社會政策中的治理與善治

[摘要] 本文選取了現代社會治理理論中的“善治”（good governance）視角，根據善治所嵌入的外部社會環境、善治的決策和實施過程及善治的質量和效度等三個層面將善治劃分為“益治”（good for governance）、“擅治”（good at governance）和“效治”（good in governance）。通過與現代社會政策的系統性理論對接，本文將從建構的三個理論子維度來分析現代社會政策中所包含的治理因素和所蘊含的善治格局。通過解析現代社會政策的嵌入性外部環境、政策制定過程和政策質效，筆者認為治理與善治是理解現代社會政策的關鍵。善治的核心貢獻在于超越了“國家干預社會”的思維而為社會政策提供了“國家聯結社會”和“行政吸納社會”的理論支撐點。福利國家不僅需要積極靈敏地回應社會需求，還需要吸收多元化的社會角色參與到網絡狀的公共福利產品的供給結構中來。由此，現代社會政策的成敗在于通過多種形式創新國家與社會政策的聯動關系。

[關鍵詞] 社會政策" 治理" 善治" 國家" 社會

[基金項目] 本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助的“共建共治共享的多層次社會保障體系建設實踐研究”（S20230211）和教育部人文社會科學重點研究基地中山大學中國公共管理中心課題“共同富裕時代人民美好生活需要與社會政策創新研究”（22JJD630021）的階段性成果。

[作者簡介] 劉濤，浙江大學公共管理學院求是特聘教授，浙江大學社會治理研究院首席專家，浙江大學民生保障與公共治理研究中心研究員，研究方向為社會政策、民生保障與福利國家；劉木蘭，浙江大學公共管理學院博士生，研究方向為社會政策與醫療保險。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2025）01-0106-18

一、 緒論

社會政策的概念產生于19世紀中葉的德國，在20世紀40年代及戰后時代經過英國學者蒂特馬斯的推動逐步成為一個具有國際影響力的概念范式和研究領域。在英國及英聯邦國家，社會政策也逐漸發展成為一門獨立學科。社會政策具有非常多樣化的定義，根據社會政策的詞源組合和英德兩國學術界的主流理解，社會政策可以被定義為一種國家推動的涉及國民福利和民生保障的公共政策。根據德國學派社會系統理論的觀點，社會政策反映的是國家和社會之間的關系，社會政策可以被理解為國家干預和介入社會關系和結構化的社會條件，通過改變社會環境的方式來防范風險、保障公民在市場經濟和市場社會條件下的基本福利與福祉。基于此，我們可以將社會政策視為政治系統對于社會系統的干預與調控，其目的在于緩解和消除人類在生產領域和再生產領域內所面臨的風險，以降低貧困發生比率，保障國民生活安全，培育和促進人力資本的發展。

從上述定義來看，社會政策首先應被視為一種國家政策，其源自政治系統，可以說是由國家公法力量推動而形成的一個公共領域。然而，國家推動并不意味著國家主導一切，也不意味著國家是這個領域的唯一生產者和供給方，甚至國家也并不必然是組織者和經辦者，進而言之，也并非由國家單獨承擔所有的福利責任。國家的公共政策可以呈現出多樣化的形式，也可以通過多樣化路徑來達到立法者試圖實現的政策目標。例如，國家可以通過直接介入和干預特別是通過直接提供福利產品和公共服務來改變社會受眾的福利現存狀態，國家亦可以創造合適的政策制度條件和政策框架范圍來鼓勵社會角色參與到福利產品的生產和供給之中，在這樣的條件下國家并不參與公共產品的直接供給與遞送。此外，國家也可以與社會、市場合作來達到保障民生和維護社會福祉的目的。換言之，國家可以綜合運用行政化和社會化的手段來實現社會政策的目標，國家行政體制僅為各種機制中的一種。

從社會政策的主導方和參與角色來看，社會政策與公共管理學領域的大方向和主流演變趨勢非常相似。公共管理學的發展歷史上經歷過兩次重要的范式轉型：一是從專注于科層制的公共行政轉移到市場管理和績效為主要導向的新公共管理運動；二是在早期的公共行政和新公共管理理論的基礎上理論聚焦逐漸轉移到公共治理領域。在這一過程中關于“治理”的研究開始在公共管理學科崛起，逐步輻射到各個分領域的研究。與公共管理的兩次范式轉移相類似，在社會政策領域內同樣也經過從福利國家到福利市場的初次范式轉型，在總結福利國家和福利市場經驗的基礎上，逐步產生了社會政策領域的“治理”思維，浮現出了“社會政策治理”和“福利治理”等概念和論述模式，這也可以被視為社會政策研究的第二次轉型。20世紀90年代興起的福利多元主義雖然沒有直接將“福利”和“治理”對接，但福利生產中的多元角色的加入與合作等也隱含著福利治理的思維。總之，“治理”觀念伴隨著公共管理范式轉型的大潮逐步滲透到社會政策的研究領域，構成了社會政策研究史上的分水嶺。社會政策不再僅僅是從“福利國家”或“市場”的角度來認知和理解，而是存在著從“治理”角度來解析和進行理論分析的第三視角。

本文選擇了治理理論中的一個子視角“善治”來演繹并系統分析社會政策中的善治格局。善治是治理理論框架中的一個關鍵概念，既包含著治理的結果，關注治理的質量和效果，也包含了治理的動態過程，具體而言就是解析政策制定的過程。這兩個不同層面對深度理解和認知社會政策都具有重要意義。雖然我國社會政策學界已積累了一些關于社會政策與治理關系的探索性理論研究①②③，但是從善治的角度來研究和分析社會政策內在邏輯規律的研究還比較缺乏。筆者將結合治理和善治的一般理論框架，構建出善治的三個不同方面，即治理環境之“善”、過程之“善”和結果之“善”，分析社會政策的良好運行所需要的社會環境條件，也分析社會政策制定的過程，最后還將分析社會政策所要取得的制度性效果。這三個方面的相互綜合與補充就構成了社會政策的“善治理論”框架，通過社會政策的善治視野我國社會政策的發展可以獲得新的理論論述空間和實踐發展動力。

二、 治理與善治：構建社會政策的新分析框架

（一） 治理與善治概念的緣起與含義

治理概念具有較長的歷史傳統，從古希臘的城邦國家的管理到現代民族國家的管理體制創新中均可見“治理”的觀念和框架。古希臘哲學家柏拉圖早在《理想國》一書中就開始通過哲人對話的形式言及如何管理好城邦國家，討論了何為良性的城邦治理形式。現代的治理概念產生于20世紀90年代初期。1992年，世界銀行在其報告《發展與治理》④中系統提出了“治理”的概念。世界銀行首次使用“治理危機”（crisis in governance）一詞來描述非洲國家的政治情況和管理狀況，非洲國家特別是撒哈拉沙漠以南的國家由于國家失靈和行政失序普遍面臨著治理難題，國家行政體系效率低下所產生的“政府失靈”成為“治理”觀念產生和輻射的重要起始原因。嗣后，治理成為一個具有普遍意義的學術概念，被用于描述后殖民地時代發展中國家的政治發展狀況，同時也成為西方國家公共管理領域的一個新研究范式。與既往的公共行政和管理具有區別的是，“治理”概念超越了傳統政治學中的“統治思維”，主張“治理”的公共管理學理論家認為，“治理”是一種有別于科層制的新型管理模式。在這樣的管理模式中，“治理”是一種多元主體共同參與的管理活動，這些管理活動的發起者可以是但未必是政府，也無須依靠國家的強制行政力量來實施，用公共管理及公共政策領域著名學者羅希瑙的話來說就是“沒有政府統治的治理”⑤。治理學派并非要完全解構國家在提供公共產品和福利產品中的作用，也并非要附和新自由主義學派所倡導的“國家撤退”（state retreat）和“國家緊縮”（state retrenchment），而是要重構國家在公共管理體系和公共福利產品供給中的作用，用美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的觀點來說就是“掌舵而不劃槳”（steering not rowing）①。國家的作用主要在于營造宏觀的政策制度環境來促進多方主體的參與，并非要“事必躬親”，即每件具體事宜未必皆由國家來組織經辦完成。奧斯本和蓋布勒的“掌舵劃槳論”生動地顯示了國家在社會治理中的格局及功能性定位，國家及公法行政力量在多數情況下還是扮演“元治理”②的角色，但其具體組織和經辦活動則可以轉移分配到去中心化的各個社會機制中去，形成多種力量共治的局面。

在從統治到治理的轉換過程中，權力主體和責任范圍發生了不同層面的轉移，一是空間層面和行政層級的轉移，二是社會意義上的轉移。在第一種轉移中，政治權力從以民族國家為中心向上轉移到超國家的政府治理組織和結構，例如超國家實體和聯盟掌握了治理的部分權限和調控功能；權力實施主體和范圍也可以從國家轉移到亞國家的實體結構和組織中去，這里主要包含的是地方政府機構和基層社區的自治機構等。社會意義的轉移意味著治理的主體和范圍從國家轉移到非國家的市場與社會組織，原先以階層等級為基礎的科層制不再成為唯一的治理主體和權力實施主體，而非階層化的橫向社會組織特別是水平層面的市場企業組織和社會組織成為治理的重要參與者與塑造者。需要指出的是，權力和權威的轉移并不必然意味著國家的“空心化”或是“小型化”。多數情況下各權威的中心和亞中心構成了一張治理的網絡圖譜，在地理空間范圍的轉移中，超國家、國家和亞國家及基層政社合作機構共同構成了一種治理形態。而在社會意義上的轉移中，階層化的垂直組織和非階層化的水平組織也構成一種治理形態，國家的力量并沒有被削弱或“擠出”。確切而言，國家在新治理結構中重塑了自身的標尺容量和規模能力，在這個意義上國家也重新定位了其在現代復雜社會治理結構中的功能性定位，同時重塑了自身權威的合規性與正當性。在公共治理和社會治理時代，權威來源出現了多中心化趨勢，更多的公共事務和公共福利產品輸出要依賴于多個行為主體的共同參與和協作來完成。如果說在早期民族國家形成和擴權的時代，處理社會事務的合法性來源主要是國家，那么在從現代到后現代社會的轉型過程中新合法性來源則是國家和社會之間的聯結以及社會各子系統間的合作生產。對于社會政策而言，這意味著等級科層制的介入和滲入社會不再是社會政策的唯一或主要的制度化溝通形式，社會的自我管理和政社的合作管理對于社會政策具有越來越重要的意涵和權重。

善治概念來源于治理的概念范式，成為討論治理過程中必然關注的樞紐議題。關于善治的定義也具有多樣性，但一般認為善治是使公共利益最大化的管理過程。善治的核心特征就是國家和社會在公共生活和公共事務中合作管理的互動過程，體現的是國家和社會之間的關系更新和社會管理結果的公益化和優化。①對于“善治”這一概念所應包含的內容具有不同的解讀和闡釋，除了中外學者對于治理進行了定義之外，一些不同的國際機構例如聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織均對善治具有基于自身理解而來的定義。一些在治理發展史上比較經典的定義方式則影響著我們對于善治的理解和認知模式。法國學者瑪麗-克勞斯·斯莫茨根據四個基本要素來定義善治，即保障公民安全的法治治理體系，政府的有效行政管理，基于政府對人民負責的問責體系，信息通暢以及行政體制的透明性。②我國學者俞可平則從八個角度來定義治理所包含的內容，即政府治理的合法性、法治、信息透明性、公共管理中的責任性、公共管理機構的回應性、治理的有效性、公民的參與度和制度、政策的連續穩定性。③世界銀行在1992年的《治理與發展》報告中不僅引入了“治理”概念，也引入了“善治”概念。對于世界銀行而言，善治是經濟政策的根本性補充，是促進長期可持續發展的制度性保障。世界銀行認為，善治包含以下四個方面：公共部門的管理能力與效率、問責體制、發展的法律框架、信息和透明度。④⑤2009年，聯合國對于善治的定義包含了八個方面，即參與、法治、透明、回應、效果與效率、公平與包容、共識導向、問責。⑥雖然學者們和國際機構對于善治下了多樣化的定義，但定義多樣性并不排除定義的共識性交集，一些基本共識則呈現在不同的定義中，例如政府的管理和社會治理應當具有合法性， 應當在法治基礎上建立有效的問責體系，透明的政策制度管理體系應當降低腐敗的發生率與發生規模，同時政府的行政應當回應社會和公眾的需求，民間社會本身也是治理的積極參與者。

（二） 治理、治理性與治理藝術

在治理概念發展的歷史上，我們需要特別重視法國社會學家米歇爾·福柯關于治理的一系列觀點。福柯在1978年和1979年于法蘭西學院關于“現代國家譜系”的講座中首先使用了“治理性”（govermentality）這一概念。福柯運用這一概念揭示了西方國家從中世紀時代的“司法國家”（the state of justice）逐步在15、16世紀轉變成為“行政國家”（administrative state）這一歷程。在這一宏觀的社會政治和社會經濟的轉型過程中，國家從過去時代的神權壟斷的司法裁判式和懲戒式國家逐步轉化成為一個韋伯式的具有政治理性和行政理性的現代意義的管理型國家，行政國家“治理性”的特點開始隨著時代精神的轉變而浮現出來。具體而言，“治理性”就是指一個理性意義的現代政府塑造、指導和影響人們行為的活動，借助于現代管理體制的組織管理流程、嚴密的組織章程和科層制的技術管理手段，現代國家深深滲透到社會和公民個體的生活中去，按照國家的公共意志去塑造人們的社會行為。根據福柯本人的觀點，“治理性”就是機制、程序、分析、反思、計算和策略等所構成的一個綜合整體，其可以實施特殊和復雜形式的權力支配，以達到精密細致地規訓和控制社會的目的。①福柯也將“治理性”聯系到“政府的藝術”（the art of government）這一概念。在這里，政府不僅關聯到國家政治領域，也包含了社會層面廣泛的控制技術，也特別包含了對于多種客體對象的控制與規訓。社會的規訓與控制既包含個人的自我控制，也包含了對于人口的“生物政治”②的控制（biopolitical control）。福柯的“生物政治”概念包含了國家對于國民生物特征的影響和塑造，例如身高、體重、營養攝入和身體健康狀態等，自18世紀以來，現代意義上的國家通過公共衛生、教育、人口學、出生率和人均壽命等塑造和改變了人口中的生物特征，體現了國家對于個體生命和生活的調節和規訓。③“治理性”不僅反映在國家的管理權限特別是生物政治權力的擴張上，也反映在社會機構的理性化管理領域中。福柯的治理概念不僅局限于自上而下地從等級科層制的角度來思考權力支配，也包含了社會自治機構和規訓機構特別是學校、醫院、精神病院等所內化的針對客體對象的社會控制形式和知識支配形式。因此，規訓不僅來自行政國家，也來自社會化的規訓型機構和組織。

福柯創制了“治理性”這一概念后，對于“治理性”的理解和闡釋歷經了后續的發展與變化，通過不同學者的補充、創新發展和釋義新解，“治理性”這一概念被賦予了新的理論意涵，“治理性”顯示出強大的理論生命力。“治理性”的概念和含義新發展源自從現代化社會到后現代社會轉型這一深刻而又宏大的歷史背景，在國家公權不斷擴大其對社會和公民的干預權力、（以知識技術為基礎的）支配權力和生物政治權力的同時，一些學者也對這種支配干預式的權力提出了批判性思考。任何行政權力的干預和改變社會的過程中都會產生支配主體和支配對象即客體之間的關系。然而，支配過程中并不僅僅是一種自上而下的科層制體制對客體對象的支配，作為治理對象的人民也會對治理主體的政府及其公共政策具有自身的理解和認識，也會表達其對于治理政策的基本態度和立場，而這并非可有可無的。這往往決定了接受治理的對象更多的是采取合作還是不合作的態度，進而言之，這也間接決定了治理的成效和結果。①借用韋伯關于統治“合法性”的概念，任何治理也取決于被治理對象對于政府治理最低限度的服從和認可，也就是治理必須具有最低限度的合規性與合法性。因此，治理始終是治理主體和客體之間互動關系和相互較量所塑造的一種結果，而并非行政權力單獨運作和塑造的結果。

隨著工業化向后工業化社會轉型進程中社會復雜程度的迅速上升，多樣化的經濟生產方式和社會生活方式也導致了社會問題復雜化的倍增，解決復雜社會問題的鑰匙不僅僅掌握在一個利維坦式的大政府之手中，社會的觀點和組織化回應越來越成為治理的一個重要組成部分，“行政吸納社會”成為現代及后現代社會治理的一個重要因素。更為重要的是，國家和政府需要傾聽社會的聲音和表達訴求等，社會機制和當事人團體加入治理進程中成為公共治理發展的一種新趨勢，由此產生了社會治理的概念范式。“社會治理”不僅是對于社會的治理，更是社會力量所參與的一種治理。一些學者通過對治理過程中民間組織、社會組織和地方NGO參與公共政策治理的實證研究得出結論：福柯意義上的治理客體并不局限于客體對象的位置，而是通過積極地參與和形塑式治理過程也部分獲得了主體地位，因此社會角色和當事人組織機構等并不是被動的客體角色，等待著國家的治理，而是與國家的公共行政機關共同構成了治理主體，影響著治理前行的方向。②由于接近地方的民情、鄉情和輿情，地方組織的民間社會機構往往對于地方知識和地方實踐具有深入細致的了解，一些地方專家也具備豐富的專家知識為國家的公共政策介入提供知識儲備和智力支援，成為權威與合法性來源之一，這有利于治理的成功推行。在這一過程中，地方機構不僅成為參與者，也成為治理的共同構建者和塑造者。通過客體對象的“主體化”，民間社會機構重塑了治理過程中的治理格局和治理流程，同時也淬煉了新治理格局下的角色認同感和互動模式，由此，“治理性”獲得了新內涵與社會意義。

（三） 善治的三個層面

依據善治概念的有關論述與界定，同時也借助于福柯“治理性”概念的解析和符合時代的新闡釋，本文將“善治”區分為三個層面不同的理解，也就是“益治”“擅治”和“效治”。

“益治”指的是外在社會條件和社會環境有利于善治目標的實現。不同的關于“治理”和“善治”的定義都涉及外部環境對于治理成效的重大影響，政策制度安排和組織機制的設置等提供了善治運作的外部穩定條件，從而有利于善治目標的實現。從內容構成上來看，“益治”主要體現在：法治和明確的政策制度框架可以為普遍有效的社會行為和社會溝通提供可預期的普遍性社會規范；有效的問責機制則可以清晰界定行為主體和客體之間的權利責任關系，防止責任、權利、義務之間的邊界模糊；公開透明的信息發布機制和通暢的信息獲取渠道可以使得公眾便捷地獲取普遍化的信息，促進公眾參與社會治理的進程，也有利于公眾獲取公共福利產品。

“擅治”，即擅長治理，這里主要指的是治理的技術和藝術，也包含了豐富的治理方法和手段，治理過程中技巧和技藝的綜合構成了“擅治”的主要內容。舉例而言，治理過程所建立的回應性機制和應對策略，治理各個環節所建立的共同參與、共同商量、共同決策機制等，特別是凝聚共識所產生的協調、協商、談判等互動機制等，所有政策制度及組織溝通協調過程中所構成的互動策略和組織藝術等都可以廣義上被視為“擅治”的一部分。“擅治”在某種程度上體現了“治理”的精髓與本質，體現了從統治到治理轉變過程中的制度設置和安排，高水平和高“技藝”的治理一定是包含和容納了各個治理主體和客體之間利益和觀點之上的民主管理和平衡管理過程。

“效治”主要是從成效和質量層面來聚焦善治所產生的結果，從而實現對于善治終極目的的提煉和總結。這里善治的目的既包含與具體績效相關聯之目的，例如社會的穩定、和諧與長治久安；也包含規范性目的，例如公平包容、可預期性和可持續性等。“善治”的根本目標應該是促進社會之“善”與風氣之“善”，有利于社會進步、民生和諧與治理空間范圍之內的良序發展。“效治”是善治所產生的結果，也可以內化成為一種社會契約和社會目標，促進治理流程和技藝的不斷改進與優化。“益治”和“擅治”可以促進“效治”目標的實現，但“效治”的目標設置也為“益治”和“擅治”提供了基本方向和規范性框架，治理的三個層面是相互聯動、相互促進的統一整體。

借助于福柯所建構的“治理性”觀點，我們認為善治的三個層面都與“治理性”具有密切關聯。首先，“益治”反映的是外部社會政治環境和法治框架條件等為治理建立了良好的政策制度預期，從而使得社會的“治理性”有了制度化和體系化的保障，同時也提高了社會的“可治理性”。這意味著，健全的法治體系、健全的公共制度環境和透明的制度體系使得社會的“治理性”和“可治理性”皆成為可能。其次，“擅治”直接關聯福柯所強調的治理中的“規制”“藝術”“技巧”等，這里的治理藝術和技藝等不再僅僅局限于政府公權部門塑造和管理社會的政策綜合體，當然也不僅僅局限于源自政府的“生物政治”，而是更好地體現出從現代到后現代社會過渡中社會治理的“藝術”，也就是不同社會主體、治理主體和客體所共同構成的一個“新治理場域”。“擅治”所涉及的多元社會主體參與治理有助于豐富“治理性”的內涵，提升“治理性”所包含的理念空間。最后，“效治”所包含的治理結果、質量和規范性目標等同樣也是“治理性”概念所關注的核心議題。福柯建構的“治理性”目標主要聚焦于政府的公共政策如何規訓和轉變了各類社會行動者的行為，而社會治理時代人們則更加關注政府社會的合作、共同生產如何塑造了人們的行為規則和行為規范。

本文將三個層面的善治框架運用于社會政策的討論之中，重點將聚焦社會政策為何應歸屬于治理體系，社會政策領域將如何體現善治的兩個維度。

三、 治理與善治格局下的社會政策

（一） 社會政策與治理

“社會政策”這一概念最初產生于19世紀中后期的德國，作為后起之秀的“趕超型”工業化國家，德意志第二帝國面臨著嚴峻的貧富分化和勞工矛盾等社會問題，工業時代的文明成果面臨著社會脫軌和失序的巨大威脅。在這樣的社會條件下德國部分思想家和國民經濟學家率先提出了“社會政策”（Sozialpolitik）這一概念，部分國民經濟學家著重強調“國家型社會政策”這一概念模式，主張國家干預和介入勞動市場領域，改善工人階級的福祉和不利境遇，促進社會和諧發展。隨著帝國首相俾斯麥建立現代社會保險制度，德國在社會政策領域內取得了領先位置。在接下來的20世紀初，英國的費邊社會主義者在英國《濟貧法》和社會福利的傳統上結合了德國社會保險領域的新發展，從而系統性地提出了和平改良與和平實現社會主義的漸進改革方案。費邊社會主義思想也極大地影響到英國的社會行政和社會學領域的思想家，在著名社會行政專家蒂特馬斯的影響下，英國在戰后產生了系統的關于社會政策的論述。

在“社會政策”這一概念和范式初步產生和形成的年代，社會政策在很大程度上被定義和解讀為國家主導和組織的公共政策的一種，其目的在于改變社會現存的福利狀態，矯正因為社會分配不公而帶來的社會差異和鴻溝。盡管英德兩國知識分子和論述群體對于社會政策進行多樣化的定義和論述，但兩國學者不約而同地提到了“國家干預”這一詞語，這顯示了社會政策在其初創時期帶有較強的國家色彩和公共行政色彩。社會政策被視為國家公法體系和公共行政機構對于社會關系和結構性社會條件的一種系統干預，其目的在于降低社會貧困、保障社會安全、縮小社會差距、促進社會平等。

在國家干預社會視角下所形成的社會政策更容易無差別地被理解為國家行政體系主導下所形成的一種特殊公共政策體系，這使得社會政策所蘊含的治理層面在概念初成的早期往往被隱匿，社會政策幾乎被等同于福利國家，社會政策的非國家層面則被有意識地失察及忽略。一般認為，在后公共行政、新公共管理時代，治理的因素才開始于社會政策領域內浮現，隨著公共治理和社會治理的論述占據重要的位置，“福利治理”的觀念也開始構成新的理論流派，輔之以“福利多元主義”和“福利混合”等理論視角，社會政策才逐步與治理的視角聯結起來。正如英國社會學家托馬斯·漢弗萊·馬歇爾所使用的“連字符社會”的修辭隱喻，我們也可以將社會政策與治理兩個層面聯結起來合成“社會政策—治理”的新連字符概念。與傳統公共行政為單一中心的社會政策視角有區別的是，社會政策治理體系的運行中心也從國家轉移到非國家的角色和體系，而這并非要否認國家行政體系依然具有因立法和行政體系所具備的樞紐核心位置。社會政策的運行機制和邏輯結構由不同的亞中心所共同承擔，社會政策正如一臺精密運行的儀器一樣，需要多種機制和多個亞中心的合作來完成，而縱向的自上而下的科層制垂直體系只是社會政策治理體系中的一環，橫向水平層面的社會機制成為社會政策中不可忽視的另一關鍵環節，且在整個體系中扮演著越來越重要的角色。

如果我們回顧早期關于社會政策的討論，就會發現關于社會政策的論述也絕非我們所想象的那么單一，在以國家公共政策介入為主流的基調下也包含著早期關于社會政策治理的理解，盡管當時的社會政策學家并未超越時代而使用“治理”一詞。例如，英國的社會政策之父理查德·蒂特馬斯則形象地運用社會福利“冰山”（social welfare iceberg）這一隱喻來描述社會政策的主要內容。①根據蒂特馬斯的“冰山論”，社會政策包含了冰山之上的主要由國家承擔和組織的社會保障和社會福利部分，例如現金轉移支付和基本公共服務待遇，也包含了沉沒在冰山之下的“隱沒部分”，而這部分則是由企業福利和社會組織等提供的福利所構成。冰山的上下兩部分即顯性和隱性的社會政策、國家形式和非國家形式的社會政策，共同構成了社會政策中多樣化的層面和內容。德國戰后的社會政策學者漢斯·阿亨格爾（Hans Achinger）則將“社會政策”（Sozialpolitik）定義為“全社會政策”（Gesellschaftspolitik）②。在這里，阿亨格爾特別強調社會政策定義中的社會屬性的一面，社會政策不僅是一種國家組織的給付型和服務型政策，更是一種涉及社會參與和社會融入的公共政策，各種社會角色卷入且廣泛涉及社會各個子系統的公共政策就是社會政策。因此，我們應當從“社會”和“公眾參與”的層面來理解和認識社會政策。在社會政策緣起的英國和德國，不同思想家不約而同地詮釋了社會政策中所具有的“社會性”和“社會化”特質，并非從一開始將其全然歸屬于“國家”或是“福利國家”的范圍。

社會政策在德國和英國誕生后的初創年代普遍被視為一種國家政策，尤其被視為國家對于社會關系和結構性社會條件的一種干預，其目的在于消除貧困、緩解社會不平等、降低社會風險、促進人力資本的培育。然而，源自國家的社會政策并不意味著國家完全經辦主導一切，更多則是在國家立法和行政組織推動建立的制度框架下，各種社會角色和機制例如國家、市場組織、社會志愿組織、群團組織和社會自治體所共同參與構建的一個政策性場域。因此，從社會政策的源頭來看，社會政策同時體現出了“國家”與“社會”兩種基本特征屬性。國家所構建的法治框架和制度框架是現代社會政策的基礎，也是現代社會政策有別于中世紀和古代自發性慈善行為的根本特點。但是，在此法律制度框架中所產生的不是一個公共政策領域的“福利利維坦”，運用其行政權威來主宰社會生活的一切，毋寧說該框架催生的是一個多邊共存和共治的社會治理結構。社會政策并非在后福利國家時代才轉化為治理場域，而是在其初創時代就具備了治理的基本特質。例如，德國的社會保險制度即使在其制度初建時期也并非完全由國家公共行政部門來管理，而是由法團主義體制下的社會自治機構來經辦管理。社會政策的組織、經辦取決于國家與社會兩種力量的銜接和互動。

（二） 社會政策與善治

1. 社會政策各分領域的治理格局

根據傳統對于社會政策的理解，社會政策分為社會保險、社會救助、社會福利、社會服務等幾大核心子項目，①而這些項目和領域往往被視為國家核心任務和核心目標的組成部分。例如，俾斯麥時代所建制的社會保險一般被視作現代國家主義性質的社會政策的緣起，社會救助更被視為國家的基本職責和任務，在國家的社會政策及社會保障體系中扮演著“守門人”的最后一道防線的作用。國家財稅籌資給付的社會救助是現代福利國家的基本職能之一。而社會服務則接近于我國語境中的基本公共服務，同樣也被視為國家的基本責任和社會保障體系中的基本功能之一。簡言之，對于社會政策的“國家主義”的理解具有深厚的傳統積淀，也具有一定的事實依據和實踐支撐。然而，隨著現代社會向后現代社會的轉型，特別是隨著公共行政學向新公共管理和公共治理的范式轉型，同時也伴隨著社會日益復雜化條件下國家公共行政治理能力的欠缺與失靈，人們對于社會政策治理這樣的一種新型治理體系的關注開始凸顯出來。迄今為止，已有的理論體系例如“福利治理”理論將社會政策視為一個整體意義上的治理體系，忽略了社會政策各個部分其實也分別構成了相應的子級治理體系。

一般被視為國家責任和國家組織的社會保險制度并非如通常認知和理解的那樣“國家主義”，社會保險制度也包含著豐富的治理元素，這點從社會保險制度的緣起之日即是如此，然而在關于社會保險制度慣有的敘事中常常被忽略了。簡而言之，在社會保險制度最初建制和產生的法團主義國家，一種關于社會保險的治理體系事實上自源頭起就在該項制度的組織、經辦中發揮著重要作用。在法團主義具有代表性的國家德國和奧地利，社會保險制度中的多數險種并非由國家機構來組織管理，而是由公法范圍規制內的準社會實體——雇主協會和雇員協會按等額代表選舉產生的社會團體來負責組織運行。建立于專業性和社會民主及代表制基礎之上的社會自治團體構成了社會保險中龐雜繁復的“中間層”，負責社會保險的基金管理與社會統籌，同時也負責待遇的核準發放。而在服務性待遇為主的、涉及復雜多方利益主體的社會保險險種領域內，例如醫療保險，其管理體制則逐漸演化成為一種真正意義上的社會治理：在國家衛生和醫療部門的政策統籌規劃的原則之下，所有基金的籌集和發放、待遇的報銷和遞送、服務質量的確定等皆取決于各種不同類別的協會群體的自我管理，各協會群體間的協調、談判和利益疏通也成為醫療體系內部的重要表達溝通形式。例如，德國代表醫療保險的疾病基金協會、代表醫生利益的醫師協會、代表醫院的醫院協會和醫藥領域的醫藥類協會共同構成了醫療保險中的復雜治理格局，社團自治機構之間的互動和協商談判等決定了醫療服務價格和醫藥價格。在這種治理格局中，醫療保險體系中的利益相關方通過平等的談判和協商機制來解決醫療服務、薪酬和其他關鍵問題，關鍵決策充分考慮利益相關方所表達之意見，將其觀點和立場通過制度化形式整合進入醫療治理體系。這種治理結構強調了各利益相關方的平等參與和協商，而不是單純依賴于行政命令和層級組織結構。這有助于確保醫療保險政策的制定和執行更加透明、開放、民主，并且能夠更好地反映各方的需求和意見。①

社會救助制度也在一般意義上被視為國家組織動員建立的公共政策制度，國家的社會救助管理體系和行政體系往往是社會救助體系具體的組織者和承辦者，也是主要責任承擔方。具有專業知識的社會救助和民政領域的行政官員往往是社會救助政策領域具體經辦的技術專家，負責甄別遴選具有社會救助需求的群體，同時也負責待遇的發放。社會救助的在地化特色要求地方政府和地方社會救助領域的行政機構承擔更大的待遇審核和待遇發放之責。社會救助似乎是自上而下的現代福利科層制所全權負責的一個領域，具有較強的“國家公共行政”的特征。然而，這樣的觀點在社會救助制度實踐運行中也面臨挑戰。首先，社會救助的待遇獲取需要滿足一些基本條件，這些基本條件又往往和居民及申請人的居住地和身份證件等密切關聯。從本質而言，社會救助制度增強了現代國家社會控制的權限，而那些在“社會控制體系”和“社會管轄權”之外的群體往往被排除在國家的社會救助體系之外，或是無法被現代社會救助體系所識別出來，因此被直接排除在社會救助體系的待遇領取之外。②而恰恰在這一領域內，社會角色和社會工作及社會福利組織可以發揮在科層制之外的輔助作用。例如社會慈善組織或類似于西方國家的宗教福利組織可以繞開科層體制直接識別和面對社會無助的貧困群體和無家可歸的流浪者群體，直接為其提供保護其生存的救助和救濟待遇。其次，由于在傳統地方社會和基層治理的范圍之內，居民的實際收入狀況很難被精確地測量出來，農業社會中的多樣化收入渠道和大量灰色收入使得任何外在識別和審查體系都難以真正滲透到基層，這使得科層制的地方管理體系易出現功能失靈的情況。此外，地方政府由于調查和審查的行政成本過高也可能產生地方福利科層制臃腫、效率低下和行政資源浪費的情況。①

如果就制度本源而言，社會保險和社會救助制度自帶有較強的“國家主義”和“科層官僚制”的行政特色，那么社會福利和社會服務具有濃厚的“社會”特色，民間社會組織的參與及政社共同福利生產成為福利待遇和服務待遇的重要構成部分。社會福利固然可以是國家和各級地方政府所設置的政策制度的一部分，例如與繳費脫鉤的高齡養老金或高齡津貼以及兒童的照護補貼和照護服務等，這些的確可以作為中央和地方的政策制度安排而沉淀在福利行政體系之中。然而，由于現代及后現代社會的福利需求具有多樣性、差異性和復雜性，在現代化的進程中及社會轉型過程中不斷有針對不同社會群體和不同家庭狀況的新需求被識別建構出來，因此行政體制無法滿足多樣化的超級復雜社會不斷涌現出來的需求。于是激活社會參與或是將現存民間社會組織整合吸納到社會福利和社會服務體系之中，遂成為現代福利國家一個必然的趨勢。從這個意義上來說，福利國家和福利社會是密不可分的，雙方在多數情況下需要協同生產來完成福利任務。社會福利體系，特別是涉及老年人、兒童、家庭、殘疾人和其他社會脆弱群體的多樣化社會服務體系，與社會保險和社會救助相較，要更加接近于社會治理的理想類型。也就是說，國家的福利科層制僅為福利體系中的一個有限組成部分，而民間社會組織、社團群團組織、企業及商業化組織、志愿服務組織、教區社區和家庭等則構成了這個“混合福利體系”中的重要成分和不可分割的組織要素，也成為提供社會福利和社會服務的多元組織來源。

2. 融“善治”觀念入社會政策

如果社會政策可以被建構為一種社會治理體系，而社會政策的各個子領域也可以被分解成不同領域的子治理體系，那么在社會政策領域內實際上就構成了一種多層嵌套式的治理格局，即在一個總體治理格局中可以細分成為不同子領域的治理格局，而子領域的治理格局可以進一步二次分解為次級子領域體系。我們不僅需要從整體主義層面去研究和把握社會政策治理體系的運作規律，還需要從各個子領域的角度來分層解析治理的運行邏輯。①同理，如果社會政策是一種治理體系，就要分析、探討社會政策在何種程度上可以實現“善治”的目標，在這里存在一個將善治的總體性目標融入社會政策治理體系的價值層面和工具操作層面的基礎問題。

正如前文所述，善治是一個多層次、多維度的概念，它涵蓋了治理的外部條件、決策過程和成效三個方面。在現代社會政策的背景下，善治可以被理解為一種理想的治理狀態，旨在實現公共利益的最大化和社會效益的優化。善治包含外部制度環境、組織流程與技術方法、效果和質量等三個主要部分，分別對應于“益治”“擅治”“效治”三個層面。在社會政策領域內，善治意味著國家和社會之間的有效互動和合作以及多元化的社會角色參與到公共福利產品的供給中。創新國家與社會政策的聯動關系，可以使現代社會政策更好地滿足民眾的需求，提高社會福利水平，促進社會的全面發展和進步。如果要將善治概念融入社會政策中去，那就需要在社會政策中的每一個主要子領域內研究善治如何在環境、技術流程和質效等領域得到了貫徹實施。

首先，“益治”強調的是治理的外部環境，即一個有利于善治的社會和制度背景。這包括健全的法治體系、明確的政策框架、有效的問責機制和透明的信息流通等。這些條件為治理活動提供了穩定的基礎，確保治理行為能夠在一個可預測和有序的環境中進行。我們需要探測在社會政策各個子領域內在何種程度上實現了法治，特別是在何種程度上實現了合法、合規的契約式和章程式治理。其次，“擅治”關注的是治理過程中的技術和方法，也就是治理能力和技巧。這涉及政策制定的回應性、各利益相關方的參與和協商，以及政策執行的策略和手段等。擅治體現了治理主體在處理復雜社會問題時的高超技藝和協調能力，確保了政策制定和實施的有效性。我們將關注社會政策各個子領域如何通過相應的技術制度安排和組織形式安排來實現各個子領域的社會治理。最后，“效治”著眼于治理的成果和質量，即治理活動的最終成果和社會效益。這包括社會的穩定、和諧、公平、包容和可持續發展等。“效治”是衡量治理是否成功的關鍵指標，它反映了治理活動是否能夠達到預期目標并產生積極的社會影響。我們將關注社會政策各個子領域如何實現了可持續發展和包容性發展的目標，如何在各自場域內推進了社會公平與正義。

具體而言，社會政策的幾個分領域都應納入法治框架之內，包括較高法律位階的行政法和立法機關通過的社會法典應成為各項社會政策的起點。社會法典所包含的社會保險法、社會救助法、各項福利和基本公共服務待遇的法律為各項制度的良好運作提供了穩定的法律預期和高度制度化的規范性環境，而韋伯意義上的法規章程所具有的去人格化、情感中立和匿名性特征使得社會政策可以與政治家的個人好惡、民眾變幻莫測的情緒和庇護性質的權力選票交換關系①脫鉤，社會政策各領域可以在陽光透明、清晰可測的環境中運轉開展。具有高度制度可預期性的社會政策各領域也可以提高社會政策的合法性和認可程度，使得依據法律法規而來的問責和預期具備了高度可信性特征。現代社會政策正是得益于這樣的社會信任體系，才能在一個國家和社會中扎根到制度土壤的深處。制度可預期性和高信任環境也正好反映了“益治”的根本特征。

從“擅治”的角度來看，社會政策的治理需要具備相應的治理藝術和組織條件，同時也應具備相應的治理能力與技巧，而其中的核心機制是政社的高效協同與合作。借助于福柯的“治理性”概念并聯系其在現代、后現代社會的延續性發展，“治理性”反映的不僅是國家從生物政治學層面的單向度介入，而且是傳統生物政治意義上的“治理客體”的覺醒和積極加入治理，“治理客體”的主體化和公眾力量的融入及所產生的“政社共生效應”構成了新社會政策治理的主要特征。社會政策治理的核心也在于尋找到一種相應的合適方式來吸納社會元素和社會機制進入社會政策領域的組織管理和公共物品的生產中去。從社會政策的各個分支領域來看，社會福利和社會服務對于“治理客體的主體化”和“多元主體參與共同生產”持完全開放的態度，由于現代社會的復雜性及福利公共產品的復雜性使得福利國家負載模式無法運行，福利治理的復雜性建構要求企業和社會等多元主體加入福利產品的生產格局中來。

其中的樞紐關鍵在于社會保險和社會救助。由于社會保險和社會救助制度歷來被視為國家的基本職能和根本任務，同時也是福利國家所承載的主要功能，因此這兩大領域往往被視為福利科層制的主要涵蓋范圍，屬于標準的國家公共行政領域。而恰恰這兩大領域需要革故鼎新式的新思維和新觀念。在社會保險的各領域內，特別是在服務待遇、實物待遇和現金待遇相互交疊的復雜領域內，例如醫療保險和長期照護保險，國家行政體制中獨治、獨管的體制也撞擊到了其能力邊界。國家在管辦供需中的獨管體制造成了大量的衍生問題，如官辦的公共醫療服務和醫院體制容易形成價格、服務和信息的壟斷，扭曲真實的市場競爭，抑制各個主體所具備的活力與能動性，其服務供給質量低下，特殊利益集團的利益格局也日益固化，從而出現了“行政失靈”的問題。法團主義福利國家的社會治理體制則顯示了巨大的優勢，通過將各個相關利益主體納入醫療和長護的決策體制中，同時通過基于協會制和等額代表制的社會自治和社會自我管理，這樣的治理體制有助于促進各主體間的信息對稱性和管理的平權化、民主化和透明化，通過各個協會間的平等協商和價格談判機制，社會治理的模式有助于提高醫療和長護險領域的管理水平和服務質量，使得各個利益相關群體如保險人、患者、醫師醫生、藥商等群體的利益都可以得到合乎正常比例的理性表達。社會救助在發達國家和發展中國家發展的歷程逐漸證明了一個經驗事實：國家為主導的調查遴選機制和待遇發放機制需要社會的配合與協作，社區和教區的社會力量有助于發揮其“在地化”和“近鄰”的信息優勢，同時傳統社會的村落和教會教區組織系統等也有助于識別國家福利科層制無法識別出來的需求者，作為重要的社會補充力量來校準真實的需求群體。此外，社會力量和社會組織在國家識別系統范圍之外的群體中發揮著國家無法替代的“拾遺補闕”的作用。國家和社會的密切合作才能建立真正高效和沒有間隙漏洞的社會救助網絡。

從善治的第三個層面“效治”的角度來說，效治應當成為社會政策治理的終極目標，而規范性的目標則有助于將善治具體化和度量化，使得質量和成效成為社會政策各領域的指向標。具體而言，效治目標在于實現公共利益的最大化和社會效益的優化。在社會政策的不同子領域中，效治目標的設定和追求對于提升政策效能、增強社會公平和促進可持續發展具有至關重要的作用。

在社會保險領域內，效治的目標是構建一個穩定、可持續且覆蓋全民的保險體系。這要求政策制定者確保社會保險制度能夠適應社會經濟發展的變化，同時滿足不同群體的保障需求。效治還意味著社會保險基金的管理和使用應當是高效和透明的，確保資金得到合理規劃和有效利用，防止濫用和浪費。這就需要吸納社會和社團的力量來參與社會保險體系的管理，國家和社會之間應該具有良性互動。此外，社會保險制度應確保所有參保人員能夠享受到平等的權益，無論其社會地位、經濟狀況或身體條件如何，都能獲得應有的保障和尊嚴。社會救助作為社會政策中的重要一環，其效治目標在于提供精準、及時和有尊嚴的救助服務。這意味著社會救助制度應能夠有效識別和響應社會中最為脆弱和邊緣的群體之需求，確保他們能夠獲得必要的生活支持和有效援助。行政應當吸納社會參與到社會救助治理的過程中，通過社會組織的基層信息優勢和靈活性來識別和發現社會救助領域的潛在漏洞。社會救助的效治還要求救助資源的分配和使用過程公開透明，減少行政體系中官僚主義和腐敗現象，提高救助效率。同時，社會救助應注重受助者的自主性和發展能力，通過提供教育、培訓和就業援助等措施，幫助他們擺脫困境，實現自立式發展。在社會福利方面，效治的目標是建立一個全面、公平且高效的福利體系。這要求政策制定者在設計和實施福利政策時，充分考慮到社會成員的多樣化需求和期望，確保福利政策能夠覆蓋到所有需要幫助的人群。社會福利的效治還意味著福利服務的提供應當是高質量的，能夠真正改善民眾的生活質量，而不僅僅是簡單的物質援助。此外，社會福利制度應具有可持續性，能夠在保障當前需求的同時，為未來可能出現的社會風險和挑戰做好準備。社會服務作為社會政策的重要組成部分，其效治目標在于構建一個廣泛覆蓋、高效響應的服務體系。這要求政策制定者確保基本公共服務如教育、醫療、養老等能夠掃描到社會的每一個角落，讓所有公民都能享受到基本的服務保障。社會服務的效治還要求服務提供過程中注重效率和質量，避免資源浪費和服務不均等問題。同時，社會服務應注重個性化和差異化，根據不同群體的特點和需求提供定制化的服務方案，以滿足社會的多元化需求。

總體而言，社會政策治理體系中的“三元治理目標”體現了對公共利益最大化和社會福祉優化的追求。這要求政策制定者和執行者在制定和實施社會政策時，始終堅持以民為本的原則，注重政策的公平性、透明性和效率性。通過不斷地改革和創新，社會政策能夠在促進社會和諧、緩解不平等、提升民生福祉等方面發揮更大的作用，為建設一個更具包容性的韌性社會治理體系奠定堅實的基礎。

四、 結語

本項研究在某種程度上解構了社會政策中具有持續歷史積淀的“國家主義”傳統，對于“國家干預和介入社會”這樣的單向言說和敘事方式提出了疑問，指出社會政策從其本源中就包含了國家和社會協同生產和共治的元素，“福利國家”并非在按照國家的單元意志來改造社會和改變社會運行的軌道及邏輯，而更多的是依托社會的機制和組織力量來實行一場全面綜合的社會治理。因此，社會政策從其源頭而來就是行政和社會力量合力推動的社會變革，社會政策概念也需要從治理的角度來重新理解和解析。

首先，社會政策的治理并非單一的國家行為，而是演變為一個多方參與、共同塑造的復雜系統——“善治生態圈”。在這個生態圈中，國家、市場、民間組織和公民個體相互作用，共同推動社會政策的發展。這種治理模式的轉變，要求我們重新審視國家在社會政策中的角色，從傳統所理解的政策制定者、實際執行者和組織者轉變為政策環境的營造者和多方合作的協調者。這一轉變不僅增強了政策的適應性和靈活性，也提升了政策的透明度和公信力，為社會政策的可持續發展奠定了基礎。在這一過程中，國家的角色轉變為促進者和監管者，而市場和民間組織則成為政策實施的重要伙伴，共同構成了一個多元共治的治理網絡。這種網絡化的治理結構，使得政策制定和執行過程更加開放和包容，能夠更好地響應社會需求和挑戰。“可治理性”在這一網絡中得到了顯著提升，因為多元主體的參與增加了政策的靈活性和創新性，同時也提高了政策的適應性和有效性。

其次，善治的“三重螺旋”模型為社會政策的治理提供了一個全新的分析框架。這一模型強調了治理環境的優化（益治）、治理過程的精進（擅治）和治理成效的追求（效治）之間的相互依賴和相互促進關系。在這一框架中，社會政策的治理不再是孤立和片面的，而是形成了一個動態的、相互關聯的整體。這一模型的應用，有助于政策制定者在制定和實施政策時，更加全面地考慮各種因素，實現政策的最優效果。具體而言，益治要求政策制定者建立一個穩定、透明、公正的治理環境，為政策的有效實施提供基礎條件；擅治則強調政策制定和執行過程中的參與性、協商性和靈活性，確保政策能夠及時響應社會變化；效治則關注政策的最終效果，追求政策的公平性、效率性和可持續性。在社會政策治理的復雜體系中，“三重螺旋”模式不僅揭示了善治三個層面之間的相互依賴關系①，而且強調了治理環境的優化（益治）、治理過程的精進（擅治）和治理效度的追求（效治）之間的互動。這種互動形成了一個正向循環，其中每個維度的實現都驗證和強化了其他維度的重要性。從宏觀環境的優化到具體過程的精進，再到治理成效的追求，這三個層面的層層遞進共同構成了一個由外及內、由淺入深的發展過程，體現了治理體系從制度環境到執行策略，最終到社會效益的全面轉型。例如“益治”為“擅治”提供了基礎，“擅治”在“益治”的基礎上通過技術和藝術的提升，進一步促進“效治”的實現。而“效治”的實現，又反過來驗證和強化了“益治”和“擅治”的重要性，形成一個正向的循環。這一模型為理解和評估社會政策治理提供了一個全面而深刻的視角，強調了在推動社會政策治理體系發展中，各維度相互作用的動態性和遞進性，從而為實現公共利益的最大化和社會福祉的優化提供了理論支撐和實踐指導。

在深入剖析社會政策與善治理念的交織點之后，我們認為社會政策的未來發展必須深刻內化善治之理念，將之作為推動社會進步的核心動力。社會政策的演進不應局限于政府的單向度行動，而應成為匯聚社會各階層智慧、反映多元需求的共同創造。為此，我們必須打造一個全新的政策生態系統，這個系統將不再由政府單獨主導，而是成為一個多方利益相關者共同參與、共同塑造的開放平臺，不斷吸納社會的最新動態，整合多元聲音，激發創新思維，確保政策的靈活性和前瞻性。通過深度合作和持續對話，社會政策將不再是靜態的施策，而是演變為一個動態的、多方共同參與的歷史進程。在善治的引領下，社會政策的治理將不斷追求治理環境的優化、治理過程的精進和治理成效的追求，形成一個正向循環，推動社會政策向更加公正、高效和可持續的方向發展。這不僅是對社會政策的一次深刻革新，更是對善治理念的一次生動實踐，預示著社會政策將在未來社會發展中發揮更加關鍵的作用，成為連接國家與社會的橋梁，以及實現公共利益最大化的催化劑。

（責任編輯：余風）