工作職責、服務時間、隊員承諾等信息，便于居民及時與城管隊員溝通 ⑥。建立“定人、定時、定點”的社區服務機制，保證每個社區工作室由一名執法隊員負責，每周不少于一次，每次在社區內開展2小時以上的服務工作 ⑦。同時，在街（鎮）城管中隊重點工作績效考核中加大社區工作評分比例，對社區工作室的工作實效、特色工作室的評選創建、社區法治宣傳工作等方面做出了明確考核要求 ⑧，以制度化的方式保障城管進社區的工作實效。

（二）多元聯絡機制提升共治水平

一是組織聯動機制。社區工作室每月召集居（村）委、業委、物業、居民代表以及有關職能部門等召開一次工作例會，共同研究、推進解決社區中的治理難題。特別是針對社區內普遍存在的毀綠種菜、違法搭建、破壞房屋承重結構、垃圾亂扔等“關鍵小事”，通過多方的組織聯動工作，做好聯勤聯動。二是線上聯動機制。結合“一網統管”平臺、社區微信工作群等信息化手段暢通城管與居（村）委、群眾之間的信息溝通和問題反饋渠道。借助“一網統管”“綜合執法”等工作平臺，持續加強部門數據合作，整合各類資源，提升執法效能，也加強居委干部、居民與城管隊員的互動交流，及時跟進處置問題。三是快速響應機制。目前青浦區城管大隊已初步形成“社區吹哨，隊員報到”的快速響應機制，實現“民有所呼、我有所應”，打通為民服務的“最后一公里”。

（三）以精品工作室引領全面發展

青浦的城管社區工作室經歷了“規范化1.0版本”“特色化2.0版本”，目前正邁向“精品化3.0版本”的階段。自2020年開始，青浦區在以往為民服務、走訪宣傳、共建共治的基礎上，通過梳理屬地精品治理實踐、探索創新跨場景應用的數字化治理、組建由城管隊員帶頭的特色志愿服務隊、隨機聽取居委和群眾的社會評價等方面確定精品工作室的創建標準。青浦區已遴選出46家各具特色的“精品城管工作室”。例如，夏陽街道“阿巍城管工作室”以解決居民關切的問題為抓手，通過加強與居委會、物業以及相關管理部門的聯建聯動，大幅提升居民小區的環境和管理水平；盈浦街道“芳華城管工作室”則打通處置環節、細化工作流程，確保群眾的投訴得以規范、快速處置；趙巷鎮“小俠之家城管工作室”，以“一網統管”全天候、全覆蓋、全流程的方式，實現科學化、精細化、智能化的城市社區綜合管理。通過精品工作室的不斷參與和示范引領，青浦的社區治理方式逐漸實現由“運動式”“突擊式”執法向長效化、前置化管理轉變，不斷提升社區公共服務品質，更好實現“幸福溫暖家”的愿景。

三、創造公共價值：城管進社區助力基層善治的生成之道

公共行政的核心是公共價值，它決定了包括公共政策、公共部門和人員、公共服務等行為的合法性。城管進社區的實踐過程中，通過秩序與活力、公共服務、民主協商等公共價值創造的戰略三角模型，助力基層善治的生成。

（一）秩序與活力：治理活動的價值追求

公共價值是公共管理者在特定情境中定義的具有實質性價值的組織戰略目標。對基層社區而言，維持秩序與張揚活力是治理活動的兩個目標維度。青浦區依托城管社區工作室，開展形式多樣的活動，較好地實現這兩個目標。一是社區治理秩序的維系。城管綜合執法隊伍本就屬于執法部門，通過下沉執法進社區的方式，可以有效解決“看得見的管不了、看不見的管不著”的窘境。特別之處在于，城管進社區能夠很好地發揮新時代“楓橋經驗”，進駐社區的城管隊員可以充分地了解居民訴求，將矛盾糾紛預防在前，不僅能夠減少矛盾的發生，也容易將居民訴求化解在社區內。二是社區治理活力的張揚。習近平總書記指出，基層社區事務很多很繁雜，單靠政府是干不了、也干不好的，必須充分發揮社會各方面作用，激發全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與 ⑨。社區治理的活力本質上來源于社區。通過執法宣傳進社區，結合7·15城管公眾日、城管執法局長接熱線、進社區活動周等主題活動，確保社區居民表達訴求的渠道暢通；多元化的聯動機制，則能夠充分激活社區多元主體的力量，充分發揮社區活力，打造共建共治共享的治理共同體格局。

（二）高品質服務：治理活動的合法性來源

高品質服務是社區活動外在的合法性來源，也是獲得社區居民支持的基礎。社區服務包括了公共環境、基礎設施、公共安全與社區文化等多個方面。青浦區自2020年開始新時代“幸福社區”建設，核心要義是社區服務的品質化與社區治理的精細化。城管社區工作室為高品質社區服務提供了制度保障，而這恰恰又因獲得社區群眾的認可而提升了治理活動的合法性。兩者相互影響并構成了社區治理微循環的閉環。城管執法部門一直以來被視為城市管理的“兜底”部門 ⑩，承擔了城市管理“末端治理”的職能，由此導致城管部門不僅任務繁重而且形象不高。通過重心下移至社區的城管工作室，一方面可以讓民眾近距離了解城管部門的工作狀態，以“同理心”的方式認可其行為；另一方面則將諸多管理問題解決在源頭，大大減少末端的處罰，從而降低社區治理的成本。集宣傳、服務、管理、執法等功能于一體的城管社區工作室，其優勢在于對社區管理問題的快速響應，而且能夠因地制宜地發揮治理智慧。

（三）參與式協商：治理活動的運作方式

“運作能力”是摩爾公共價值管理“戰略三角”模型的重要一環，主要包含組織的運作資源、方法及達成的效果。進駐社區的城管工作室在治理實踐中的主要運作方式就是參與式協商，特別是面對一些屬于棘手難題范疇的“關鍵小事”。例如，城郊接合部的一些社區，廣泛存在毀綠種菜、違法搭建的現象，單靠城管隊員與社區工作者的力量很難達到有效治理的目標，所以需要搭建多方參與的平臺，共同商討解決此類治理難題的方案。社區居民代表、物業管理人員、居委會工作人員、業委會成員、社區民警、政府管理部門等共治力量以民主協商的方式往往能夠找到疑難問題的最優解。參與式的民主協商是當前各地社區治理過程中以結果為導向的實踐探索，更是共識主導的公共價值的更高追求。城管進社區，不是簡單提供公共服務的過程，這一過程所嵌入的公眾參與、民主協商等要素也推動了群眾民主素養的提升，促進了基層民主的發展。

基金項目：國家社科基金一般項目“城管執法力量下沉的權利衍射風險與整體性化解對策研究”，編號：21BZZ063

注釋：

③苗大雷、安雯晴：《城市社區精細化治理的多重內涵與優化路徑——基于“人本—技術—制度”三維框架的分析》，《新疆社會科學》2023年第5期。

①②④ 《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日，第1版。

⑤楊林：《基層社會治理的法治供求關系及其聯結機制——基于全國法治示范村（社區）的多案例研究》，《中國行政管理》2024年第4期。

⑥⑦⑧參見：《2018年青浦區城管執法局關于城管進村居的情況統計報告》。

⑨李家鼎、強郁文、洪秋婷：《黨建凝聚合力 激發社區活力》，《人民日報》2024年6月12日，第 11 版。

⑩辛方坤：《城管執法力量下沉的政策預期及其“衍射”研究》，《學海》2022年第3期。

辛方坤系上海政法學院政府管理學院教授；李忠美系上海政法學院政府管理學院碩士研究生

（責任編輯 熊易芳）