多措并舉保護和提高農(nóng)民種糧積極性確保國家糧食安全

摘要：糧食安全作為“國之大者”，是國家安全的重要基礎(chǔ)。農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的重要主體，農(nóng)民種糧積極性是影響糧食安全的關(guān)鍵因素，尤其在當(dāng)前部分地區(qū)農(nóng)民種糧積極性下降導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“用人荒”、耕地閑置荒廢等問題日益突出背景下，多措并舉保護和提高農(nóng)民種糧積極性十分重要。

關(guān)鍵詞：糧食安全 多措并舉 單產(chǎn)提升 適度規(guī)模經(jīng)營

習(xí)近平總書記強調(diào)，“穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性”。2025年中央一號文件也再次強調(diào)保護種糧農(nóng)民積極性。對此，應(yīng)圍繞筑牢基礎(chǔ)、提高收益、降低成本、增強保障、拓寬渠道等方面持續(xù)、多向發(fā)力，切實保護和提高農(nóng)民種糧積極性，夯實國家糧食安全基礎(chǔ)。

一、加強技術(shù)、物資等保障力度，持續(xù)推進單產(chǎn)提升

在糧食種植面積持續(xù)處于歷史高位背景下，提高糧食單產(chǎn)是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、維護國家糧食安全的關(guān)鍵，這也是提高農(nóng)民種糧收益和積極性的有力舉措。無論從國際對比、品種潛力，還是生產(chǎn)實踐來看，我國推動糧食單產(chǎn)提升空間廣、潛力大、基礎(chǔ)牢。對此，2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟動實施了糧油作物大面積單產(chǎn)提升行動，也取得了初步成效。2024年，全國糧食總產(chǎn)量首次邁入 1.4萬億斤新臺階，畝產(chǎn)394.7公斤、比2023年提高5.1公斤，單產(chǎn)提升對糧食增產(chǎn)貢獻超八成。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“加大良種、良機、良法推廣力度，在精耕細作上下功夫，進一步把糧食單產(chǎn)和品質(zhì)提上去”，2025年中央一號文件也提出深入推進糧油作物大面積單產(chǎn)提升行動。

對此，一是全方位加強糧食生產(chǎn)種植全流程的科技研發(fā)、成果應(yīng)用和集成推廣。圍繞糧食增產(chǎn)的薄弱環(huán)節(jié)和堵點痛點，加強科技力量投入，推進農(nóng)業(yè)科技力量協(xié)同攻關(guān)，分作物分環(huán)節(jié)落實關(guān)鍵技術(shù)措施，重點推廣一批增產(chǎn)增效關(guān)鍵技術(shù)，聚焦重點作物因地制宜用好用活高產(chǎn)技術(shù)。二是做好種子、肥料、農(nóng)業(yè)機械等關(guān)鍵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資的保障力度和質(zhì)量。大力推進良種開發(fā)和普及，針對不同作物增產(chǎn)做好主導(dǎo)品種選育推廣，加強種子基地建設(shè)，提升良種生產(chǎn)供應(yīng)能力。積極改進施肥方式，因地制宜發(fā)展和推廣新型肥料。圍繞不同重點作物、不同環(huán)節(jié)、不同區(qū)域生產(chǎn)需求和特點，加強先進農(nóng)業(yè)機具的研發(fā)和應(yīng)用推廣，有效支撐糧食增產(chǎn)減損。三是加強耕地保護和質(zhì)量提升，聚焦產(chǎn)糧重點地區(qū)、潛力地區(qū)等，因地制宜推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量等級和生產(chǎn)能力。

二、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加快釋放農(nóng)民種糧規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)

有研究指出，土地規(guī)模經(jīng)營比重達到七成左右是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，也是適應(yīng)和把握當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、人口老齡化發(fā)展趨勢，通過集約化、規(guī)模化、機械化提高土地資源配置效率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，進而提高種糧農(nóng)民土地經(jīng)營收益、保護和提高種糧積極性的重要手段。促進適度規(guī)模經(jīng)營也是近年來中央“三農(nóng)”政策支持的重點方向，1984年和1986年的中央一號文件就已分別強調(diào)“逐步形成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營規(guī)?！薄鞍l(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展仍相對滯后。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年數(shù)據(jù)顯示，全國98%農(nóng)戶經(jīng)營耕地不足10畝，戶均土地規(guī)模只有7.46畝，相比于歐美等國家戶均數(shù)千數(shù)百畝有巨大差距，與日本戶均近50畝也有明顯差距。推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營任重道遠，黨的二十屆三中全會作出了專門部署安排。

對此，一是要持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，健全承包地“三權(quán)分置”制度和管理體系，完善土地流轉(zhuǎn)交易機制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序、便捷，鼓勵和支持承包土地向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民合作經(jīng)營。二是支持、引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、社會資本等進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，加快培育發(fā)展種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。同時，在推動各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中注重保障和維護種糧農(nóng)民的利益，建立健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持政策與帶動農(nóng)戶尤其是種糧農(nóng)戶增收掛鉤機制。三是加強農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要素和服務(wù)保障支撐，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民和專業(yè)人才，建立健全與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相匹配的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

三、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，是現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施尤其是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分，同時也是其中亟待提升的短板。習(xí)近平總書記強調(diào)“要繼續(xù)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村”，而加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和收益，進而保護農(nóng)民種糧積極性至關(guān)重要。

一是加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以完善農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為重點建設(shè)好國家水網(wǎng)，積極抓好灌區(qū)等水利設(shè)施建設(shè)和改造升級，在糧食主產(chǎn)區(qū)以及條件適宜地區(qū)因地制宜新建一批現(xiàn)代化大型灌區(qū)，加強大中型灌區(qū)建設(shè)改造，提高灌區(qū)輸配水效率，加強重大引調(diào)水工程建設(shè)，建立與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營相適應(yīng)的灌溉設(shè)施體系。加強農(nóng)田水利設(shè)施補短板，持續(xù)推進病險水庫除險加固，提升水旱災(zāi)害基礎(chǔ)設(shè)施防御能力。同時，在我國水利建設(shè)投資持續(xù)創(chuàng)歷史新高背景下（2024年完成水利建設(shè)投資超1.35億元、同比增長12.8%），利用好超長期特別國債支持“兩重”建設(shè)等契機，強化水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資，推動重大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施加快落地。二是加快流通性基礎(chǔ)設(shè)施補短板。以匹配市場需求為導(dǎo)向，加強農(nóng)產(chǎn)品倉儲、物流尤其是冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，降低農(nóng)產(chǎn)品物流成本，提高農(nóng)產(chǎn)品跨季節(jié)、跨區(qū)域供需調(diào)節(jié)和儲備調(diào)控能力。加強農(nóng)村物流集散網(wǎng)點建設(shè)，新建或改造升級一批農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，積極推進新業(yè)態(tài)流通模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)種植收益提供有力支撐。三是圍繞智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展加強農(nóng)業(yè)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快農(nóng)村5G網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全跨地區(qū)、跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)收集、監(jiān)測、分析系統(tǒng)和平臺，以智慧農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)為重點，積極打造農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、智能裝備等農(nóng)業(yè)新型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用場景，在此基礎(chǔ)上逐步推廣應(yīng)用。

四、穩(wěn)定完善價格支持政策，健全價格保護機制

糧食價格一頭連著生產(chǎn)，一頭連著消費，必須統(tǒng)籌兼顧。當(dāng)前，我國糧食價格偏弱運行，種子、農(nóng)藥、化肥、土地等農(nóng)資成本逐年增加，種糧農(nóng)民收益空間持續(xù)收窄，影響了農(nóng)民種糧積極性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定帶來了壓力。健全完善糧食價格支持政策，千方百計保持國內(nèi)糧食價格基本穩(wěn)定，是保護種糧農(nóng)民收益的核心要義。最低收購價政策作為保障種糧農(nóng)民收益的底線機制，是保護農(nóng)民種糧積極性最直接、有效的政策措施。2004年以來，隨著糧食購銷市場化改革實施，為應(yīng)對市場變化，保護種糧農(nóng)民不吃虧、穩(wěn)定市場預(yù)期，我國在主產(chǎn)區(qū)實施小麥、稻谷最低收購價政策，其執(zhí)行機制是在統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)成本收益、市場供求和價格以及世貿(mào)組織規(guī)則等多種因素基礎(chǔ)上確定小麥、稻谷最低收購價格水平，當(dāng)市場價格低于確定的最低收購價時，在主產(chǎn)區(qū)啟動最低收購價收購，當(dāng)市場價格高于最低收購價時，不啟動收購預(yù)案，價格由市場決定。20多年的實踐表明，該項政策在穩(wěn)定糧食市場價格、保護農(nóng)民收益、保障國家糧食安全方面發(fā)揮了積極作用。必須持續(xù)完善以最低收購價為核心的價格支持政策，健全價格保護機制，推動糧食價格保持在合理水平。

一是科學(xué)確定最低收購價水平，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。充分發(fā)揮市場決定價格機制，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控，在綜合考慮市場供求、生產(chǎn)成本變動等因素基礎(chǔ)上，也要考慮地區(qū)差異、品質(zhì)差異等，科學(xué)合理確定最低收購價水平。二是完善政策執(zhí)行機制，在政策執(zhí)行期間，及時發(fā)布最低收購價執(zhí)行預(yù)案，加強對收購主體的監(jiān)管，統(tǒng)籌做好市場化收購和政策性收購協(xié)調(diào)配合。三是適當(dāng)拉開價差，形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機制，引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。應(yīng)適當(dāng)拉開小麥、稻谷不同等級的最低收購價水平，提高優(yōu)質(zhì)稻、麥的價格，促進形成糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機制，引導(dǎo)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

五、豐富農(nóng)業(yè)保險政策體系，健全種糧農(nóng)民風(fēng)險防范機制

糧食作物保險作為保護種糧農(nóng)民收益的“安全網(wǎng)”，通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移和損失補償，有效防范和化解了因糧食生產(chǎn)不確定性帶來的損失，是穩(wěn)定種糧農(nóng)民收益、保護種糧積極性的重要舉措。近年來，我國糧食作物保險支持政策體系持續(xù)深化，從2007年探索實施物化成本“基本險”，到2018年試點水稻、小麥、玉米三大糧食作物完全成本和種植收入保險，再到2024年三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險覆蓋全國。我國糧食作物保險覆蓋面不斷擴大，保障能力顯著提升。數(shù)據(jù)顯示，2021—2023年三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策推廣實施期間，產(chǎn)糧大縣三大主糧平均保障水平提升了48%，承保面積增加了約1.5億畝，增產(chǎn)超過500億斤。與此同時，中央財政支持力度不斷增強。2024年，中央財政農(nóng)業(yè)保險補貼預(yù)算562億元，其中超過200億元用于支持三大主糧保險發(fā)展，占比超35%。2025年中央一號文件進一步指出要“降低產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險縣級保費補貼承擔(dān)比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積”。這為深化農(nóng)業(yè)保險政策體系提出具體要求，必須持續(xù)健全完善。

一是優(yōu)化財政資源配置。優(yōu)化不同層級、不同區(qū)域政府間財政保費補貼分擔(dān)機制，探索適當(dāng)增加中央和省級財政補貼比例，減輕縣級（尤其產(chǎn)糧大縣）補貼壓力，同時優(yōu)化財政補貼結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，加強資金監(jiān)管，防止拖欠、截留、挪用補貼。二是構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)保險體系。優(yōu)化大災(zāi)風(fēng)險分散機制，加快構(gòu)建包括商業(yè)險在內(nèi)的多層次農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，發(fā)揮保險市場機制和杠桿撬動作用。三是強化“保險+金融”協(xié)同保障功能。創(chuàng)新保險模式，推動保險和金融工具協(xié)同發(fā)力。鼓勵創(chuàng)新探索保險新模式，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險保單增信等方面功能，提高與信貸、擔(dān)保、期貨等其他金融工具協(xié)同配合。

六、進一步健全糧食收儲加工調(diào)控機制，守住種糧農(nóng)民“賣糧底線”

糧食收儲政策作為惠農(nóng)強農(nóng)的重要政策工具，對于穩(wěn)定市場預(yù)期、保障農(nóng)民收入和糧食安全有效供給發(fā)揮了重要作用。糧食市場化改革以來，我國逐步建立了糧食托市收購和儲備調(diào)節(jié)的市場調(diào)控政策體系，先后實施了最低收購價政策、臨時收儲政策等多種收儲政策，通過吞吐調(diào)節(jié)，穩(wěn)定了市場價格，牢牢守住農(nóng)民“賣糧底線”。如2024年，中儲糧在黑龍江等主產(chǎn)區(qū)啟動新增玉米儲備收購，玉米價格止跌企穩(wěn)，確保農(nóng)民手中余糧順暢銷售。同時，不斷健全完善加工支持政策，通過對糧食收購加工企業(yè)實施獎補，引導(dǎo)企業(yè)積極入市收購，保障農(nóng)民售糧順暢。為穩(wěn)定國產(chǎn)大豆價格，保障種糧農(nóng)民收益，中央財政針對東北大豆壓榨企業(yè)收購加工實施獎補政策。

要持續(xù)完善糧食收儲加工調(diào)控機制，充分發(fā)揮收儲加工政策在穩(wěn)定市場價格，保障農(nóng)民收益方面的重要作用。一是要建立健全糧食市場預(yù)判預(yù)調(diào)機制。加強對國內(nèi)外糧食市場供需、價格等風(fēng)險研判機制，尤其是持續(xù)跟蹤關(guān)注受國際市場影響較大的玉米、大豆等主要糧食作物供給態(tài)勢，加強監(jiān)測預(yù)警，提前做好收儲調(diào)控。二是加強收儲加工監(jiān)督管理機制。強化壓實各級糧食行政管理部門、收購企業(yè)主體責(zé)任，規(guī)范收購活動，強化全流程管控。三是建立收儲加工協(xié)調(diào)機制。加強央地、部門、區(qū)域以及企業(yè)間的協(xié)同聯(lián)動，合理把握不同形式、不同層級糧食收儲輪換的時機、節(jié)奏和力度，提高加工獎補精準(zhǔn)性和有效性，鼓勵多元主體積極入市收購，發(fā)揮提振市場作用。

七、加強財政、信貸等資金支持政策，筑牢農(nóng)民收益保障根基

資金支持是保障農(nóng)民收益、夯實糧食安全根基的基礎(chǔ)保障。近年來，為更好地鼓勵農(nóng)民種糧積極性，提高農(nóng)民收入水平。我國綜合運用財政、信貸等多種政策工具支持糧食產(chǎn)購儲加銷各環(huán)節(jié)全鏈條發(fā)展。一方面，不斷健全完善財政支持政策，通過實施耕地地力保護補貼、種糧農(nóng)民一次性補貼、玉米、大豆生產(chǎn)者補貼、農(nóng)機購置補貼等多種方式保障種糧農(nóng)民合理收益。另一方面，不斷創(chuàng)新優(yōu)化信貸支持政策，通過實施糧食生產(chǎn)貸款貼息、推廣抵押融資貸款、優(yōu)惠貸款利率等多種方式，切實提高種糧農(nóng)民融資需求。金融監(jiān)管局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2024年12月末，全國普惠型涉農(nóng)貸款余額14.4萬億元，同比增長14.4%。糧食重點領(lǐng)域貸款余額4.46萬億元，同比增長20%。2024年新發(fā)放的普惠型涉農(nóng)貸款平均利率降至4.9%，同比下降0.51個百分點，較5年前下降2.49個百分點。

要繼續(xù)健全完善財政、信貸支農(nóng)惠農(nóng)政策，筑牢農(nóng)民收益根基。一是要調(diào)整優(yōu)化補貼方式，提高財政補貼的指向性、精準(zhǔn)性、實效性。秉持誰種糧誰受益的原則，完善種糧農(nóng)民精準(zhǔn)識別機制。利用信息化手段提高數(shù)據(jù)采集的精準(zhǔn)性，優(yōu)化補貼方式，明確補貼對象，確保補貼資金發(fā)放到實際種植戶。二是要優(yōu)化信貸支持政策，暢通農(nóng)民融資渠道。繼續(xù)強化對農(nóng)民信貸支持額度和利率優(yōu)惠等政策措施，降低農(nóng)民貸款成本；健全農(nóng)民貸款擔(dān)保體系，推廣畜禽活體、農(nóng)業(yè)設(shè)施等抵押融資貸款或無抵押貸款，降低農(nóng)民融資貸款門檻。三是要試點實施中央統(tǒng)籌下省際橫向利益補償機制，緩解產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟弱縣、財政窮縣困境，筑牢產(chǎn)糧大縣農(nóng)民收益保障根基。圍繞調(diào)動地方政府抓糧積極性，產(chǎn)糧大縣農(nóng)民種糧積極性，啟動實施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣財力支持。

八、構(gòu)建多元化食物供給體系，拓寬農(nóng)民增收渠道

踐行大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系是符合我國國情、糧情的現(xiàn)實需要，對于保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，端牢端好中國飯碗，拓展種糧農(nóng)民增收渠道至關(guān)重要。我國自然資源種類多樣，擁有39.7億畝的草地、42.6億畝的田地、5.4億畝的湖泊以及300萬平方公里的海域面積，具有構(gòu)建多元化食物供給體系的資源條件。同時，我國也是糧食消費大國、進口大國，耕地資源稀缺，糧食生產(chǎn)面臨約束，具有構(gòu)建多元化食物供給體系的現(xiàn)實需求。

要全方位多途徑開發(fā)食物資源，增強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，拓寬延伸農(nóng)民增收渠道。一是要持續(xù)優(yōu)化食物供給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，統(tǒng)籌考慮資源稟賦、位置條件、經(jīng)濟發(fā)展等區(qū)域差異，因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，宜糧則糧、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林。二是要充分挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，提高食物生產(chǎn)資源的利用廣度和開發(fā)深度。大力發(fā)展飼草產(chǎn)業(yè)、深遠海養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟林和林下經(jīng)濟等，推進食物產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。同時要從傳統(tǒng)農(nóng)作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，發(fā)展生物科技、生物產(chǎn)業(yè)，向植物動物微生物要熱量、要蛋白。三是以新質(zhì)生產(chǎn)力為引領(lǐng)，助力構(gòu)建多元化食物供給體系。深入實施種業(yè)振興行動，形成與多元化食物供給相匹配的種業(yè)體系，加快種業(yè)前沿科技創(chuàng)新及應(yīng)用，培育高質(zhì)高產(chǎn)種質(zhì)資源。與此同時，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，根據(jù)多元化食物生產(chǎn)需求，加快高精尖農(nóng)業(yè)機械研發(fā)推廣。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：李麗君