政府重大決策出臺前向人大報告制度的關鍵內涵和完善進路

摘要：自黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》作出“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”部署以來，各地在決策報告制度方面作了不少有益探索，但從實踐來看，這一制度還很薄弱。這主要在于實踐中對決策報告制度存在一些認識誤區。基于對認識誤區的澄清及制度內涵的闡釋，可以發現決策報告制度的完善要解決三個方面的問題，即盡可能克服“重大決策”概念的不確定性、有效發揮人大的監督效能、充分尊重政府決策的自主性。對此，在決策報告制度的未來發展中，應完善政府重大行政決策目錄制度；明確由人大常委會確定政府計劃報告人大的重大決策項目；要求政府具體報告的時間截點為決策機關集體討論決定前，賦予人大常委會約束性權力，進一步細化問責措施。

關鍵詞：重大行政決策；人大決定權；人大監督權；自由裁量權；全過程人民民主

中圖分類號：D624 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2025）03-0108-09

一、政府重大決策出臺前向人大報告制度的具體實踐及存在的問題

政府重大決策，又可稱為重大行政決策，往往對經濟社會發展具有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關改革發展穩定大局。2013年11月，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告（以下簡稱‘決策報告制度’）。”這項重大制度安排對人大和政府來說都是一個比較陌生的領域，各地探索不多，無經驗可循。對此，2017年1月，中共中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（中辦發〔2017〕10號），從頂層設計的角度對相關工作重點進行明確。在此基礎上，不少地方以中央文件精神為依循，積極探索實踐，黨委、人大、政府三方合力落實黨中央決策部署安排，推進政府重大決策出臺前向本級人大報告工作，形成了不少經驗。

從地方黨委層面來看，各省、市、縣（市、區）黨委充分發揮領導作用，認真貫徹中辦發〔2017〕10號文件精神，結合地方實際，相繼制定了實施意見或辦法，統籌部署做好本地人大討論、決定重大事項與政府重大決策出臺前向人大報告工作。比如，江蘇省委于2017年3月在全國率先出臺省級層面實施辦法。從地方人大層面來看，不少地方人大常委會進一步總結固化多年實踐經驗，貫徹落實中央和地方黨委文件精神，對制定的討論決定重大事項規定進行完善，增加政府重大決策出臺前向人大報告的有關內容。比如，山東省人大常委會于2018年11月修改了《山東省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》，規范討論決定重大事項的運作程序，并對政府出臺重大決策前向人大報告方面作了銜接性規定。特別是江蘇省人大常委會于2022年7月對《江蘇省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》進行修改的同時，于同年9月出臺關于省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告的決定，這一法規性決定，是省級層面首次以地方性法規形式明確政府重大決策出臺前要向同級人大報告。（1）從地方政府層面來看，一些地方政府認真貫徹中央文件精神，及時制定出臺相關規定、制度或辦法，并積極開展實踐。比如，廣東省于2018年1月出臺《廣東省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告規定（試行）》，從政府層面把這項重大制度安排細化，明確主動報告重大決策的范圍、內容和提出程序等。2019年1月，廣東省政府專門就粵北生態特別保護區規劃制定工作向省人大常委會作報告，這是廣東省政府第一個出臺前向省人大常委會報告的重大決策事項。（2）

盡管不少地方在決策報告制度方面作了有益的探索，但從實踐來看，這一制度還很薄弱。有研究者直言，地方政府重大決策出臺前向本級人大報告制度遠遠沒有發揮應有功效，主要表現為：“政府重大決策出臺前向本級人大報告不全面，質量不高”“政府重大決策出臺前向本級人大報告隨意性大，計劃性不強”“人大審議政府重大決策不充分，公眾參與度不高”“人大后續跟蹤督辦不力，決議決定落實難”。該論者舉例，某地政府近3年來政府常務會議研究后提交黨委常委會討論決定的重大決策分別是18件、21件、25件，但提交人大討論決定的寥寥無幾。同時，有關人口、環境、資源保護等方面的重大措施，教育、科技、文化、衛生等事業的發展規劃及重大措施，民政、民族、僑務等方面的重大措施，一些地方政府多年未向人大報告過。（3）也有研究者從頂層設計、權力運行、政府層面、人大層面、工作流程等五個方面分析，認為這一制度在運行中存在“缺乏統一的法律規范”“缺乏有效的溝通協調機制”“（政府）缺乏主動報告的積極性”“ （人大）缺乏討論決定重大事項的良好環境”“缺乏規范的工作程序機制”等問題。（4）

從這些研究所揭示的問題來看，有的是制度具體執行上的問題，有的是工作機制運行上的問題，誠然都極大影響著決策報告制度的落實和人大職能作用的發揮。但是，在本文看來，這些問題大多只是“就事論事”的現象歸納，而沒有進行更深程度的追問。政府為何不愿意主動地、有計劃地向人大報告重大決策？統一的法律規范為什么缺乏？有效的溝通協調機制、規范的工作程序為何難以建立？要想回答這些追問就需要回到決策報告制度的原點，對制度內涵作本源維度的探索和闡釋。比如，重大行政決策該如何界定？決策報告制度中人大、政府的角色如何定位？只有闡釋清楚這些內涵，才能了解制度運行中各項問題的根源所在，進而明確制度完善之道。

二、決策報告制度認識誤區的澄清及關鍵內涵的闡釋

關于決策報告制度的一些本源性內涵，當前實踐中還存在不少認識誤區。這些誤區既有法律規定的模棱兩可所致，也有人大和政府的工作慣性所致。本文擬對這些誤區進行澄清，同時闡釋決策報告制度的關鍵內涵。

（一）誤區一：希冀有關法律文件對重大行政決策作明確的界定、對決策范圍作具體的細分

“概念賦予經驗以形式，并使明確表述成為可能。”（5）“沒有限定專門的概念，我們便不能清楚地和理智地思考法律問題。”（6）明確重大行政決策的概念是討論決策報告制度的前提。重大行政決策是行政決策的下位概念。行政決策并非傳統的行政法概念，而是隨著近十多年的制度實踐與理論成熟，逐漸成為一個相對獨立的法律概念。（7）盡管法學界已從不同角度對行政決策進行了頗有見地的研究，但有關行政決策的爭議從未消弭。（8）究竟何為法律意義上的行政決策行為，至今尚無定論。學界對重大行政決策內涵和外延的界定，也存在著不同主張。關于重大行政決策的法學定義爭論，主要圍繞“行政決策是否具有獨立性”這一論題展開。質疑者認為，任何行政行為都會有決策環節，行政決策只是作為一個過程附帶在每一個行政行為之中，其可以被很多已經類型化的行政行為所吸收，并沒有獨立的必要。“一方面，如果決策事項是抽象行政行為，由于傳統行政法上諸如行政規章、規范性文件之類的概念早就對此做了相應的安排，那么行政決策只是行政機關作出這類行為的一個過程；另一方面，如果決策事項為一項具體行政行為，那么傳統行政法上諸如行政許可、行政強制、行政處罰之類的概念也都可以加以涵括。”（9）贊成者則認為，行政決策概念有其獨立存在的價值和意義，其并非一個諸如行政法規、行政處罰等可以類型化的行政行為，而是一個類似抽象行政行為、具體行政行為等這樣作為分類類型的學理性概念，與行政執行、行政監督相對應。行政決策位于行政權力運行過程之頂端，是行政權力運行的起點，是后續行政活動和方式的依據。（10）

與行政法學理論上的莫衷一是相比，實踐中采用了實用主義的方式來解決這一問題。各地關于決策報告制度的相關規定，大多回避對重大行政決策的直接定義，主要采取具體列舉和兜底條款相結合的辦法，對政府需向人大報告的重大決策進行規定。比如，《廣東省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告規定（試行）》第四條（11）、《江蘇省人民代表大會常務委員會關于省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告的決定》第二條（12）等。縱觀各地相關規定，看似覆蓋面廣，結合了地方實際和特點，但是仔細分析后會發現其內涵不夠清晰、事項范圍寬泛重復，可以說既不明確也缺乏可操作性。比如，廣東規定“省人大常委會認為省人民政府重大決策出臺前應當向省人大常委會報告的事項”和“省人民政府認為重大決策出臺前需要向省人大常委會報告的事項”都應當向省人大常委會報告，但是“應當”的標準是什么，規定對此沒有明確。江蘇的規定則基本上照抄了國務院《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第三條第一款的有關內容（13）。而《暫行條例》以及一些地方的相關規定盡管使用了諸如“重大工作部署”“重大措施”“重要規劃”之類的詞匯，看似將“重大行政決策”進行了細分，但是規定對“重要”“重大”的標準依然語焉不詳，重大與否、重要與否完全取決于決策者的主觀判斷。因此，人大工作中基于開展工作的便利性、實用性，對于由國家法律或者地方性法規以及規范性文件對“重大行政決策”作更為明確的界定、對向人大報告的決策范圍作更為具體的細分、“用一把尺子量到底”的呼聲一直很高。但是，正如學者所言，“‘重大’是相對于‘一般’而言的，在法學理論上這是一個‘不確定性概念’，會依據時空與主體的不同而不同。”（14）因此，鑒于“重大行政決策”概念本身具有的模糊性、不確定性，在立法上進行明確的界定實際上是不可能辦到的。立法上所能做的，僅僅是根據實際情況對相關事項進行列舉，同時為了保證周延性，還必須采用一些較為寬泛的用語，而不可能作絕對明確的規定。

（二）誤區二：認為決策報告制度從屬于人大討論決定重大事項制度

在地方人大的具體實踐中，盡管有的地方區分出了重大行政決策，制定了專門規范決策報告制度的文件，但是基本上所有的地方人大都將決策報告制度以及相應的工作置于人大討論決定重大事項職權范疇當中。在一些人大工作者的研究報告中，決策報告制度也被置于人大討論決定重大事項制度中進行討論。所以有學者直言，決策報告制度具有高度的依附性，依附于人大討論決定重大事項制度。（15）

造成決策報告制度的依附性主要在于重大行政決策涉及的事項與人大討論決定的重大事項存在高度相似性。《暫行條例》第三條列舉的事項基本可分為三類：一是較為宏觀的重要規劃（比如經濟和社會發展規劃）；二是中觀的重大公共政策和措施（具體涉及經濟發展、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護、重要自然資源和文化資源開發利用保護等方面）； 三是更為具體的重大公共建設項目。而根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）規定，縣級以上地方人大及其常委會的一項職權是討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目。對照《暫行條例》和《地方組織法》的相關規定，單純從文義上看，前者列舉的重大行政決策所涉及的領域、項目與后者并沒有本質上的差異，很難將兩者截然區分。這就使得“重大決策”與“重大事項”在實踐中存在流轉性：一方面，對于一些特別重大的行政決策，政府認為有必要由人大決定的，就會提交給人大討論、決定；另一方面，人大也會將一些專業性較強、爭議性較大，自身尚不能作出科學決定的問題，交由政府進一步研究處置，實現決策工作向行政方向流轉。（16）所以，政府和人大在執行決策報告制度時，出于原有流轉工作模式的慣性和落實黨委制度安排的高效性、便捷性，就容易套用既有的討論決定重大事項制度，在此框架內來開展決策報告有關工作。

但是，“依附性”并不是決策報告制度的全部，甚至可以說是對這一制度內涵的片面把握。決策報告制度有著獨立的品格。這種品格主要體現為制度蘊含的人大監督功能。首先，從制度設計上看，行政決策權是行政權的具體運用，按照憲法規定，行政機關由人大產生，對人大負責，受人大監督，行政決策權理應受到人大監督。而相較于聽取專項報告、專題詢問、規范性文件備案審查、特定問題調查等監督方式的事后性、普遍性，決策報告制度聚焦“重大決策”這一特定主體、“出臺前”這一特定的“事前”時間段，有利于人大更為精準地開展監督，把政府擬定重大決策的權力納入人大的約束領域。其次，從法律依據上看，盡管當前還沒有關于決策報告制度的專門法律，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）也沒作專項規定，但是《監督法》第八條要求，各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府的專項工作報告。從教義學上來看，對于第八條中的“重大問題”，既可以解釋為處理重大問題已經取得的成效，也可以解釋為準備進行的規劃、采取的措施等決策事項。同時，《監督法》第十五條、第十七條、第二十一條還特別就政府將本級決算草案、計劃及預算部分調整方案、五年規劃調整方案等內容提請本級人大常委會審查和批準作了規定，其中既有對重大事項事后的追認，也有對重大決策事前的審查。（17）最后，從行權方式上看，《地方組織法》第五十條規定，人大常務委員會討論本行政區域內的重大事項和項目，可以作出決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關地方國家機關或者單位研究辦理。據此，在決策報告制度中，人大可以通過會議審議對重大行政決策提出贊同的意見，也可以提出進一步改進的建議送政府研究處理，對決策的出臺形成一定的約束性控制。如果政府擬提出的重大決策合理性、合法性確實有欠缺，人大認為不宜作出該決策的，還可以提出反對意見。這是人大開展監督的當然權力。

決策報告制度的監督功能，既有憲法法律依據，也有目的和方式的合理性，完善決策報告制度應當從制度的獨立性出發對有關機制進行整體性優化，而不是立足于制度的依附性對部分環節進行完善，這不過是零敲碎打，其效果也只是隔靴搔癢。當然，肯定決策報告制度的監督功能，并不是否認這一制度與人大討論決定重大事項制度的關系。實踐中，人大對政府提請審議事項的處理，依據最終是否作出決定或決議，可以分為議而必決、議而可決、議而不決三種情況。在“議而必決”中，人大通過作出決議或決定體現了自身的決定權，而“議而可決、議而不決”主要表現為人大對政府提請事項開展審議，如果沒有作出決議、決定，可以提出有關意見、建議送政府研究辦理，這實質上體現的是人大的監督權。所以，決策報告制度的監督功能與決策功能統一于人大的具體工作中。

（三）誤區三：認為黨委、人大、政府關系尚未理順以及對決策報告制度的思想認識不統一從而導致政府主動報告的自覺性不強

當下的一些研究認為，政府缺乏重大決策報告的自覺性是決策報告制度得不到有效落實的重要原因，而政府缺乏主動報告積極性的原因主要在于“黨委決策、政府執行、人大監督”模式的固化以及對黨委、人大、政府職權的認識不清。比如，有人大研究報告提出，黨委決定、政府執行或者黨委政府共同決定重大問題仍然是一種基本的地方權力運行模式。一些應由人大決定的事項，在實際運行中，只由黨委或政府決定就實施。政府在出臺重大決策前往往是先向同級黨委匯報，習慣于無視人大的存在或者僅將其視為一道可有可無的程序，人大的地位受不到足夠重視，導致地方國家權力機關作用被虛置和弱化。（18）

誠然，舊有權力運行機制的慣性、對有關職權思想認識的不足是造成人大決定權虛置的重要原因。但是，正如前文所述，決策報告制度擁有獨立的監督品格，以決策報告制度依附性為基點的問題歸因，顯然無法解釋政府為什么不愿意主動報告決策事項、接受人大監督。在本文看來，政府主動報告的自覺性不強主要是由政府開展重大行政決策行為具有高度的自由裁量權決定的。首先，政府具有獨立作出行政決策的權力。根據憲法規定，縣級以上地方各級人民政府有權管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業以及城鄉建設事業和財政等各項行政工作，有權發布決定和命令，因此政府決策的權力來源合法、形式正當。其次，由于“行政決策主要是對未來情勢所作的一種判斷，自由裁量權是其核心，缺乏這種自由裁量權的存在，行政決策就根本不會有賴以產生的土壤”（19）；而重大行政決策涉及的事項復雜、范圍廣泛，不僅對決策者的專業知識和經驗要求較高，而且決策者也需要獲得更多的自由裁量空間。同時，當下的行政權力出現了明顯的擴張態勢，“過去，權力為了‘契約自由’和‘私人自由’，曾專心致力于‘治安和國防’的‘夜警國家’，但現代市民憲法權力表現為積極限制社會經濟強者的經濟自由權，積極保護社會經濟弱者，積極介入國民相互間的關系。……積極國家、高度國防國家和高度治安國家，在性質上往往追求即物性、機動性和專門技術性”（20）。由于現代行政的積極、能動作用日益凸顯，行政管理要求越來越高度的專業性、效率性，相應的行政決策程序也不斷強調行政權力的自主性、優先性。而我國的傳統一向以行政權力為中心（21），疊加現代行政權力的擴張，權力的“中心化”更加得到強化。有研究認為，我國政府在實際的權力運作上，有意排斥在地區層面出現實質性的權力分工，追求地區權力一元化，以保證地方政府工作的順利推進，由此便容易將地方人大排除在地方公共事務的實際決策過程之外。（22）

應當承認，政府為了高效、順利決策，能充分進行自由裁量，往往不愿意人大介入重大決策，也不愿意主動積極地把重大決策報告人大，這種“不愿意”具有一定的合理性，但是“合理”并不意味著“正當”。習近平總書記強調，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督和制約。要更好發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，用制度的籠子管住權力，用法治的韁繩駕馭權力。”（23）裁量的自由性一方面給予決策者更多的施政空間，但同時也使決策者面臨更大的決策失誤風險。可以說，決策事項越大，基于對政府自由裁量權力的“駕馭”特別是對決策失誤風險的管控，就越應該加強人大對決策的監督。所以，人大要從“提升監督剛性”的角度完善決策報告制度有關機制設計，讓政府向人大報告重大決策從“可選項”成為“必選項”，使政府在作出重大決策時難以“回避”人大、逃避應有的監督。當然，重大行政決策的實施主體畢竟是政府，責任主體也主要是政府，所以人大也要充分尊重政府對重大決策的自由裁量，不可借監督的名義越俎代庖，不當干涉政府決策的自主性。人大對重大行政決策的監督主要在于協助發現政府在決策過程中是否存在失誤，對決策的質量進行把關，其定位應是一種支持型監督。

三、決策報告制度的完善進路

通過對決策報告制度有關認識誤區的澄清及關鍵內涵的闡釋，可以發現完善這一制度需要解決三個方面的問題：一要盡可能克服“重大決策”概念的不確定性；二要有效發揮人大的監督效能；三要充分尊重政府決策的自主性。

（一）完善政府重大行政決策目錄制度

行政決策的重要程度會隨著各方面情況的發展而不斷變化，并不是一成不變的。（24）這一動態性的外延決定了重大行政決策是一個充滿開放性的概念。所以，立法上無論是以“概括法”還是以“列舉法”對其重大行政決策進行固定化都是無濟于事的。重大行政決策的界定只能在個案中加以解決，即“一事一議”，法律上進行明確界定的規則主義不可能滿足這種就事論事（Case by Case）的立場。因此，在制度的規范化設計上，與其提供具體的重大行政決策判斷標準，不如對這一判斷權施加標準之外的其他控制。換言之，如果控制不了判斷標準，那就只能控制判斷權本身。（25）所以，盡管當前關于行政決策獨立性的爭論尚未有定論，但是正反雙方都以實用主義的立場要求用一定的方法對重大行政決策權進行控制，雙方都不約而同地將目光投向了實踐中較為可行的重大行政決策目錄制度。

重大行政決策目錄制度最早由廣州開始探索實踐。2013年11月11日，廣州市人民政府首開全國先河，率先頒布實施《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》，嘗試采用目錄制度應對重大行政決策事項范圍的明確性問題。之后，全國各地紛紛跟進實踐并不斷創新：一是制定重大行政決策目錄制度的總則性文本，在內容上主要涉及目錄的確定標準、決策主體、選擇程序等；二是制定并公開重大行政決策的具體目錄，各地根據目錄制度總則性文本的要求，每年通過一定的程序選定重大行政決策事項，作為政府信息范疇以表格形式通過政府官方網站主動對外公開，這一類表格也被稱為年度重大行政決策“清單”。目錄制度通過固定程序規范了每年重大行政決策的選擇過程，為決策的選題注入了固定化因素，同時目錄主動公開后接受公眾監督并允許根據實際情況進行動態調整、適時更正，從而為決策選題的不斷優化提供了空間。地方的這些經驗做法也為之后出臺的《暫行條例》所吸收。目錄制度的推行得到了理論界和實務界較為肯定的評價，認為目錄制度“使重大行政決策的范圍變得更為具體而明確，使合法性審查更具操作性”（26）。不過，由于目錄制度是一項在實踐中探索出的制度創新，實用主義的考量難免會使其在一些環節上的邏輯自洽性存在不足，這主要表現在兩個方面：一是目錄的制定權限。《暫行條例》只是籠統地規定由“決策機關”制定目錄。實踐中，有的地方統一由地方人民政府制定目錄并對外發布（27），有的是將權限下放給具體的組成部門，由組成部門自己制定目錄并公布（28）。這就使得目錄的制定權限存在分散風險，政府組成部門之間的利益分歧較大，相同決策事項很容易被區分對待，進而破壞法制統一（29）。同時，地方完全可能通過把權限下放給組成部門，由其確定一個范圍非常狹小的“目錄”，從而將大量原本屬于由地方政府來公布的重大決策事項排除在目錄之外。二是目錄的制定標準。當前，各地關于目錄的制定標準主要依據《暫行條例》第三條第一款以及本級人民政府的重大行政決策程序規定，這些規定無一例外都采用了一些諸如“重大”“重要”等指涉寬泛的語詞。所以所謂的“目錄制定標準”，實質上又回到了前文所論述的標準確定的問題上。而對于“重大”“重要”的標準，不同的行政機關往往對標準有不同的理解，這就造成目錄所確定的決策事項帶有較強的主觀性，進而給目錄本身帶來不確定性。

本文以為，一方面，要將決策機關限縮為地方人民政府，排除政府組成部門的目錄制定權，使目錄制定盡可能擺脫部門利益的影響，讓目錄的規范效力層級更高、更有權威；另一方面，正如目錄制度誕生的初衷是為了擺脫規則主義對重大行政決策確定標準的客觀限制，以一定的程序對重大行政決策確定權進行控制，所以對于目錄制定標準問題的克服，也只能通過完善目錄制定程序的方式來解決“黑箱決策”問題，從而實現目錄的“正當化”與“合法化”。比如，政府在制定目錄過程中應當更加充分調動利益相關人的積極性和創造性、更加充分尊重利益相關人的參與意見，可以考慮引入更多更有實效的民主元素和環節，提高目錄制定的民主性，因為“只有實現政府與民眾、行政決策主體與相對人、決策的公共利益與政府的部門利益的博弈，才能更好地解決重大行政決策過程中標準把握不一、決策難以認定和落實的問題”（30）。又如，可以加強目錄制定背景、論證素材、對未列入目錄的決策事項的解釋說明等過程性材料的有條件公開，接受公眾監督，倒逼提升目錄制定的科學性。

（二）明確由人大常委會確定政府計劃報告人大的重大決策項目

對于目錄制定權限存在的問題，有研究認為有必要將目錄的制定權力移交給人大常委會，具體可由決策機關向人大常委會報告擬定的決策事項目錄，由后者審查并報同級黨委同意后，對目錄進行確認并公布。（31）如此，確實體現了人大對重大行政決策的監督，有助于人大決定權與政府決策權在具體重大事項上的區分，但也存在一些問題。

一是實效性不強。就政府而言，按照有關目錄制定程序，政府在年度目錄的制定過程中，往往是多條線齊頭并進，廣泛征求選題，各個政府組成部門就有關事項進行深入調研，再通過公開征求意見、座談、聽證等環節進行論證，擬定的目錄可以說具備一定的科學性。就人大而言，如果人大常委會欲對政府擬定的目錄進行實質審查，即對目錄的合理性和合法性進行審查，勢必要再次開展深入調研，而目錄涉及的決策事項往往涉及多個不同的專門委員會，以人大目前較政府來說相對薄弱、專業性還有欠缺的工作隊伍來說，其調研能否達到政府前期調研的深度和廣度，能否就目錄的合理性和合法性提出實質性的審查意見，本文存有疑慮。最后的結果往往就是人大常委會只進行形式審查，這種實效性欠缺的審查實在沒有必要。同時，根據權責相統一的原則，目錄的實施主體、責任主體是政府，確定主體也理應是政府，如果由人大來決定政府每年的重大行政決策目錄，不免有代政府決策、過度干預政府決策權的嫌疑。

二是影響政府決策效率。論者提出由人大常委會確定目錄的一個理由是當前決策機關方面認定的重大決策事項與政府擬向人大報告的決策事項不統一，而由人大常委會審查目錄后，即可做到兩者相統一。換言之，目錄上的重大決策事項在出臺前都需向人大報告。這樣的做法固然有利于人大加強對重大行政決策的監督，也有利于凸顯人大權力機關的地位，但是人大常委會會議一般每兩個月召開一次，而政府每年的重大決策少則十來項，多則二三十項，如果都需報人大常委會會議審議，必將極大影響政府決策效率。同時，這也影響了政府決策的自主性，政府為了有關決策能盡快出臺，勢必會想方設法不將一些決策列入目錄，從而使目錄制度對決策權的控制效果大打折扣。當然，也有研究提出對于政府出臺重大決策中的法定事項，可以按照有關法律法規規定，以政府議案的形式提請人大及其常委會審議，并向人大及其常委會會議作口頭報告或說明。而對于量大面廣的其他重大行政決策，建議以政府文件形式向人大及其常委會書面報告，人大可視情況將書面報告印送常委會組成人員征求意見后反饋政府，或者由對口專門委員會研究提出意見報告主任會議后以常委會辦事機構文件反饋政府，必要時也可通過會議形式向人大口頭報告。（32）會議審議與書面報告相區分固然是一種解決辦法，但是本文以為，政府向人大常委會作書面報告，無論是印送常委會組成人員，還是由人大專委會提出意見，人大的作用都只是完成“征求意見”，反饋的文件效力對政府決策形成不了約束，對重大行政決策的監督，形式大于實質。而“必要時”是一個極具主觀性的標準，在實踐中往往也會因為政府認為不必要而難以實現決策提交常委會會議審議的目的。所以，在制度設計上不應當要求政府重大行政決策目錄事項與政府擬向人大報告的決策事項相一致，允許不統一。

針對前述由人大常委會審查并確定政府提交重大決策目錄做法存在的不足，本文擬作改進，即充分尊重政府制定決策目錄的自主性，由政府自己確定每年的重大行政決策目錄，并通過完善目錄制定程序來控制重大行政決策的確定權；與此同時，充分發揮決策報告制度的人大監督功能，由政府基于其制定的目錄，擬定目錄中計劃出臺前向人大常委會報告的決策事項，在人大常委會會議上就該計劃的必要性、合理性等作說明，由人大常委會組成人員對政府的計劃進行審議，提出同意或者增刪的建議并形成審議意見。未列入政府計劃的其他重大決策事項，由人大依照《監督法》的規定開展監督；因特殊情況需要臨時報告的，經人大常委會辦事機構和政府辦事機構協商提出，按照規定報請同級黨委同意后，由主任會議決定列入人大常委會會議議程。這樣的改進主要是基于兩方面的考量：一方面，不少地方在關于決策報告制度的規范性文件中，對政府應當報告的重大決策事項作了列舉，但是這種列舉規定只是提供了一個大概的范圍，并不能精確指導實際議題確定工作的開展。由人大常委會組成人員對政府計劃報告的事項進行審議提出同意或者增刪意見，其實是引入了代議制民主的因素。人大常委會組成人員來自選舉制度的科學篩選，具有廣泛的代表性、比較成熟的民主性。（33）既然人大常委會是受選民之托代行國家權力，那就應該相信常委會組成人員的判斷力。所以，大多數常委會組成人員認為“重大”需要向人大報告的決策，一般就代表了大多數公眾所關注的內容。（34）另一方面，在各地的規范性文件中，有的明確由人大常委會辦事機構確定每年政府報告事項范圍（35），有的明確由政府擬出計劃報告的事項后提交常委會辦事機構（36）。由于人大與政府的工作職能、工作方式和方法各不相同，考慮問題的出發點和落腳點也不同，因而對重大決策的標準往往會有不同的理解。盡管不少地方規定了人大常委會辦事機構與政府辦事機構關于重大決策議題的會商機制，但是實際工作中彼此文來文往較多，會商機制難以得到落實，相互之間缺乏有效的溝通。而由常委會會議對政府計劃進行審議，其實是由民主程序來控制政府計劃制定的主觀性，通過公開的會議程序正義賦予最后結果更多的公正性。同時，以人大常委會會議而不是以主任會議的形式，由常委會組成人員審議而不是主任會議組成人員審議，則是通過更大范圍的民主程序為決策報告制度注入更加濃厚的民意色彩，也體現了人大的嚴肅性和權威性。對此，有的地方人大已經開始了探索實踐。比如，懷化市政府每年形成關于《市政府擬向市人大常委會報告重大決策事項及重大建設項目計劃清單》，并從2020年起改變之前提交人大常委會主任會議審議的做法，直接提請懷化市人大常委會會議審議，由會議表決。該市將擬報告事項分為兩大類：一類事項為歷年市政府需向市人大常委會報告的相對固定事項，比如關于法治政府建設情況的報告等；二類事項為市政府需向市人大常委會報告的其他事項，比如市國土空間總體規劃編制（2020—2035）情況等。（37）

（三）明確具體決策向人大報告的時間、意見處理、責任追究三個關鍵環節內容

一是要明確“出臺前”的時間截點。目前，除了如廣東、西藏、合肥、懷化等少數地方明確政府所作報告的時間在“集體討論前”或者在“提請政府全體會議或者常務會議審定前”，其他大多數地方并沒有規定報告的具體時間截點。“出臺前”是一個籠統概括的說法，決策草案審定前、決策簽發前、決策印發公布前，都可以理解為“出臺前”。如果政府報告已經政府全體會議審定，只待政府主要領導審簽后印發，那么可以說決策的主要流程已經完成，此時若再向人大提交報告，人大審議只不過就是“走個過場”而已，這就使得決策報告制度所蘊含的人大監督功能無法發揮。同時，政府也有可能借“出臺前”的模糊規定為某項合理性或合法性尚存爭議的政策“打時間差”，待主要程序走完后搞“政策突襲”，借人大審議來賦予政策的合法性，以人大的權威來為政策的合理性“背書”。應要求政府報告的時間截點為決策機關集體討論決定前。在年度項目確定后，政府要嚴格把握時間截點，扎實推進決策制定各項工作，切實履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等重大決策程序。人大要進一步加強工作主動性，有關專門委員會、工作機構應當提前介入，了解決策草案起草情況，深入開展調查研究，廣泛聽取人大代表、常委會組成人員和有關方面的意見，為常委會會議開展高質量審議打好基礎。

二是要明確人大對政府重大決策的約束性權力。對于人大審議政府決策報告的情形，各地的規范性文件只是規定政府對人大提出的審議意見應“研究處理”并“反饋研究處理情況”，而沒有規定對于人大提出不同意見后政府該如何處理決策。誠然，人大的監督是“寓支持于監督之中”，主要目的是督促政府把決策做好，但是如果人大監督只是對決策的正面推動和指導，而沒有對決策的反面否定和約束，那么決策報告制度只是滿足了人大的知情權，也就是政府通過人大常委會向組成人員進行了再一次的意見征集而已，政府自然也不會用心準備報告的內容、形式，對于人大的意見也不會悉心研究，人大的監督剛性和實效無從談起，決策報告制度也極容易淪為形式主義。賦予人大常委會對政府重大決策的約束性權力。各地可以借鑒合肥市的經驗，規定政府對于人大常委會的意見，應當批轉相關單位及時研究處理，并將研究處理情況及時向人大常委會反饋，在政府處理人大意見期間，該重大決策事項暫緩審定；如果人大常委會不同意出臺重大決策事項，該重大決策事項不得出臺。其中，“暫緩審定”是人大常委會行使擱置權的體現，“不得出臺”則是人大常委會行使否決權的體現。作這樣的規定，并不是要求人大常委會必須行使否定性權力，而是通過對人大“擱置權”“否決權”的申明，樹立人大監督的權威，并使政府敬畏人大監督，促使其慎重推進決策制定、認真準備報告各項事宜。

三是要明確未按要求報送的責任追究。剛性的責任條款是制度落實的重要保障。大多數地方的規范性文件并沒有對未按要求報送報告如何處理進行規定，有規定的也是要求“依據相關規定追究責任”（38）。此外，不少地方將決策報告制度附帶規定在關于討論決定重大事項的文件中，并明確“有關機關不按規定報告或者不按要求報告研究處理情況的，常務委員會應當責成其限期改正；對相關責任人員，由有權機關依法追究責任”（39）。但是，諸如“依法追究責任”這樣的規定措辭含糊、過于籠統，不具有剛性，也缺乏實操性，實踐中難以得到落實，這就削弱了政府關于決策報告制度的執行力。細化問責措施，各地可以借鑒湖南、山東等地的規定，明確重大行政決策應報告而不報告或者不及時報告的，由人大常委會責令改正（限期報告）或者依法撤銷；造成嚴重后果的，可以通過專題詢問、質詢、特定問題調查等方式依法進行監督，有關主體的責任追究，按照黨政處分有關規定進行處理。

注釋：

（1） 參見《江蘇在全國省級層面首次以地方性法規形式明確 省政府重大決策出臺前需依法向省人大常委會報告》，《新華日報》2022年9月30日。

（2） 《廣東省人民政府關于印發〈廣東省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告規定（試行）〉的通知》，廣東省人民政府官網2018年1月1日。

（3） 參見潘國紅：《地方政府重大決策出臺前向本級人大報告的現狀考察與路徑探析》，《人大研究》2021年第10期。

（4）（17） 參見林公福：《健全完善政府重大決策出臺前向人大報告機制的研究》，三明人大網2021年8月16日。

（5） ［美］羅伯特·所羅門、凱思林·希金斯：《大問題：簡明哲學導論》，張卜天譯，廣西師范大學出版社2016年版，第16頁。

（6） ［美］E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2017年版，第504頁。

（7）（15）（16）（31）（33） 秦前紅：《論人大監督重大行政決策的強化》，《東方法學》2022年第4期。

（8）（10）（24） 參見梅揚：《行政決策概念的法治邏輯與表達》，《荊楚法學》2023年第1期。

（9） 熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補正》，《中國法學》2015年第3期。

（11） 該條規定，“按照《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》，省人民政府以下重大決策在出臺前應當向省人大常委會報告：（一）法律法規規章明確規定的省人民政府重大決策出臺前或者報上級有關單位審批前應當向省人大常委會報告的事項；（二）由省人民政府作出決策的年度重大決策、重大工作部署；（三）省人大常委會認為省人民政府重大決策出臺前應當向省人大常委會報告的事項；（四）省人民政府認為重大決策出臺前需要向省人大常委會報告的事項；（五）其他需要向省人大常委會報告的事項。”

（12） 該條規定，“本決定所稱重大決策主要包括下列事項：（一）制定有關經濟發展、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；（二）制定經濟和社會發展等方面的重要規劃；（三）制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；（四）決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；（五）決定事關經濟社會發展全局、涉及人民群眾切身利益的其他重大事項。前款所列事項，根據法律、法規規定屬于省人民代表大會及其常務委員會討論決定的重大事項范圍的，按照有關規定辦理。”

（13） 該條規定，“本條例所稱重大行政決策事項包括：（一）制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；（二）制定經濟和社會發展等方面的重要規劃；（三）制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；（四）決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；（五）決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。實踐中，還有的地方直接明確適用《暫行條例》第三條的規定。比如《廣州市人民政府重大行政決策出臺前向市人民代表大會常務委員會報告規定》第四條規定，本規定所稱重大行政決策，是指《重大行政決策程序暫行條例》《廣州市依法行政條例》中規定的有關事項。”

（14） 周葉中：《論重大行政決策問責機制的構建》，《廣東社會科學》2015年第2期。

（18） 三門峽市人大常委會：《地方各級政府重大決策出臺前向本級人大報告有關問題的思考》，大河網2018年5月17日。

（19） 江國華、梅揚：《行政決策法學論綱》，《法學論壇》2018年第2期。

（20） ［日］杉原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，呂昶、渠濤譯，社會科學文獻出版社2000年版，第130頁。

（21） 參見任喜榮：《地方人大監督權論》，中國人民大學出版社2013年版，第134頁。

（22） 參見曹正漢、薛斌鋒、周杰：《中國地方分權的政治約束——基于地鐵項目審批制度的論證》，《社會學研究》2014年第3期。

（23） 《習近平著作選讀》第2卷，人民出版社2023年版，第525—526頁。

（25）（29） 熊樟林：《重大行政決策目錄制度的問題與應對——以〈重大行政決策程序暫行條例〉第3條第3款為對象》，《行政法學研究》2019年第6期。

（26） 宋智敏：《論重大行政決策合法性審查機制的完善》，《江西社會科學》2016年第5期。

（27） 《上海市人民政府辦公廳關于印發〈2024年度上海市人民政府重大行政決策事項目錄〉的通知》，上海市政府網2024年4月12日。

（28） 《浙江省民政廳2024年度重大行政決策事項目錄》，浙江省民政廳網站2024年3月26日。

（30） 尹奎杰、王箭：《重大行政決策行為的性質與認定》，《當代法學》2016年第1期。

（32） 鄒紹平：《地方政府重大決策出臺前向本級人大報告之探析》，《人大研究》2014年第7期。

（34） 楊煥然：《關注實體還是程序——從實體和程序兩方面規范重大事項決定權的行使》，《人大研究》2006年第2期。

（35） 比如《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》第七條第一款規定，“人民代表大會常務委員會辦事機構應當根據同級黨委的工作部署，結合本行政區域內經濟社會發展中的突出問題和人民群眾普遍關注的重大問題，研究提出年度討論、決定的重大事項和本級人民政府事先向人民代表大會常務委員會報告的重大決策的意見，經常務委員會主任會議通過后，列入常務委員會年度工作計劃。”

（36） 比如北京市人民政府印發的《市政府重大決策出臺前向市人大常委會報告工作辦法》第七條規定，“市政府辦公廳應當于每年12月底前，向市人大常委會辦公廳提交下一年度擬向市人大常委會報告的重大決策議題計劃。”

（37） 參見《市政府今年擬向市人大常委會報告13項重大事項》，《懷化日報》2024年4月8日；《懷化市政府今年擬向市人大常委會報告15項重大決策事項》，懷化新聞網2021年2月23日。

（38） 參見《貴陽市人民政府重大決策出臺前向市人大及其常委會報告制度》第七條，該條規定：“違反本制度規定未向市人大及其常委會報告擬出臺市政府重大決策事項的，依據《貴陽市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》相關規定追究責任。”

（39） 參見《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》第十九條第二款，該款規定：“對依法應當向常務委員會報告的重大事項或者重大決策，有關機關不按規定報告或者不按要求報告研究處理情況的，常務委員會應當責成其限期改正；對相關責任人員，由有權機關依法追究責任。”

作者簡介：周天泓，廣州市人大常委會辦公廳秘書處副處長，廣東廣州，510030。

（責任編輯 程 騁）