基層公共服務平臺“小馬拉大車”困境探究

［摘 要］以基層城運中心面臨的“小馬拉大車”問題為例，剖析公共服務平臺建設中的關鍵問題，即治理資源與治理需求之間的不匹配問題愈發突出，并從平臺型部門與科層體制間的張力、考核評比的脫離實際以及整體與專業治理的條塊分割等角度，揭示問題產生的根源。針對此類問題，提出了為“小馬”賦能、給“大車”減負、將“車馬”協同以及給“車馬”指路的解決思路，旨在通過健全保障機制、促進基層松綁和提升治理效能等措施，有效破解基層城運中心在網格化治理實踐中的困境。

［關鍵詞］公共服務平臺；基層城運中心；協同困境；小馬拉大車

黨的十八大以來，黨中央、國務院從推進國家治理體系和治理能力現代化全局出發，準確把握全球數字化、網絡化、智能化發展趨勢和特點，圍繞實施網絡強國戰略、大數據戰略等作出了一系列重大部署。經各方努力，各級政府業務信息系統建設和公共服務平臺建設成效顯著，數據共享和開發利用取得積極進展，一體化政務服務和監管效能大幅提升，“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”等創新實踐不斷涌現，數字治理成效不斷顯現，為邁入數字政府建設新階段打下了堅實基礎。這些公共服務平臺建設的新模式在理論上展現了巨大的治理潛力，在基層部門實際操作中卻面臨著“小馬拉大車”的困境，即治理資源與治理需求之間的不匹配問題。本研究以基層城運中心“小馬拉大車”這一現象為例，介紹了績效考核、平臺定位、條塊分割等多個維度的矛盾與沖突。通過這一視角，期望為解決基層網格化治理的難題提供新的理論支撐和實踐指導。

一、基層城運中心的沿革和工作

2017年，浦東新區在區級網格化綜合管理中心的基礎上，建立上海市首個城市運行綜合管理中心，2018年演變為浦東“城市大腦”，積累了“一網統管”的實踐經驗。2019年初，上海在全國最早提出“一網統管”建設，設定了“一屏觀天下、一網管全城”的目標愿景。 2020年1月，上海市城市運行管理中心成立，機構設在市政府辦公廳，主要承擔城市智能化管理戰略規劃、城市運行和應急處置系統規劃建設、運行狀態監測預警，以及應急事件聯動處置和輿情管理等，并建立了“三級平臺、五級應用”的工作架構。各區及街鎮陸續將網格化綜合管理中心翻牌為城運中心，網格化管理工作納入區、街鎮城運中心的重要工作職責。目前，上海市各區街道城運中心已經基本完成業務的前后閉環管理，工單業務流轉程序基本完善；數據已經形成基本的積累，能夠應對大部分的情況并且做出一定預測；大部分工作方法也有一定的標準依據，逐項對照；巡查隊伍也有了一定基礎，也設置了聯勤聯動工作站等巡查、協調、處置一體職能的工作點位。

在推進“一網統管”體系建設的宏觀框架下，街道與鄉鎮級別的城市運行管理中心扮演著信息收集前端與事件處理終端的雙重角色，其核心功能在于運用先進技術手段，對城市運行的關鍵生命體征進行精準感知，并針對城市治理中亟待解決的“緊急、困難、憂慮及期盼”類問題，主動實施跨部門協同作業機制 ①。而各區和市城運中心負責分析數據和統籌資源，協調各部門形成合力，指揮各街鎮工作。

二、基層城運中心“小馬拉大車”的表現以及形成原因

“小馬拉大車”指在基層治理過程中，基層組織承擔了超出自身資源和能力的任務事項，以一種高度負載的狀態進行運作，并因此引發一定程度的組織失能。在基層治理場域中，基層負擔過重主要表現為任務超載、責任超載、壓力超載三種遞進式的情形 ②。而基層城運中心的“小馬拉大車”問題，即基層城運中心在治理資源與治理需求之間的嚴重不匹配問題：遇到跨平臺，跨部門的問題時，不能有效協調相關單位積極配合，故在實踐過程中屢屢受阻，例如出現兜底壓力加大、條塊矛盾愈發突出，進而出現部分基層負擔“越減越重”、督查考核脫離實際、治理規則交錯復雜形成過密治理，以及權責不清，在“多頭領導”體制下難以緩解“苦”和“累”的復雜情況。

（一）基層城運協調能力不足

在“一網統管”背景下，基層城運中心作為新興的平臺型、協調型部門，其運作體制與傳統科層制政府運作模式之間存在著顯著的張力問題。這種張力，恰如“小馬拉大車”的困境，基層城運中心作為“小馬”，在拉動傳統科層制這一“大車”時，面臨著諸多挑戰。基層城運中心雖是事業單位，但被賦予了統籌各方面需求、解決復雜問題的重任。其平臺型部門的特性要求它具備高度的靈活性、協調性和創新性，能夠快速響應城市運行中的各種問題和需求。在實際運作中，基層城運中心卻不得不面對傳統科層制政府的層級化、條塊分割和規則導向等固有特性所帶來的限制。

單位間協調難。條塊分割的治理體系限制了基層城運中心的統籌能力。各部門職能交叉和權責不清的問題導致了部門間的協作困難。基層城運中心雖然被賦予了協調各方的職責，但在面對具體問題時，常常因為部門壁壘和利益沖突而無法有效整合資源、形成合力。

信息整合與傳遞難。數據交換能力不足成為現階段網格化治理中的主要困難和協同困境的表現，平臺化技術雖然具備強大的數據整合與分析能力，但傳統科層體制下的信息孤島現象嚴重，導致獲取與整合各部門數據時不順暢。各個委辦局之間數據共享程度比較低，尤其是涉及該部門核心業務和安全的數據更是無法有效共享，數據共享的安全性保障更是困難重重。城運中心雖已部分整合數據，但在跨部門交換時，因數據安全與權限問題和缺乏統一的數據標準與交換機制，各部門之間的數據無法有效對接，面臨斷點和難以對齊。

職能重疊和界限不清時有發生。城運中心協調部門處理跨領域問題時，常因職責不清致職能重疊、遺漏、推諉。依據考核標準反向確立責任職能邊界的情況時有發生，進而引發資源浪費、低效運轉的連鎖反應。這不僅影響了技術賦能的效能發揮，也阻礙了整體治理與專業治理的融合。條塊化的組織架構導致了資源的分散和重復建設，各部門在推進信息化建設時，往往缺乏統一規劃和協調，導致系統間兼容性差、數據無法互通等問題，不僅造成了資源的浪費，也降低了政府治理的整體效能。

（二）考核機制不能滿足現實需求

在“一網統管”背景下，基層城運中心作為城市治理的前沿陣地，承擔著繁重的任務和責任。然而，當前基層城運中心面臨的考核難題，尤其是脫離實際、過多過濫的考核評比，已成為制約其效能發揮的重要因素。

部分考核指標脫離基層實際。基層城運中心的工作涉及多個領域和方面，需要處理的問題復雜多樣。然而，目前對城運中心工單考核的4個維度、5個比率中，滿意率作為占比最高的部分，對基層干部的工作造成了較大壓力。據統計，部分基層城運頻繁為10%無意義的“不滿意”付出近乎50%的行政成本。

在“不接地氣、奇葩任性”的考核重壓之下，部分基層干部疲于應付差事，焦頭爛額。“兩頭夾擊”的考核體系不僅未能有效激發基層工作者的積極性和創造力，反而招致了消極應對和抵觸情緒。

基層城運考核權太小。在各部門協同工作的考核評比中，基層城運雖是協調部門，但是對其他部門的考核權力微乎其微，以致相關單位的配合意愿不高，很多協辦部門覺得只要處理工單流程走完了，最后的結果對他并不重要。這種考核的掣肘導致了城運在事件處理中無力協調，最后很多問題只能低效解決甚至無法解決。

（三）基層城運壓力超載

基層城運運行失衡。隨著治理重心的下移，大量任務如潮水般涌向基層。部分派單城運中心解決難度大，例如特殊場所的巡查（醫院等）、盲道等專業道路的改建等。隨著熱線工作開展的范圍越來越廣，基層城運發現的問題成倍增加，但缺乏匹配的解決手段和機制，導致積壓的工單逐漸增多，出現熱線重復投訴，影響城市運行，最終由政府兜底。

專業人員缺乏。具體到解決實際問題，基層城運的網格員往往只能夠應付簡單問題，例如巡查和協調處理下水道井蓋丟失等，但是在復雜問題上缺乏方法和手段。往往在專業問題上表現為心有余而力不足。相應的資源并未下移，超負荷任務突破了基層組織的資源承載力。基層人手緊缺成為常態。

三、破解“小馬拉大車”問題的思路

（一）為“小馬”賦能，做好“加法”

健全機制，破解“協調不暢”難題。建立健全黨建引領基層治理協調機制，強化全市統籌協調和資源整合力度，加強跨部門協作聯動，推動形成組織部門統籌協調、社會工作部門指導推動、各相關部門共同推進的基層治理工作新格局。促進基層城運平臺與“條塊”部門的協調與合作關系，調整“條塊”之間的組織體系，優化“條塊”間的組織架構，打破部門壁壘，依據治理實際需求靈活配置資源，非單純依據職能劃分，以形成閉環管理流程。優化細化各職能部門或單位所需提供的專業指導和資源清單，經由上級部門統一調配，逐步固化為正式規章制度。通過標準化、可協同的操作模式，強化基層平臺與“條塊”部門的協同合作，實現數據互聯互通、資源互補共享、協同高效治理的目標。

（二）給“大車”減負，做好“減法”

推動督查考核事項向中心聚力、向發展聚焦。完善重實干、重實績、重擔當的考核機制，不斷推動精準問責、規范問責。必須充分考慮基層城運中心的實際情況和工作特點。逐漸形成一套定計劃、列清單、事前審批的嚴密流程，加強督查考核的總量控制和計劃管理。同時，要明確同類督查考核事項合并開展，涉及多部門的集中組團開展，變“多頭式”考核為“一站式”考核，實現督考由“一窩蜂”向“一盤棋”轉變。

切實減少不必要的考核評比。過多的考核評比不僅浪費了基層的人力、物力和財力資源，也影響了基層工作者的積極性和工作效率。因此，針對基層城運中心面臨的考核過多過濫的問題，要統籌規范督查考核事項，切實提升督查考核實效。在這一過程中，要改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法，不搞花拳繡腿，不要繁文縟節，主要看工作實績。基層工作者更應該將時間和精力投入到實際工作中去，而不是浪費在應對考核上。

深化精準問責、規范問責，避免問責泛化、簡單化，嚴禁任性問責，防止問責走樣。落實容錯糾錯機制，實現激勵性和懲戒性的平衡，營造理性與寬容的干事創業氛圍。考核標準科學化、數字化，分值權重也要考慮到區域發展和城鄉差異，避免忽視個體差異，做到以工作實績為依據，以群眾滿意為準繩。

（三）將“車馬”協同，做好“乘法”

推動擴權賦能，實現權責對等。根治基層過重負擔需優化權責配置：既要“輕車減負”做減法，更要“壯馬賦能”做加法，構建邊界清晰、運行高效的治理體系。一按“依法下放、非準禁入”原則規范下沉流程，設定準入門檻，嚴格審批程序；二按“權隨責走、費隨事轉”原則落實人財物權保障，推動管理服務下放，改變“事下人不下”不對等關系；三按“精簡效能、動態調整”原則優化職能結構，下沉力量強化隊伍，提升承載力與話語權；四按“誰主管誰負責”原則規范屬地管理，建立權責清單，防止隨意“甩鍋”。

（四）給“車馬”指路，做好“除法”，明確治理界限

首先，規范責任標準，明確責任界限。盡早落實統一標準和網格統一劃分，推動合作和協同，避免大量行政浪費，促進效能提升。實現資源的統一調度和高效利用，避免重復投入和浪費。同時，協同治理能夠促進治理主體之間的知識共享和經驗交流，提升整個治理體系的智能化水平和創新能力。其次，構建長效化跨部門協作機制。在治理實踐中，構建跨部門、跨層級的合作機制，實現治理資源的優化配置和高效利用，激發治理體系的整體效能，共同應對城市治理中的復雜問題和挑戰，聚焦于長效機制的構建，確保治理效能的持續提升。

注釋：

①董幼鴻、李燁紅：《技術治理視閾下“一網統管”基層城運平臺過載問題的成因及其消解策略》，《電子政務》2023年第11期。

②范逢春：《基層治理“小馬拉大車”問題的成因及破解》，《人民論壇》2024年第11期。

徐子豪系中共上海市委黨校碩士研究生；董幼鴻系中共上海市委黨校公共管理教研部主任、教授

（責任編輯 王 玉）