美國(guó)加密貨幣政策調(diào)整：原因、影響及應(yīng)對(duì)

[摘要] 作為全球主要的加密貨幣市場(chǎng)之一，美國(guó)對(duì)加密貨幣的發(fā)展正在由強(qiáng)監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向促發(fā)展為主。其原因既受美國(guó)加密貨幣行業(yè)持續(xù)發(fā)展的影響，也與加密貨幣行業(yè)大力游說(shuō)、共和黨“小政府”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策取向密切相關(guān)。美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整不僅會(huì)加快美國(guó)及全球加密貨幣發(fā)展步伐，對(duì)全球儲(chǔ)備資產(chǎn)格局、國(guó)際貨幣體系等也將產(chǎn)生較大影響，同時(shí)也會(huì)給我國(guó)帶來(lái)一些挑戰(zhàn)，如短期內(nèi)因比特幣價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致的金融動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)可能加大，人民幣國(guó)際化及我國(guó)在全球數(shù)字貨幣領(lǐng)域面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力加大等。需要統(tǒng)籌做好應(yīng)對(duì)，做好全球加密貨幣發(fā)展跟蹤工作，適度調(diào)整我國(guó)加密貨幣發(fā)展思路，在特定地區(qū)試點(diǎn)逐步恢復(fù)和放開加密貨幣發(fā)展，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作，主動(dòng)參與加密貨幣全球治理。

[關(guān)鍵詞] 加密貨幣" "比特幣" "法定數(shù)字貨幣" "人民幣國(guó)際化

[中圖分類號(hào)]" F821" "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " "[文章編號(hào)] 1004-6623（2025）02-0075-11

加密貨幣是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的重要產(chǎn)物。自2009年首枚比特幣（Bit coin）出現(xiàn)后，全球加密貨幣逐步發(fā)展，市場(chǎng)活躍度日漸提高，種類逐漸增多，交易規(guī)模不斷增大，比特幣、以太坊（Ethereum）等代表性加密貨幣價(jià)格在波動(dòng)中不斷走高，加密資產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)快速演進(jìn)，與傳統(tǒng)金融體系關(guān)聯(lián)度顯著上升（趙雪情和王唯至，2025），對(duì)全球金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體系的影響日益顯現(xiàn)。美國(guó)作為全球最主要的加密貨幣市場(chǎng)之一，其加密貨幣發(fā)展政策演進(jìn)具有代表性，對(duì)近年來(lái)美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策進(jìn)行深入研究，有助于更好研判全球加密貨幣發(fā)展趨勢(shì)及潛在影響，助力我國(guó)做好相關(guān)應(yīng)對(duì)工作。

一、美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策正從強(qiáng)監(jiān)管為主向促發(fā)展為主轉(zhuǎn)變

（一）特朗普1.0時(shí)期美國(guó)對(duì)加密貨幣監(jiān)管力度逐步加強(qiáng)

1. 特朗普1.0時(shí)期之前，美國(guó)對(duì)加密貨幣監(jiān)管力度較小

在美國(guó)加密貨幣行業(yè)發(fā)展初期，加密貨幣作為一項(xiàng)新生事物，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)尚不深入，加之其價(jià)格較低，市場(chǎng)規(guī)模有限，對(duì)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體系的影響尚不顯著，如2009—2013年，比特幣平均單價(jià)僅分別為0.003美元、0.06美元、2.47美元、5.27美元和13.3美元①；其流通市值長(zhǎng)時(shí)間低于100億美元，如2013年4月底為12.95億美元，2016年4月底為70.4億美元②。這一時(shí)期，美國(guó)政府及相關(guān)部門沒(méi)有對(duì)加密貨幣行業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范管理，加密貨幣市場(chǎng)上的投機(jī)因素沒(méi)有得到及時(shí)有效抑制，詐騙、洗錢和網(wǎng)絡(luò)攻擊等風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有出現(xiàn)，美國(guó)監(jiān)管部門也主要通過(guò)罰款手段對(duì)違規(guī)違法主體進(jìn)行約束。2013—2016年，美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）對(duì)加密貨幣公司的罰款總計(jì)約0.5億美元，總的執(zhí)法次數(shù)為6次（表1）。

2. 特朗普1.0時(shí)期，美國(guó)政府對(duì)加密貨幣行業(yè)監(jiān)管力度逐步加大

隨著加密貨幣價(jià)格不斷走高，市場(chǎng)規(guī)模快速擴(kuò)大，與加密貨幣相關(guān)的違規(guī)違法行為也逐漸增多，如加密貨幣交易平臺(tái)不僅面臨黑客攻擊和盜竊風(fēng)險(xiǎn)，也面臨洗錢犯罪風(fēng)險(xiǎn)、欺詐風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱風(fēng)險(xiǎn)以及用戶資金被挪用風(fēng)險(xiǎn)（鄧建鵬和李鋮瑜，2024），加密貨幣被恐怖組織用于融資及其他特定金融活動(dòng)，也成為重要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源（王沙騁，2025），而比特幣等主要加密貨幣價(jià)格大幅波動(dòng)，特別是短時(shí)間內(nèi)價(jià)格大幅下跌導(dǎo)致眾多投資者爆倉(cāng)，加大了金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)各界對(duì)加密貨幣內(nèi)在價(jià)值的質(zhì)疑。

特朗普在首個(gè)任期對(duì)加密貨幣發(fā)展總體上持不支持態(tài)度，曾多次在公開場(chǎng)合抨擊和批評(píng)加密資產(chǎn)。2019年7月，特朗普在推特上首次對(duì)比特幣和加密貨幣進(jìn)行公開評(píng)論，表示加密貨幣“不是貨幣”“其價(jià)值非常波動(dòng)，且基于稀薄的空氣”，并認(rèn)為“未受監(jiān)管的加密資產(chǎn)可以促進(jìn)非法行為，包括毒品交易和其他非法活動(dòng)”③。

受特朗普上述立場(chǎng)影響，美國(guó)政府相關(guān)部門加大了加密貨幣行業(yè)監(jiān)管力度。2020年6月，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布一系列新規(guī)，提出了更加嚴(yán)格的KYC（know your customs：了解你的客戶）和AML（anti-money laundering：反洗錢）要求，重點(diǎn)是針對(duì)加密貨幣交易所和錢包服務(wù)商。2021年5月，美國(guó)財(cái)政部明確表示，針對(duì)加密貨幣可能為包括逃稅在內(nèi)的非法活動(dòng)提供便利問(wèn)題，將對(duì)加密貨幣市場(chǎng)和相關(guān)交易采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施，并建立新的金融賬戶報(bào)告制度，將加密貨幣和加密資產(chǎn)交易賬戶以及接受加密貨幣的支付服務(wù)賬戶納入政府監(jiān)測(cè)范圍，同時(shí)還規(guī)定市值超過(guò)1萬(wàn)美元的加密資產(chǎn)相關(guān)交易需向美國(guó)國(guó)稅局報(bào)備。2017—2020年，美國(guó)SEC對(duì)加密貨幣公司的罰款總額達(dá)到15.17億美元，執(zhí)法次數(shù)總和也大幅增加到60次，其中僅2019年和2020年兩年的執(zhí)法次數(shù)之和即達(dá)到42次（表1）。

特朗普首個(gè)任期內(nèi)，比特幣價(jià)格雖然也有一定幅度的波動(dòng)，但價(jià)格總水平在絕大多數(shù)時(shí)間內(nèi)低于2萬(wàn)美元。然而一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，在其第一任期最后階段，比特幣單價(jià)出現(xiàn)大幅上漲，從2020年6月1日的9802美元上漲至2021年11月8日的65583美元，漲幅達(dá)到569%，同時(shí)期，流通市值從1789億美元提高至6517億美元，漲幅高達(dá)264%（圖1）。比特幣價(jià)格的這一變化體現(xiàn)出：一方面，市場(chǎng)供求是決定比特幣價(jià)格變化的主導(dǎo)力量，美國(guó)政府加強(qiáng)監(jiān)管無(wú)法改變價(jià)值規(guī)律的作用；另一方面，以比特幣為代表的加密貨幣，與央行法定數(shù)字貨幣類似，均是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物（談俊，2021），其出現(xiàn)和發(fā)展一定程度上具有必然性，需要綜合考慮加密貨幣的內(nèi)在特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)律以及發(fā)展態(tài)勢(shì)等多個(gè)因素進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和監(jiān)管。

綜合來(lái)看，加密貨幣發(fā)展初期以及特朗普首個(gè)任期內(nèi)，美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策著力點(diǎn)，更多在于防范和應(yīng)對(duì)加密貨幣領(lǐng)域的違規(guī)違法事件對(duì)投資者和金融市場(chǎng)穩(wěn)定的沖擊，但美國(guó)政府并沒(méi)有出臺(tái)專門支持加密貨幣發(fā)展的政策，加密貨幣的發(fā)展壯大更多是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果。

（二）拜登政府時(shí)期加強(qiáng)監(jiān)管旨在使美國(guó)加密貨幣發(fā)展進(jìn)入規(guī)范化軌道

1. 美國(guó)加大對(duì)加密貨幣公司違法違規(guī)行為罰款力度未能減少這一領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)事件

拜登政府時(shí)期，比特幣價(jià)格水平較特朗普時(shí)期有顯著提高，且價(jià)格波動(dòng)程度也更大。從圖1的數(shù)據(jù)來(lái)看，2021年4月12日，比特幣單價(jià)突破6萬(wàn)美元，達(dá)到61386美元，較2020年底的29396美元上漲108.8%，而2021年5月31日又下跌至36773美元，較4月12日下跌40.1%；特別是進(jìn)入2024年后，比特幣單價(jià)一路上揚(yáng)，從年初的43834美元上漲至12月17日的107322美元，漲幅高達(dá)145%，在價(jià)格大幅上漲帶動(dòng)下，2024年比特幣流通市值也從8586億美元增加至21151億美元。

在加密貨幣市場(chǎng)不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，美國(guó)政府也加大了對(duì)加密貨幣公司違法違規(guī)行為的處罰力度，但這一做法并未減少加密貨幣領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)事件。2021—2023財(cái)年，美國(guó)SEC對(duì)加密貨幣公司的執(zhí)法次數(shù)累計(jì)達(dá)到71次，罰款金額合計(jì)11.6億美元（表1）。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）互聯(lián)網(wǎng)犯罪投訴中心（IC3）的數(shù)據(jù)顯示，2021年，IC3共收到847376起投訴，其中加密貨幣犯罪投訴居第三位，全年因加密貨幣造成的損失達(dá)到16億美元①；2022年，投資詐騙損失總額達(dá)到33.1億美元，相比2021年增長(zhǎng)127%，其中，加密貨幣投資詐騙損失從2021年的9.07億美元提高至25.7億美元②；2023年，與加密貨幣相關(guān)的金融詐騙犯罪總損失超過(guò)56億美元③，其中，投資、技術(shù)支持、個(gè)人信息泄露的犯罪損失金額居前三位（表2）。

2. 多頭分散監(jiān)管削弱了美國(guó)政府對(duì)加密貨幣的監(jiān)管成效

美國(guó)SEC等相關(guān)部門從自身職能出發(fā)對(duì)加密貨幣進(jìn)行定義，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立具體監(jiān)管規(guī)則，當(dāng)加密貨幣公司違反規(guī)則時(shí)，即對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰。如2013年，美國(guó)財(cái)政部將比特幣定義為虛擬貨幣，加密貨幣交易所和管理機(jī)構(gòu)被歸類為貨幣服務(wù)企業(yè)，因而要接受美國(guó)金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）的反洗錢政策監(jiān)管。2014年，美國(guó)國(guó)稅局（IRS）發(fā)布的《投資者指南和規(guī)則》將加密貨幣視為財(cái)產(chǎn)而不是貨幣，當(dāng)消費(fèi)者使用加密貨幣購(gòu)物時(shí)，需要先將加密貨幣兌換為現(xiàn)金，如果消費(fèi)者持有這些比特幣不超過(guò)一年并出售，所得現(xiàn)金將會(huì)被征收所得稅；如果消費(fèi)者持有時(shí)間超過(guò)一年并出售，將被征收資本利得稅。2015年，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）將比特幣和以太坊歸類為商品，并將其交易納入監(jiān)管范疇①，2018年3月，美國(guó)布魯克林地區(qū)法院做出裁定，CFTC有權(quán)將加密貨幣視為“商品”。2017年，SEC提出，首次代幣發(fā)行（Initial Coin Offering，ICO）屬于證券發(fā)行，應(yīng)向SEC注冊(cè)并遵守相應(yīng)監(jiān)管要求。

拜登政府時(shí)期，美國(guó)對(duì)加密貨幣進(jìn)行多頭分散監(jiān)管存在的問(wèn)題在于：一方面，各自為政的監(jiān)管措施沒(méi)有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋，存在監(jiān)管空白，為一些風(fēng)險(xiǎn)性事件的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件；另一方面，多頭監(jiān)管的模式對(duì)加密貨幣公司同一違規(guī)違法事件存在重復(fù)處罰現(xiàn)象，且各部門處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這不僅容易引發(fā)市場(chǎng)主體對(duì)美國(guó)監(jiān)管執(zhí)法體系公平科學(xué)性的質(zhì)疑，也會(huì)降低加密貨幣公司創(chuàng)新發(fā)展意愿。

3. 拜登政府加密貨幣監(jiān)管政策旨在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的總體平衡，確保美國(guó)在加密貨幣領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先位置

2022年3月9日，美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布《關(guān)于確保數(shù)字資產(chǎn)負(fù)責(zé)任發(fā)展的行政命令》，該行政令明確指出，“數(shù)字資產(chǎn)包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）”，并列出美國(guó)在數(shù)字資產(chǎn)方面的六大政策目標(biāo)，分別為：一是保護(hù)美國(guó)的消費(fèi)者、投資者和企業(yè)；二是保護(hù)美國(guó)和全球金融穩(wěn)定，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是減輕濫用數(shù)字資產(chǎn)帶來(lái)的非法金融和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)；四是加強(qiáng)美國(guó)在全球金融體系以及技術(shù)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，包括通過(guò)負(fù)責(zé)任的發(fā)展支付創(chuàng)新和數(shù)字資產(chǎn)；五是促進(jìn)獲得安全和負(fù)擔(dān)得起的金融服務(wù)；六是支持促進(jìn)負(fù)責(zé)任地開發(fā)和使用數(shù)字資產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步②。在這六項(xiàng)政策目標(biāo)中，前三項(xiàng)著眼于防范加密貨幣領(lǐng)域重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，其中第一項(xiàng)和第二項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)屬于數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展中的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，是與數(shù)字資產(chǎn)相伴而生的，而第三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)則屬于非法金融風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)由加密貨幣渠道的洗錢、網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖融資等；后三項(xiàng)政策目標(biāo)則聚焦于加快美國(guó)數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展，以保持美國(guó)在全球數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

針對(duì)加密貨幣的監(jiān)管，該行政令明確提出，“數(shù)字資產(chǎn)發(fā)行人、交易所和交易平臺(tái)以及可能增加金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)‘同一業(yè)務(wù)、同一風(fēng)險(xiǎn)、同一規(guī)則’的一般原則，酌情遵守管理傳統(tǒng)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和金融公司的監(jiān)管和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)”，這一“一般原則”意味著拜登政府在加密貨幣監(jiān)管中，將實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定違規(guī)違法事件將只進(jìn)行一次處罰，這有助于避免出現(xiàn)前述多頭分散監(jiān)管模式對(duì)加密貨幣交易所、交易平臺(tái)及中介機(jī)構(gòu)的重復(fù)處罰現(xiàn)象，一定程度減少不合理監(jiān)管政策對(duì)加密貨幣發(fā)展的抑制。

除改善監(jiān)管外，拜登政府也仍然支持美國(guó)加密貨幣行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。2021年4月14日，美國(guó)最大的加密貨幣交易所Coinbase在納斯達(dá)克成功上市，成為全球第一個(gè)上市的加密貨幣交易所。2024年1月11日，美國(guó)SEC批準(zhǔn)11只現(xiàn)貨比特幣交易所交易基金（ETF）上市交易③，這一舉措進(jìn)一步提高了比特幣市場(chǎng)的透明度，拓寬了美國(guó)市場(chǎng)加密貨幣的投資渠道，走出了加密貨幣創(chuàng)新發(fā)展的重要一步。截至2024年10月4日，美國(guó)11支現(xiàn)貨比特幣ETF持有比特幣92.7萬(wàn)枚①，持有的總資產(chǎn)已達(dá)到524億美元。

美國(guó)SEC批準(zhǔn)現(xiàn)貨比特幣ETF正式上市后，又多次批準(zhǔn)現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)上市交易，如2024年9月，SEC批準(zhǔn)貝萊德（BLK.US）現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)上市和交易；2024年10月18日，美國(guó)SEC批準(zhǔn)多個(gè)現(xiàn)貨比特幣ETF期權(quán)在紐約證券交易所和芝加哥期權(quán)交易所上市和交易②。與現(xiàn)貨比特幣相關(guān)的金融衍生產(chǎn)品逐步增加，為投資者提供了更多合規(guī)交易產(chǎn)品，拓展了市場(chǎng)的廣度和深度，有助于加快美國(guó)加密貨幣行業(yè)發(fā)展。

該行政令還提出了拜登政府的CBDC政策和行動(dòng)，認(rèn)為美國(guó)發(fā)展CBDC對(duì)于促進(jìn)高效且低成本的市場(chǎng)交易、降低私營(yíng)部門管理數(shù)字資產(chǎn)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、保持美元國(guó)際貨幣體系核心地位等具有積極意義。但也指出，在正式推進(jìn)CBDC工作之前，要對(duì)美國(guó)CBDC相關(guān)的一系列重大問(wèn)題進(jìn)行全面研究，主要包括：對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響、對(duì)金融包容性的影響、CBDC與私人部門管理的數(shù)字資產(chǎn)之間的潛在關(guān)系、其他國(guó)家CBDC的發(fā)展對(duì)美國(guó)金融中心地位的潛在影響，以及美國(guó)CBDC對(duì)非法融資、國(guó)家安全和人權(quán)的影響等。總體來(lái)看，拜登政府將CBDC作為其數(shù)字資產(chǎn)政策的重要組成部分，且對(duì)CBDC發(fā)展總體上持支持立場(chǎng)，沒(méi)有將其與比特幣等加密貨幣的發(fā)展嚴(yán)格對(duì)立。

（三）特朗普2.0時(shí)期美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策將以促發(fā)展為主

特朗普在第二次競(jìng)選期間曾多次表達(dá)對(duì)發(fā)展加密貨幣的支持態(tài)度。2024年7月，在美國(guó)納什維爾比特幣大會(huì)上，特朗普發(fā)表演講并鄭重承諾，若他重返白宮，美國(guó)政府不會(huì)拋售任何比特幣，并會(huì)將比特幣作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備資產(chǎn)，他還將致力于確保美國(guó)在加密貨幣領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位，將美國(guó)打造成為全球“加密貨幣之都”。 2024年12月5日，特朗普表示將提名保羅·阿特金斯在新政府中擔(dān)任SEC主席，阿特金斯曾多次表達(dá)應(yīng)放松數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的觀點(diǎn)。

2024年共和黨黨綱是特朗普新政府加密貨幣發(fā)展政策取向的重要體現(xiàn)，新黨綱將發(fā)展加密貨幣定位為“打造史上最偉大的經(jīng)濟(jì)體”的重要內(nèi)容之一，明確提出“共和黨將終止民主黨非法且不符合美國(guó)精神的加密貨幣打擊行動(dòng)，反對(duì)創(chuàng)建中央銀行數(shù)字貨幣。我們將捍衛(wèi)比特幣挖礦的權(quán)利，確保每個(gè)美國(guó)人都有權(quán)自主管理其數(shù)字資產(chǎn)，并在不受政府監(jiān)控和控制的情況下進(jìn)行交易”③。2025年1月23日，特朗普簽署《加強(qiáng)美國(guó)在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力》的行政令，該行政令除再次強(qiáng)調(diào)共和黨新黨綱中有關(guān)加密貨幣的內(nèi)容外，還明確提出要“促進(jìn)和保護(hù)美元主權(quán)，包括采取切實(shí)舉措促進(jìn)合法且正當(dāng)?shù)拿涝€(wěn)定幣在全球發(fā)展”，并要“在技術(shù)中立、建立新興技術(shù)框架、決策透明以及明確監(jiān)管邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)行清晰且確定的監(jiān)管”④。

透過(guò)共和黨新黨綱和上述行政令可以看出，特朗普新政府涉及加密貨幣的政策除前述美國(guó)政府持有比特幣、推進(jìn)加密貨幣技術(shù)進(jìn)步外，還將出現(xiàn)如下變化：一是監(jiān)管模式調(diào)整，拜登政府時(shí)期加密貨幣領(lǐng)域的多頭分散監(jiān)管模式可能將不復(fù)存在，代之以SEC為主的監(jiān)管模式⑤，對(duì)加密貨幣交易所和交易平臺(tái)的處罰（特別是對(duì)同一違規(guī)違法事項(xiàng)的重復(fù)處罰）將減少；二是中央銀行數(shù)字貨幣（即數(shù)字美元）的創(chuàng)建工作將暫停，且拜登政府所提出的對(duì)數(shù)字美元相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行研究的工作也會(huì)停止；三是數(shù)字資產(chǎn)交易成本將降低，特朗普政府預(yù)計(jì)降低甚至取消數(shù)字資產(chǎn)交易過(guò)程中的稅費(fèi)，進(jìn)一步提高數(shù)字資產(chǎn)吸引力。

需要指出的是，特朗普新政府對(duì)加密貨幣放松監(jiān)管，并不等于取消監(jiān)管，對(duì)于經(jīng)由加密貨幣渠道的顯而易見的洗錢、詐騙、恐怖融資等違法行為，美國(guó)政府仍然會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，避免對(duì)整體金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生較大沖擊。

二、美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整的原因分析

美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策從以強(qiáng)監(jiān)管為主向促發(fā)展為主轉(zhuǎn)變是多種因素綜合作用的結(jié)果，主要包括：

1. 美國(guó)加密貨幣行業(yè)持續(xù)發(fā)展促使美國(guó)政府調(diào)整加密貨幣政策方向

近年來(lái)，雖然加密貨幣價(jià)格大幅波動(dòng)引發(fā)了一些風(fēng)險(xiǎn)事件，且SEC、CFTC等部門對(duì)加密貨幣行業(yè)的監(jiān)管處罰力度逐步加大，但美國(guó)加密貨幣行業(yè)仍然得到持續(xù)發(fā)展。除市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大外，一方面是參與人數(shù)顯著增加。Security.org的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月底，美國(guó)40%的成年人持有加密貨幣，這意味著約9300萬(wàn)美國(guó)民眾持有一種或多種加密貨幣，較2023年同期提高10%，而2021年美國(guó)成年人持有加密貨幣的比例僅為15%①。美國(guó)加密貨幣持有人數(shù)較快增加的一個(gè)重要原因是，美國(guó)加密貨幣交易的便利性較高，投資者除可以在專門的加密貨幣平臺(tái)進(jìn)行交易外，還可以在加密ATM上進(jìn)行交易，Coinatmradar的數(shù)據(jù)顯示，截至2025年1月11日，全球有38866臺(tái)加密ATM處于運(yùn)行狀態(tài)，其中在美國(guó)運(yùn)行的ATM占比達(dá)到81.3%②，位居全球第一。另一方面是比特幣“挖礦”算力顯著增長(zhǎng)。2021年9月，中國(guó)出臺(tái)政策禁止以任何名義發(fā)展虛擬貨幣“挖礦”項(xiàng)目后，大量比特幣礦工轉(zhuǎn)移至其他國(guó)家，美國(guó)成為最主要的礦工轉(zhuǎn)移目的地之一。根據(jù)Cambridge Bitcoin Electricity Consumption Index（CBECI）的數(shù)據(jù)，2022年底，美國(guó)比特幣算力占全球的比重為16.8%，僅次于俄羅斯，位居全球第二。2024年底，美國(guó)比特幣算力占全球的比重超過(guò)40%，其中Foundry USA作為全球最大的比特幣礦池，其計(jì)算能力從2024年初的157EH/s大幅提高至2024年12月的280EH/s③。美國(guó)比特幣“挖礦”算力的提升，增強(qiáng)了其比特幣供給能力，為擴(kuò)大美國(guó)比特幣交易、活躍加密貨幣市場(chǎng)奠定了重要基礎(chǔ)。

在加密貨幣市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、加密貨幣交易所和“挖礦”公司等機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)資本市場(chǎng)影響力不斷增大，以及民眾參與度不斷提高的背景下，單純的限制性監(jiān)管政策已不能滿足美國(guó)加密貨幣行業(yè)發(fā)展需要，轉(zhuǎn)變政策思路、調(diào)整政策方向、推動(dòng)加密貨幣行業(yè)盡早步入良性發(fā)展軌道，成為美國(guó)政府的必然選擇。

2. 美國(guó)加密貨幣行業(yè)加大游說(shuō)力度發(fā)揮了重要促進(jìn)作用

近年來(lái)，面對(duì)美國(guó)SEC等監(jiān)管部門不斷加大的監(jiān)管處罰力度，美國(guó)部分加密貨幣平臺(tái)加大游說(shuō)力度，以求監(jiān)管部門減少出臺(tái)針對(duì)加密貨幣的強(qiáng)監(jiān)管政策，助力形成相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境。行業(yè)層面，2017年，美國(guó)加密貨幣行業(yè)游說(shuō)支出總額為250萬(wàn)美元，2021年和2022年分別提高至1154萬(wàn)美元和2557萬(wàn)美元，2023年前三季度達(dá)到1896萬(wàn)美元④。企業(yè)層面，2017年，Coinbase和Biance Holdings的游說(shuō)支出分別為8萬(wàn)美元和16萬(wàn)美元，2023年兩家機(jī)構(gòu)的游說(shuō)支出分別大幅增加至290萬(wàn)美元和120萬(wàn)美元，同時(shí)期瑞波幣（Ripple）的游說(shuō)支出也顯著增加，從5萬(wàn)美元增加至94萬(wàn)美元，其在2021年曾達(dá)到最高的112萬(wàn)美元（圖2）。

在加密貨幣行業(yè)大力游說(shuō)下，部分針對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管政策力度被弱化，甚至政策本身被廢除。2022年3月，SEC發(fā)布第121號(hào)員工會(huì)計(jì)公告（SAB121），要求為客戶提供數(shù)字資產(chǎn)托管服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)在其資產(chǎn)負(fù)債表中反映這些資產(chǎn)，并充分披露相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這一規(guī)定加大了美國(guó)金融機(jī)構(gòu)開展數(shù)字資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)的障礙，特別是銀行業(yè)將被排除在加密市場(chǎng)之外。2024年5月，美國(guó)參議院推翻了這一規(guī)定，雖然同年7月美國(guó)眾議院沒(méi)有成功推翻這一規(guī)定，但美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)這一規(guī)定的支持力度明顯下降，特朗普新政府上臺(tái)后，2025年1月24日，美國(guó)SEC正式撤銷了SAB121。

2024年美國(guó)新一屆大選中，加密貨幣行業(yè)投入重金支持親加密貨幣的人參選，根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦選舉委員會(huì)（Federal Election Commission）的數(shù)據(jù)，加密貨幣行業(yè)相關(guān)的政治行動(dòng)委員會(huì)和其他支持加密貨幣行業(yè)的組織籌集了超過(guò)2.45億美元的資金。加密貨幣行業(yè)巨大的游說(shuō)投入取得了成效，推動(dòng)形成了對(duì)加密貨幣友好的新一屆國(guó)會(huì)，根據(jù)Stand With Crypto的數(shù)據(jù)，2024年美國(guó)國(guó)會(huì)選舉中，247位支持加密貨幣的候選人當(dāng)選眾議員，15位支持者當(dāng)選參議員。

3. 共和黨“小政府”的基本經(jīng)濟(jì)政策取向要求特朗普新政府轉(zhuǎn)變加密貨幣發(fā)展政策

傳統(tǒng)上，共和黨在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主張“小政府”，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為企業(yè)和個(gè)人在自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下才能夠更好推進(jìn)創(chuàng)新，促進(jìn)資源優(yōu)化配置和整體經(jīng)濟(jì)效率提升，并不斷創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，同時(shí)認(rèn)為政府過(guò)多干預(yù)會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)規(guī)律，扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，弱化市場(chǎng)機(jī)制作用，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本上升，降低經(jīng)濟(jì)效率等。共和黨“小政府”的主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)政策上主要體現(xiàn)為主動(dòng)降低國(guó)內(nèi)企業(yè)與個(gè)人的稅收水平，放松對(duì)企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)管等。相應(yīng)地，這一主張?bào)w現(xiàn)在加密貨幣領(lǐng)域則要求特朗普政府放松對(duì)加密貨幣的監(jiān)管，賦予加密貨幣“挖礦”企業(yè)、交易平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人等市場(chǎng)主體在加密貨幣發(fā)行、交易以及衍生金融產(chǎn)品創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域更大的決策和發(fā)展自主權(quán)。

三、美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整的潛在影響

美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整不僅會(huì)直接影響該行業(yè)及部分相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，且隨著全球加密貨幣行業(yè)快速發(fā)展，其系統(tǒng)內(nèi)的各種交易和產(chǎn)業(yè)日益復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致加密貨幣風(fēng)險(xiǎn)傳播速度快且影響廣泛（曹玉茹等，2024），政策調(diào)整的外溢效應(yīng)也將給其他國(guó)家加密貨幣發(fā)展政策以及全球貨幣體系帶來(lái)較大影響。

1. 美國(guó)及全球加密貨幣行業(yè)有望迎來(lái)一段時(shí)期的快速發(fā)展，美國(guó)也將維持其在加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先地位

目前，美國(guó)在全球加密貨幣領(lǐng)域總體居領(lǐng)先位置，而特朗普政府的支持政策為該行業(yè)發(fā)展做了以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的強(qiáng)力背書，各類資源將進(jìn)一步向加密貨幣“挖礦”、交易、持有等環(huán)節(jié)及上下游相關(guān)領(lǐng)域集聚，美國(guó)加密貨幣領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新能力將進(jìn)一步增強(qiáng)、貨幣交易規(guī)模將進(jìn)一步增大、金融衍生品種類將進(jìn)一步增多，并促進(jìn)與之相關(guān)的算法、算力等的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，美國(guó)針對(duì)加密貨幣的監(jiān)管政策體系預(yù)計(jì)也將進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，形成一整套適合加密貨幣行業(yè)良性發(fā)展的政策制度體系，這又將進(jìn)一步加快美國(guó)加密貨幣發(fā)展，維持其在全球加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先位置，助力實(shí)現(xiàn)特朗普在競(jìng)選階段所提出的“使美國(guó)成為加密貨幣之都”的承諾。在美國(guó)的帶動(dòng)下，全球加密貨幣行業(yè)也將進(jìn)入一個(gè)較快發(fā)展時(shí)期，加密貨幣在全球的接受度也將得到顯著提升。

2. 一定程度改善美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，增強(qiáng)美國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)的能力

戰(zhàn)略儲(chǔ)備資產(chǎn)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府、國(guó)際組織持有的關(guān)鍵性資產(chǎn)，在維護(hù)國(guó)家和全球經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、提升經(jīng)濟(jì)安全、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力以及應(yīng)對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面發(fā)揮著重要作用。美國(guó)發(fā)行的美元、美債等已成為其他經(jīng)濟(jì)體的重要儲(chǔ)備資產(chǎn)，但其自身也持有一定種類和規(guī)模儲(chǔ)備資產(chǎn)。美國(guó)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2025年1月17日，美國(guó)官方儲(chǔ)備資產(chǎn)規(guī)模為2377.23億美元，其中特別提款權(quán)（SDRs）、外匯儲(chǔ)備（包括歐元和日元）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）儲(chǔ)備頭寸和黃金的占比分別為69.9%、14.6%、10.9%和4.6%。

近年來(lái)，美國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不斷提高，2024年底達(dá)到36.22萬(wàn)億美元，占美國(guó)當(dāng)年GDP的比重為124%，較2023年同期高出1.3個(gè)百分點(diǎn)。美國(guó)政府巨額債務(wù)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，不僅降低了美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定性，削弱了美國(guó)政府可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力，也一定程度損害了美元信用，特別是高額債務(wù)利息已成為美國(guó)政府的沉重負(fù)擔(dān)。2024年美國(guó)政府債務(wù)凈利息支出高達(dá)8820億美元，首次超過(guò)國(guó)防支出，改善資產(chǎn)負(fù)債狀況已成為美國(guó)政府的“必選項(xiàng)”。2024年7月，美國(guó)參議員辛西婭·盧米斯提出《美國(guó)比特幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備法案》，設(shè)想2025年開始，美國(guó)政府五年內(nèi)購(gòu)買100萬(wàn)個(gè)比特幣。如果這一法案目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)前價(jià)格水平下，美國(guó)政府儲(chǔ)備資產(chǎn)將大幅增加約1000億美元，這將進(jìn)一步增強(qiáng)美國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融體系動(dòng)蕩的能力。

建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備后，比特幣等有望發(fā)揮類似黃金的作用，成為美國(guó)的重要資產(chǎn)，而比特幣價(jià)格水平雖然仍會(huì)有波動(dòng)，但預(yù)計(jì)中長(zhǎng)期單價(jià)不會(huì)大幅低于10萬(wàn)美元，從這個(gè)角度來(lái)看，建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備能夠一定程度改善美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，減輕其債務(wù)違約壓力。

3. 短期內(nèi)加密貨幣作為資產(chǎn)的職能將進(jìn)一步突出

嚴(yán)格意義上加密貨幣不屬于貨幣，但從貨幣所具有的價(jià)值尺度、流通手段、支付手段和貯藏手段這四大職能來(lái)看，加密貨幣在當(dāng)前的實(shí)際使用中或多或少地發(fā)揮了貨幣的上述職能，特別是以后三大職能居多。2024年5月，美國(guó)眾議院通過(guò)了《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，提出“數(shù)字資產(chǎn)”包括加密貨幣和實(shí)體、穩(wěn)定幣以及金融資產(chǎn)代幣化，并給出了數(shù)字資產(chǎn)屬于證券、商品等的判定框架；2025年2月，美國(guó)參議院提交了《GENIUS法案》，該法案將支付穩(wěn)定幣定義為一種用于支付或結(jié)算的數(shù)字資產(chǎn)（不屬于“證券”）。上述兩個(gè)法案雖然對(duì)數(shù)字資產(chǎn)是否屬于證券的認(rèn)定存在差異，但客觀地看，“證券”本身即具有資產(chǎn)的特征，持有特定證券可以獲得收益或者出現(xiàn)虧損等。從特朗普?qǐng)?zhí)政后的政策取向看，他并沒(méi)有否定《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》，體現(xiàn)了其對(duì)該法案內(nèi)容一定程度的認(rèn)可。

加密貨幣發(fā)展至今，價(jià)格波動(dòng)較大是影響市場(chǎng)主體持有加密貨幣的重要原因，也制約了加密貨幣作為資產(chǎn)職能的發(fā)揮。隨著美國(guó)加密貨幣監(jiān)管政策進(jìn)一步優(yōu)化，之前因監(jiān)管處罰政策出臺(tái)而導(dǎo)致的加密貨幣價(jià)格大幅下跌的情況將會(huì)減少，加之加密貨幣發(fā)展促進(jìn)政策將加密市場(chǎng)參與主體增多、加密貨幣金融衍生品創(chuàng)新發(fā)展、美國(guó)建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備等因素不斷起作用，市場(chǎng)供求將進(jìn)一步完善加密貨幣價(jià)格形成機(jī)制，其價(jià)格大幅波動(dòng)預(yù)計(jì)將得到緩解。相應(yīng)地，加密貨幣作為一項(xiàng)資產(chǎn)的職能將愈發(fā)凸顯，也即市場(chǎng)主體視加密貨幣為一項(xiàng)資產(chǎn)而加以持有，并期待實(shí)現(xiàn)保值增值。

4. 美國(guó)對(duì)國(guó)際貨幣體系發(fā)展的主導(dǎo)作用或?qū)㈧柟毯瓦M(jìn)一步強(qiáng)化，全球戰(zhàn)略儲(chǔ)備資產(chǎn)格局將有較大調(diào)整

二戰(zhàn)后，美國(guó)主導(dǎo)建立了布雷頓森林體系，以及IMF、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，并推動(dòng)建立了國(guó)際金融領(lǐng)域的規(guī)則制度，美國(guó)在國(guó)際貨幣體系中的主導(dǎo)地位也持續(xù)至今，美元作為美國(guó)核心利益之一，在發(fā)揮國(guó)際支付結(jié)算、計(jì)價(jià)和儲(chǔ)備職能等方面長(zhǎng)期居全球領(lǐng)先地位。近年來(lái)，全球“去美元化”有所抬頭，美元國(guó)際地位出現(xiàn)一定下滑，以儲(chǔ)備貨幣為例，IMF“官方外匯儲(chǔ)備貨幣構(gòu)成（COFER）”數(shù)據(jù)顯示，2024年第三季度美元占比為57.39%，相比2016年第一季度的65.46%下降8.07個(gè)百分點(diǎn)。

美國(guó)總統(tǒng)特朗普在其競(jìng)選綱領(lǐng)中明確提出要“維持美元的國(guó)際地位”，這一表態(tài)一方面表明美國(guó)對(duì)美元國(guó)際地位下滑的擔(dān)憂，想要避免因美元國(guó)際地位進(jìn)一步下滑而動(dòng)搖美國(guó)的核心利益，另一方面也向國(guó)際社會(huì)傳遞出美國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)主導(dǎo)國(guó)際貨幣體系發(fā)展的信號(hào)，如特朗普上臺(tái)后多次表示，將對(duì)不使用美元的國(guó)家征收100%的關(guān)稅。特朗普政府大力發(fā)展加密貨幣，特別是推動(dòng)建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備、發(fā)展美元穩(wěn)定幣，一個(gè)重要目標(biāo)是鞏固和保持美國(guó)在全球加密貨幣領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，并借此實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代美國(guó)繼續(xù)主導(dǎo)國(guó)際貨幣體系發(fā)展的目標(biāo)。

美國(guó)建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備，標(biāo)志著數(shù)字資產(chǎn)正式成為其官方儲(chǔ)備資產(chǎn)，全球貨幣體系多元化進(jìn)程有望加快。與此相對(duì)應(yīng)，全球儲(chǔ)備資產(chǎn)格局可能出現(xiàn)顯著調(diào)整，在美國(guó)建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備資產(chǎn)的示范效應(yīng)影響下，更多國(guó)家或?qū)⒖紤]乃至正式將加密貨幣列入儲(chǔ)備資產(chǎn)，比特幣等有望成為繼黃金、SDR、外匯儲(chǔ)備之后的又一重要儲(chǔ)備資產(chǎn)。有關(guān)研究顯示，當(dāng)比特幣單價(jià)分別為50萬(wàn)美元、100萬(wàn)美元和150萬(wàn)美元時(shí)，全球比特幣市值將分別達(dá)到全球黃金市值的一半、與黃金市值持平以及達(dá)到全球主權(quán)債務(wù)的一半，比特幣在全球儲(chǔ)備資產(chǎn)中的份額將進(jìn)一步提高。

與此同時(shí)，國(guó)際貨幣治理體系將迎來(lái)新一輪調(diào)整，各國(guó)有可能推出各自的加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備政策制度體系，同時(shí)，促進(jìn)加密貨幣發(fā)揮儲(chǔ)備資產(chǎn)職能的新機(jī)構(gòu)將不斷出現(xiàn)，圍繞加密貨幣作為儲(chǔ)備資產(chǎn)的一系列國(guó)際間磋商協(xié)調(diào)機(jī)制也將逐步建立和完善。在這一過(guò)程中，預(yù)計(jì)美國(guó)將充分利用其現(xiàn)有國(guó)際貨幣體系的在位優(yōu)勢(shì)、在建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備中積累的有益經(jīng)驗(yàn)以及其在加密貨幣發(fā)展中的監(jiān)管制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、金融衍生品創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)新一輪國(guó)際貨幣治理體系調(diào)整，形成于其有利的新的國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)制度安排，而促進(jìn)美元穩(wěn)定幣的全球發(fā)展也有助于進(jìn)一步擴(kuò)大美元穩(wěn)定幣在跨境貿(mào)易中的使用，能夠?yàn)槊涝_辟新的流通渠道，進(jìn)一步鞏固美元在國(guó)際貨幣體系中的主導(dǎo)地位。

5. 美國(guó)加密貨幣發(fā)展內(nèi)在穩(wěn)定性不足可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)

加密貨幣的持續(xù)發(fā)展既需要政策的有力支持，也需要市場(chǎng)主體的積極參與，而對(duì)未來(lái)的良好預(yù)期是影響市場(chǎng)主體交易并持有加密貨幣的關(guān)鍵因素之一。從短期來(lái)看，美國(guó)加密貨幣發(fā)展放松監(jiān)管是大勢(shì)所趨，但在新監(jiān)管體系尚未完全建立的情況下，放松監(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致加密貨幣平臺(tái)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的投機(jī)和違規(guī)違法行為加劇，從而產(chǎn)生新的不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，而特朗普本人及其家族成員參與加密貨幣業(yè)務(wù)將加大市場(chǎng)對(duì)美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策客觀性的疑慮，進(jìn)而影響市場(chǎng)主體對(duì)加密貨幣發(fā)展前景的樂(lè)觀程度和持有意愿。2025年3月8日，Data for Progress在美國(guó)所做的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，51%的受訪者反對(duì)建立比特幣等在內(nèi)的加密資產(chǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備，僅有34%的受訪者支持特朗普實(shí)施這一計(jì)劃，其中民主黨和共和黨的反對(duì)率分別達(dá)到59%和40%，這表明特朗普政府的加密貨幣發(fā)展政策并沒(méi)有獲得美國(guó)民眾的絕對(duì)支持，能否順利實(shí)施仍然存在一定不確定性。從中長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)執(zhí)政黨的更迭可能是影響美國(guó)加密貨幣發(fā)展的重大因素，今后民主黨如果重新贏得大選，其或?qū)⒃俅位貧w強(qiáng)監(jiān)管的發(fā)展政策，政策的大幅擺動(dòng)將對(duì)加密貨幣行業(yè)的長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生影響。

四、中國(guó)面對(duì)挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)舉措

目前來(lái)看，美國(guó)加密貨幣發(fā)展政策調(diào)整短期內(nèi)對(duì)我國(guó)的影響較為有限，但中長(zhǎng)期挑戰(zhàn)應(yīng)予以高度重視，我國(guó)需要提前謀劃，統(tǒng)籌做好應(yīng)對(duì)工作。

（一）對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)

1. 短期內(nèi)因比特幣價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致的金融動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)可能加大

來(lái)自美國(guó)政府的背書有力促進(jìn)了2024年比特幣價(jià)格大幅上漲，加之特朗普政府一系列支持加密貨幣發(fā)展的表態(tài)和政策舉措，使市場(chǎng)主體對(duì)加密貨幣的未來(lái)發(fā)展普遍看好，將吸引更多投資者進(jìn)入加密貨幣行業(yè)。受此影響，我國(guó)部分資金可能會(huì)繞過(guò)監(jiān)管，通過(guò)地下錢莊等渠道購(gòu)買加密資產(chǎn)，加大我國(guó)跨境流動(dòng)資金監(jiān)管壓力。從中長(zhǎng)期看，加密貨幣價(jià)格難以維持2024年的大幅上漲態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)將在波動(dòng)中逐步上漲，短期內(nèi)仍然存在下調(diào)的可能，如2025年3月20日，比特幣單價(jià)為83902美元，較2024年最高點(diǎn)時(shí)下降了21.8%。加密貨幣價(jià)格階段性下跌容易引發(fā)持有者爆倉(cāng)的風(fēng)險(xiǎn)事件，有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)比特幣及其他加密貨幣持有人數(shù)可能達(dá)到1200萬(wàn)，比特幣等加密貨幣價(jià)格回調(diào)將使這一群體爆倉(cāng)風(fēng)險(xiǎn)加大，進(jìn)而波及我國(guó)金融體系的總體穩(wěn)定，對(duì)此需高度重視。

2. 加大人民幣國(guó)際化壓力

近些年來(lái)人民幣國(guó)際化取得較大進(jìn)展，人民幣作為支付結(jié)算、計(jì)價(jià)和儲(chǔ)備貨幣，在國(guó)際市場(chǎng)的比重總體得到較大提升，但與美元、歐元相比還存在一定差距。IMF數(shù)據(jù)顯示，截至2024年第三季度，美元、歐元、日元、英鎊以及人民幣在官方儲(chǔ)備資產(chǎn)中的占比分別為57.39%、20.02%、5.82%、4.97%以及2.17%。美國(guó)建立加密貨幣戰(zhàn)略儲(chǔ)備將產(chǎn)生示范效應(yīng)，其他國(guó)家或?qū)⑿Х旅绹?guó)將比特幣等加密貨幣納入自身儲(chǔ)備，受此影響，包括人民幣在內(nèi)的其他資產(chǎn)在儲(chǔ)備資產(chǎn)中的比重可能降低。與此同時(shí)，比特幣成為儲(chǔ)備資產(chǎn)也有助于推動(dòng)各國(guó)在國(guó)際貿(mào)易與投資活動(dòng)中采用比特幣作為支付結(jié)算手段，對(duì)人民幣和其他貨幣發(fā)揮國(guó)際貨幣職能產(chǎn)生一定擠出效應(yīng)，從而加大人民幣國(guó)際化挑戰(zhàn)。

3. 我國(guó)在全球數(shù)字貨幣領(lǐng)域面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力加大

全球數(shù)字貨幣發(fā)展主要沿著兩條路徑展開，一是由貨幣當(dāng)局發(fā)行的法定數(shù)字貨幣，如數(shù)字人民幣等。二是由私人或機(jī)構(gòu)發(fā)行的加密貨幣，也稱為私人數(shù)字貨幣，主要包括兩大類：第一類是以比特幣為代表的加密貨幣，其價(jià)格不與其他資產(chǎn)掛鉤；第二類是穩(wěn)定幣，此類加密貨幣基于法定貨幣等資產(chǎn)抵押發(fā)行。目前，全球穩(wěn)定幣超過(guò)95%為美元穩(wěn)定幣，截至2024年11月，穩(wěn)定幣總市值接近2000億美元（沈建光和朱太輝，2024）。從目前趨勢(shì)看，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間，法定數(shù)字貨幣與私人數(shù)字貨幣并存的發(fā)展格局不會(huì)改變，但哪種數(shù)字貨幣最終能居主導(dǎo)地位仍存在不確定性。放眼全球，特朗普政府大力支持加密貨幣發(fā)展將為全球私人數(shù)字貨幣注入新發(fā)展動(dòng)力；2024年12月31日歐盟的《加密資產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管框架》（MiCA）全面生效，為在歐盟范圍內(nèi)建立統(tǒng)一清晰的加密資產(chǎn)監(jiān)管框架奠定了基礎(chǔ)；新加坡政府積極支持加密貨幣發(fā)展，2020年1月頒布《支付服務(wù)法》（PSA），將各種支付活動(dòng)（包括數(shù)字支付代幣服務(wù)）歸入統(tǒng)一的監(jiān)管框架，2024年全年，新加坡金融管理局（MAS）共發(fā)出13張主要付款機(jī)構(gòu)執(zhí)照（Major Payment Institution License）給加密貨幣行業(yè)①，越來(lái)越多的國(guó)家參與私人數(shù)字貨幣發(fā)展，有助于提升私人數(shù)字貨幣在全球數(shù)字貨幣中的比重與影響力。我國(guó)法定數(shù)字貨幣發(fā)展居全球前列，數(shù)字人民幣試點(diǎn)五年來(lái)，取得了較大進(jìn)展，截至2024年7月，數(shù)字人民幣各類應(yīng)用終端累計(jì)開立個(gè)人錢包1.8億個(gè)，試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)交易金額達(dá)7.3萬(wàn)億元，全國(guó)范圍內(nèi)數(shù)字人民幣線上線下應(yīng)用場(chǎng)景突破2000萬(wàn)個(gè)②，但在私人數(shù)字領(lǐng)域，由于比特幣存在洗錢、恐怖融資、價(jià)格大幅波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)目前仍對(duì)其進(jìn)行較為嚴(yán)格的管制。在上述背景下，如何在繼續(xù)推動(dòng)數(shù)字人民幣發(fā)展的同時(shí)，主動(dòng)參與全球私人數(shù)字貨幣發(fā)展進(jìn)程，并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制與影響力提升的總體平衡，對(duì)我國(guó)而言是一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

（二）中國(guó)應(yīng)對(duì)

1. 做好全球加密貨幣發(fā)展跟蹤工作

針對(duì)當(dāng)前美國(guó)及全球加密貨幣發(fā)展加快的趨勢(shì)，我國(guó)要密切關(guān)注這一領(lǐng)域的新變化，做好對(duì)加密貨幣領(lǐng)域前沿技術(shù)進(jìn)展以及加密貨幣“挖礦”、流通與交易、價(jià)格水平變化、發(fā)展和監(jiān)管政策調(diào)整等的跟蹤工作，為準(zhǔn)確研判全球加密貨幣發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)我的影響奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2. 適度調(diào)整我國(guó)加密貨幣發(fā)展思路

在推動(dòng)數(shù)字人民幣繼續(xù)發(fā)展、保持?jǐn)?shù)字人民幣主體地位的同時(shí)，我國(guó)可以逐步放松對(duì)比特幣等加密貨幣發(fā)展的限制，避免因國(guó)際市場(chǎng)上加密貨幣發(fā)展加快而放緩甚至停止數(shù)字人民幣的發(fā)展。盡快對(duì)放松加密貨幣發(fā)展限制的潛在影響進(jìn)行綜合評(píng)估，推動(dòng)加密貨幣發(fā)展所需的立法、監(jiān)管等領(lǐng)域的法律法規(guī)調(diào)整。

3. 在特定地區(qū)試點(diǎn)逐步恢復(fù)和放開加密貨幣發(fā)展

我國(guó)部分地區(qū)在加密貨幣發(fā)展中曾積累了一定基礎(chǔ)，基于此，可以在綜合考慮全球加密貨幣發(fā)展總體態(tài)勢(shì)、我國(guó)各地能源資源稟賦、金融基礎(chǔ)條件以及總體風(fēng)險(xiǎn)等因素的基礎(chǔ)上，在我國(guó)特定地區(qū)開展試點(diǎn)，逐步恢復(fù)比特幣“挖礦”、交易等業(yè)務(wù)，穩(wěn)步放松對(duì)我國(guó)居民和機(jī)構(gòu)交易、持有加密貨幣的限制；允許符合條件的機(jī)構(gòu)探索發(fā)行加密貨幣并參與國(guó)際市場(chǎng)交易。充分發(fā)揮香港在我國(guó)加密貨幣發(fā)展中的引領(lǐng)作用，支持將香港打造成為具有國(guó)際一流競(jìng)爭(zhēng)力的加密貨幣中心。

4. 切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作

摸清我國(guó)居民參與加密貨幣交易、持有加密貨幣的人數(shù)以及持有規(guī)模等總體信息，做到心中有數(shù)。吸收借鑒美國(guó)、歐盟等經(jīng)濟(jì)體加密貨幣監(jiān)管的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際制定并逐步完善加密貨幣監(jiān)管政策體系，推動(dòng)建立跨境監(jiān)管合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)加密貨幣相關(guān)的跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)，攜手防范和減輕加密貨幣領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)際金融市場(chǎng)的沖擊；共同打擊加密貨幣領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)，切實(shí)維護(hù)我國(guó)居民和機(jī)構(gòu)合法權(quán)益。

5. 主動(dòng)參與加密貨幣全球治理，積極發(fā)出“中國(guó)聲音”

當(dāng)前，各經(jīng)濟(jì)體加密貨幣發(fā)展的政策、制度主要限定在本國(guó)或本地區(qū)范圍內(nèi)，隨著全球加密貨幣市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，跨境交易進(jìn)一步增多，差異化的發(fā)展政策可能引發(fā)廣泛的跨國(guó)套利，需要各國(guó)攜手推動(dòng)形成國(guó)際層面的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等。我國(guó)需要主動(dòng)參與全球加密貨幣治理進(jìn)程，堅(jiān)持推進(jìn)多邊治理框架構(gòu)建，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)體之間加密貨幣規(guī)則、管理、標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，推動(dòng)形成符合絕大多數(shù)國(guó)家利益與訴求的全球加密貨幣治理體系。

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Adjustments in the Policy of Cryptocurrencies in the United States：

Reasons， Impacts and Responses

Abstract： As one of the major cryptocurrency markets globally， the United States is shifting its approach to cryptocurrency development from primarily strong regulation to promoting growth. This shift is driven not only by the continuous development of the United States cryptocurrency industry but also by intense lobbying from the industry and the traditional economic policy orientation of the Republican Party towards a “small government”. Adjustments to the United States cryptocurrency development policies will not only accelerate the pace of cryptocurrency development in the United States and globally but also have significant impacts on the global reserve asset landscape and the international monetary system. At the same time， they will pose some challenges to China， such as an increased risk of financial instability due to short-term Bitcoin price fluctuations and heightened competitive pressure on the internationalization of the RMB and China’s position in the global digital currency domain. It is necessary to comprehensively prepare for these changes， closely track global cryptocurrency development， moderately adjust China’s approach to cryptocurrency development， gradually resume and liberalize cryptocurrency development in specific regions through pilot programs， effectively manage risks， and actively participate in global cryptocurrency governance.

Key words： Cryptocurrency; Bitcoin; Legal Tender Digital Currency; The Internationalization of the RMB