地理標志產品產地環境保護制度：現狀與完善路徑

摘要 地理標志產品因其優良的品質與市場效應，具有區別于一般農產品的經濟、文化與社會價值。當前農業面源污染形勢嚴峻，產地生態環境未得到有效改善，地理標志產品產地環境保護制度層級架構不清，產地環境綜合監管體制阻滯，阻礙了地理標志產品的健康發展。應以完備健全的地理標志產品產地環境保護法律與政策作為依托、形成統一高效的產地環境保護監管執法機制為保障，保障地理標志產品綜合性管控、系統化治理、法治化監管。

關鍵詞 地理標志產品；產地環境；環境保護；法律制度

中圖分類號 D912.6 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2025）06-0255-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.06.057

Environmental Protection System for Geographical Indication Products： Current Situation and Improvement Path

WEI Xu， WANG Xiao

（College of Humanities and Law， South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642）

Abstract Geographical indication products have economic， cultural， and social values that differ from general agricultural products due to their excellent quality and market effects. The current situation of agricultural non-point source pollution is severe， the ecological environment of the production area has not been effectively improved， the hierarchical structure of the environmental protection system for geographical indication products is unclear， and the comprehensive supervision system for the production area environment is hindered， which hinders the healthy development of geographical indication products. We should rely on comprehensive and sound laws and policies on environmental protection of geographical indication products， and establish a unified and efficient regulatory and law enforcement mechanism for environmental protection of geographical indication products to ensure comprehensive control， systematic governance， and rule of law supervision of geographical indication products.

Key words Geographical indication products;Origin environment;Environmental protection;Legal system

地理標志產品之所以具有獨特的市場優勢，既需要國家主管機關進行行政確認，更由其產自特定區域以及獨特的產地環境要素決定。地理標志產品以地域性為基礎，其評定標準以人文因素和自然因素為依據，并以產地為基礎，高度依賴于產地環境質量，地理標志產品的保護應從源頭上對產地環境予以規制［1］。

然而，農產品產地環境污染問題也隨著工業化、城市化進程日趨嚴峻。根據2017年《全國土壤污染狀況調查公報》（以下簡稱“公報”）顯示，我國土壤污染整體超標率達到了16.1%，其中涉及農業生產的草地、林地、耕地土壤超標率分別為10.4%、10.0%、19.4%［2］。從我國地域分布來看，農產品產地環境污染呈現出多區域、集團化、范圍廣的特點。著名的九江香米曾在2017年報道出當地產出的香米鎘含量嚴重超標，部分農田土壤中的重金屬含量超過國家標準8倍，之后陸續查出10余個省（市）存在嚴重超標。因此，對地理標志產品產地環境從制度層面進行規范，具有現實化需求。

1 我國地理標志產品產地環境保護法律制度現狀及其存在問題

1.1 我國地理標志產品環境保護制度現狀

十八大以來，圍繞生態文明建設領域我國環境保護法律體系得到發展和完善，但是在地理標志產品產地環境保護領域卻尚未并未形成專門性法律文件，大多以地理標志產品產業發展為立法對象或以地方性法規形式創設，法律層級仍處于立法空白。地理標志產品產地環境保護現有的規制依據主要是其他環境保護以及產品質量法律規范，不可避免出現分散性高、協調性差、適用性低的實踐困境。

通過對現有涉及或涵射地理標志產品產地環境保護法律規范進行梳理，可窺見對地理標志產品產地環境保護立法重視程度不夠，使得這一領域在整體制度上一直以來未能有效整合，又因不同法律部門間調整方法和范圍的區別，進而導致了矛盾與差異的存在。其中《環境保護法》雖然沒有直接針對地理標志產品的環境保護問題進行規定，但其對農業環境的一般規定也適用于地理標志產品，包括對農業環境保護制度的原則、管理體系、農業面源污染治理的總體要求等；由于土壤作為農業生產的重要自然要素，《土壤污染防治法》與地理標志產品產地環境保護密切相關，其中第二十七條、二十八條、二十九條、三十條專門規定了農業生產土壤環境影響的安全性評價制度，污染防治宣傳和技術培訓制度、污染物排放禁止性條款與農田灌溉用水監測體系、土壤污染防治鼓勵性措施等內容。除此之外，《中華人民共和國農業法》第五十八條、《中華人民共和國土地管理法》三十五條也規定了農業生產活動中對于土壤污染防治的內容。《土壤污染防治法》《農業法》《土地管理法》從制度層面構建了產地土壤環境保護的基本內容，對于產地土壤環境保護起到了重要的制度支撐作用。《農產品產地安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為我國農產品產地環境保護領域第一部專門性部門規章，其目的主要是強化農產品產地環境監管、提升產地環境保護治理水平，維護產地環境安全。同時，該《辦法》也將產地環境保護納入其中，開創了專門以產地環境為調整對象的立法先河，與產地環境保護現實需求相重合，彌補了以往法律規范的散亂不成體系的漏洞，并將產地環境作為立法的出發點，提升了對產地環境的重視程度。然而，該《辦法》作為農業農村部制定的部門規章，其效力層級相對較低，對于農業生產以外產生的污染法律效力不足，無法完全構建產地環境保護的制度體系［3］。《農產品質量安全法》《農產品產地安全管理辦法》等作為一般性法律文件，適用于一般農產品與地理標志產品的監督管理，無法對每一種農產品品質進行規定。但是，地理標志產品作為農產品中的特殊種類，同一種類農產品在不同地區生產出的品質與價值存在差異，地域性與人文自然性決定了其無法完全適用一般性規定進行調整。然而，以上法律規范均隸屬于不同法律領域，主要立法目的也并非直接指向地理標志產品產地環境保護，而是為了確保立法內容的完整性，在各自調整范圍中涉及產地環境保護問題時附帶進行設定。

1.2 我國地理標志產品環境保護制度困境

1.2.1 地理標志產品產地環境保護法律制度的不足與缺位。

構建農產品產地環境保護法律體系是建設農業強國的重要一環，也是推動地理標志產品發展的前置程序。盡管我國已經制定的相關法律規范對產地環境保護起到了一定的效果，但農產品產地環境領域屬于環境保護法的細分領域，目前我國環境法部門尚未形成完備的法律規范，在法律實踐過程出現規則適用缺位困境。現有的法律規范均不能較好契合產地環境保護的需要，而包含在其中的地理標志產品產地環境保護更是無從談起，因此在這一特殊領域存在較大的立法空白與法律缺位。現有的《環境保護法》《農產品產地安全管理辦法》《農業法》《農產品質量安全法》和《土壤污染防治法》等法律文件效力層級，調整范圍與規制手段方面存在差異。同時，這些法律規范散見于不同的法律部門之中，缺乏一部法律規范能夠承擔統率協調作用，導致它們之間并未建立起有效的連接［4］。法律制定過程中的利益沖突也是影響地理標志產品產地環境保護的因素之一，在制定地理標志產品產地環境保護的法律時，需要回應利益沖突的問題。對于地理標志產品產地環境進行評價或檢測標準規定，就必然會在一般農產品產地環境保護的基礎上提出更為嚴格的質量標準、監管方式，部分地方政府或者農業企業可能會基于經濟發展、地方績效考量對環境保護的要求提出異議，將導致不同地區地理標志產品協同發展無法形成有效衡量尺度。

1.2.2 地理標志產品監管制度的阻滯與低效。

目前，我國在生態環境保護行政執法中存在職能劃分不清的問題，地理標志產品產地環境保護涉及多個政府職能部門，包含農業農村部、生態環境部、水利部等，而我國地理標志產品產地環境保護綜合行政執法的范圍和權限尚不明確，所牽涉的部門之間存在職責重疊或缺失，缺乏有效地溝通和合作，行政監管執法部門與有關行業管理部門之間的協調配合機制并不完善，難以形成統一的監管政策和行動計劃。在執法力量建設上也存在不足，地理標志產品產地環境污染的執法工作需要依靠相關部門的高效專業的執法力量。然而，行政執法力量不足問題在地理標志產品生產地的農村基層尤為明顯。據2019年生態環境部數據顯示，我國環境綜合執法人員數量與環境保護的現實需要存在較大缺口，目前在生態環境部行政體制與人事司所登記的執法人員僅有8萬人，而在縣一級政府中從事環境保護的執法人員大多少于5人［5］。導致監管執法覆蓋范圍有限，難以對環境污染行為進行有效監督和處罰。在地理標志產品產地環境發生污染時相應的治理措施不完善，地理標志產品產地環境污染治理需要采取一系列的措施，包括污染源控制、環境監測、治理設施建設等。然而，農產品產地往往位于農村或鄉鎮地區，經濟狀況較差，面對諸多的社會民生事項，在地理標志產品產地環境保護方面難以投入足額資金進行治理。而污染治理是一項長期性、見效慢、投入大的工作，這也使得基層政府對于環境治理力不從心。在污染預防層面，污染物的檢測及治理相較于城市存在較大差異。同時監管執法能力不足，地理標志產品產地環境污染的監管執法需要相關部門具備一定的專業知識和技能［6］。然而，由于人員素質參差、培訓不足等原因，一些地區可能存在監管執法能力不足的情況。缺乏專業的監管執法人員，難以對環境污染行為進行準確的判斷和處理。

2 我國地理標志產品產地環境保護制度構建

2.1 全面構建地理標志產品環境保護法律制度立法體系

構建地理標志產品產地環境保護法律體系，應從法律理念與立法技術進行協調，堅持以中央地理標志產品產地環境立法的統一指導，在國家立法層面透視地方地理標志產品產地環境立法的現實性需要，共同建構地理標志產品產地環境保護“中央—地方”兩級法律體系。

2.1.1 以立法權限為基點，形成“中央—地方”兩級法律體系。

需從現實與法理層面為地理標志產品產地環境保護地方性立法提供依據。我國憲法確定了各地方在“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的基本原則下，有權依照《立法法》規定在符合本地區實際情況的基礎上，因地制宜進行地方性立法。在此背景下，國家層面應以立法的整體性與協調性為要旨，保障地方地理標志產品法律效力的有機協調，保障地方生態地理標志產品產地生態環境保護立法的實效性［6］。由于地理標志產品產地環境保護的整體性與區域性是辯證統一的，對國家地理標志產品產地生態環境保護和各地方地理標志產品產地環境保護具有普遍適用價值的法律原則、基本性規范實行“法律保留”，將立法權集中在中央，以期確保國家地理標志產品產地環境保護的目標與方向的明確，對地方地理標志產品產地環境保護的立法提供指引和上位法依據，確保我國地理標志產品產地環境保護基本法律框架的基礎與內核的高效融合，避免各地方地理標志產品環境保護的立法重疊或缺乏實效性［7］。制定國家層面的《地理標志產品產地環境保護法》能夠通過法治確立地理標志產品產地環境保護基本原則，將其置于我國農產品產地環境保護與生態文明建設的總體設計下，結合《環境保護法》對農業生產環境建設的總體性規定，通過設置總則、若干章節、法律責任、附則等法律條文，在總結地方生態文明立法體例和主要內容的基礎上，對我國生態文明建設的基本理念、基本原則、規范程序、制度保障進行規定［8］。地理標志產品產地環境保護法律體系是地方性地理標志產品產地環境保護法律規范體系的上位概念，創設《地理標志產品產地環境保護法》對建成“中央—地方”兩級地理標志產品產地環境保護法律體系具有規范與指導作用，適用于地理標志產品產地環境保護的整體領域，對產地環境資源保護、環境污染防治及生態系統維持起到重要作用。

以國家《地理標志產品產地環境保護法》為統率，進行地方地理標志產品產地環境立法。尊重地理標志產品各產地生態環境整體性與區域性原則，各地方應針對本地區地理標志產品對特定環境要素的特殊需求，對地理標志產品產地環境保護問題進行因地制宜、因要素制宜立法。根據立法內容與調整方法的可以將地方地理標志產品立法分為事務法和手段法兩種類型［9］。事務法是指通過對地理標志產品產地環境中的各自然環境與人文環境要素為調整對象加以規制，可以包括自然資源保護法、環境污染防治法、生態環境維護法等方面，事務法因其特性往往只能適用于某一生態環境要素的開發、利用、保護、污染防治或生態系統的平衡；手段法則是通過對生態環境的整體保護行為、執法監管機制、規制程序以及手段進行立法，相較于事務法其調整范圍更具廣泛性與綜合性。地理標志產品產地環境是不同自然要素共同作用形成的復雜生態環境系統，因而不能將環境要素與具體保護規制行為拆分，應通過手段法與事務法共同調整地理標志產品產地環境保護行為，以期實現地方性法律體系的相對健全。

2.1.2 協同整合已有相關法律規范。

檢視《地理標志產品產地環境保護法》的立法原則與價值導向，其中《環境保護法》作為生態環境保護法律部門的基本性法律規范為其立法提供了重要制度支撐。首先，明確了生態環境的全鏈條治理框架；在職權劃分上，明確了地方各級人民政府在環境保護中所應承擔的整體規劃、執法監管、宣傳教育、生態技術、資金補助等環節的基本義務，同時也建構了省級人民政府監測環境資源承載能力的預警機制［10］。其次，在具體制度上對于諸要素的立法模式也存在較為完善的藍本，于涉及地理標志產品產地環境中的土壤環境要素保護上《土地管理法》規定，省級人民政府應當承擔其轄區范圍的基本農田規劃設定職權。借鑒該項規定，地理標志產品產地環境污染防治的整體性規劃，制度的落實，下轄各級政府職權劃分等概括性工作的責任主體應當由省級人民政府承擔。《土壤污染防治法》在一定程度上可窺見地方行政機關在地理標志產品產地環境保護中的職權劃分模式，若要保障地理標志產品環境保護的有效性，首先就應當對保護的職責進行明確界定，指明主管機關與協同機關的協調配合機制，并應具有針對性與可操作性。以此，縣級人民政府應當對其轄區內的地理標志產品生產區域設定專項環境保護防治基金，保障國家和省級層面所劃分的職責得以履行［11］。根據基層人民政府對于地理標志產品產地環境保護的直接性，應當定期對地理標志產品生產用地的區域分布數據、水資源、土壤資源等環境要素進行檢測記錄，并上報給上級主管機關。并且，作為可能統轄不同地理標志產品生產保護區的縣級以上人民政府，應在縣級、鄉級人民政府所完成工作的基礎上，實現各個地理標志產品生產區域之間以及各個地理標志產品生產區域同其他非地理標志產品生產區域之間農業制劑、農業產品流動的監管。縣級以上地方人民政府應當明確地理標志產品產地環境保護的監管評估機制，通過定期對下級政府地理標志產品產地環境保護現狀進行評估檢測，將其作為績效考核的組成指標，促使下級政府形成地理標志產品產地環境保護的自主性與積極性。同時建立地理標志產品產地環境信息公開制度，督促執法部門及時披露執法程序與結果，確保環保執法的有跡可循，以環保執法外部監督，降低環保執法不作為、環保執法不徹底等問題發生的可能性，保障透明執法和規范執法。

2.2 理順地理標志產品產地環境綜合監管體制

為理順地理標志產品產地生態環境保護監管執法機制，需解決兩方面的現實困境：其一，確定地理標志產品產地環境監管執法機制的主管機關為農業農村部。應當明確回應在地理標志產品產地環境保護中“以誰的名義執法”問題［12］。從我國國家機構權屬劃分的實踐歷程來看，涉及生態環境保護行政執法隊伍大多是以生態環境部門的名義開展執法活動。然而，在地理標志產品生產過程中會與農業農村部、水利部、自然資源部等部門就產地環境保護產生交集。地理標志產品產地環境保護的主管部門主要是以地域范圍進行劃分，在農業生產基本范圍之內歸屬于農業農村部，其余則由生態環境部進行調整。由于農業生產污染源不僅僅局限于農業面源污染，還涉及城市生活、工業生產、移動污染源等問題亟待解決。農業農村部是農業生產的主管部門，從這一意義上來說，地理標志產品產地環境保護監管執法應以農業農村部門進行主管兼具現實必要性與法理正當性。其二，構建地理標志產品產地環境保護監管執法協調聯動機制。第一，產地環境保護信息溝通共享制度。目前，由于基層政府資金不足、環境保護投入不足，絕大多數的產地環境保護監管執法活動都需要人工力量進行，實際保護效果與現實需要存在較大差距，效率較低，信息化體系構建不足，難以適應地理標志產品產地環境污染現象頻發的現實狀況。因此，應當建立省級人民政府為主導的地理標志產品產地環境保護綜合監管執法協調中心，在已有制度基礎上，設定與生態環境部門執法隊伍共同參加的聯席會議制度，力求在地理標志產品產地環境保護監管執法中及時發現問題、有效共享信息、全面協調矛盾、科學解決問題。第二，監管執法預警制度。環境保護領域的監管執法預警機制是指根據生態環境監管執法事項的當前現狀，預測該事項未來發展趨勢與大致方向，界定社會影響性，提示監管執法部門做好應對措施。在具體監管執法制度上，各農業農村部門下轄的監管執法隊伍應當根據各地區所匯總的產地環境數據信息，與生態環境部門進行信息共享，以求達成執法共識、形成執法合力。

2.3 完善地理標志產品產地環境保護配套制度體系

構建地理標志產品產地環境保護諸要素標準，應借鑒“中央—地方”兩級評價標準的立法體系［13］。在中央層面，形成地理標志產品產地環境評價標準的一般性法律，通過整合各地區產地環境標準的共通性要素，概括地理標志產品生產中產地環境保護諸要素的最低性適用標準，各地方地理標志產品產地環境保護評價標準之設定權限應在最低性適用標準之上進行。以單一地理標志產品環境評價法規或規章為細分，設定更為嚴格的產地環境、農業生產方式、農產品質量和安全標準。考慮到各種類地理標志產品進行專門性設定會導致立法資源占用過度，地方政府難以有效完成。因而在立法體制的基本制度規范內，引入公眾參與，廣泛吸收并論證專業性意見，確保地理標志產品產地環境評價標準的科學性與適切性。當構建完備的法律規范體系與評價標準體系后，還應回應法律的實然效果，而地理標志產品產地環境保護體系則應通過健全的環境評估制度使得生產者得以恪守立法所希望實現之初衷。我國執法部門應設置專門的工作崗位或委托第三方監督機構或委員會應該負責監督農產品產地的環境保護工作，以常態化、制度化、嚴格化評估檢測機制對農產品生產過程的抽樣檢測，以確保農民或生產者遵守環境保護標準，通過定期的環境指標監測和評估，評估農產品產地環境質量和可持續性。

3 結語

地理標志產品產地環境保護制度的研究作為一項環境保護的專門領域，對于其歷史發展脈絡和未來發展路徑構想存在諸多空白之處。是一項長期性、系統性、全局性的工作，對于依舊嚴峻的污染狀況、空白的法律規范和錯位的環境保護觀念絕不是一朝一夕就能改變，有賴于專門產地環境保護法律體系的健全，以此提供完備的法律框架。也需依靠監管層面能夠協調高效運作，為產地環境保護制度與政策的落實提供強制力保障。

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基金項目 2023年國家社科基金年度項目“公私法協動視野下全民所有自然資源資產損害賠償制度研究”。

作者簡介 魏旭（1981—），女，廣東汕頭人，副教授，博士，從事環境與資源法、合同法研究。

收稿日期 2024-03-22