新政府會計制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制策略

2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，從法律法規(guī)層面明確要求加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。在此背景下，財政部于2015年10月印發(fā)了《政府會計準則——基本準則》，正式拉開了政府會計制度改革的序幕。其于2017年1月1日起施行，標志著政府會計從收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變。作為政府會計制度的重要執(zhí)行主體，行政事業(yè)單位如何適應(yīng)新制度的要求，加強及規(guī)范內(nèi)部控制，是一項緊迫任務(wù)。

一、政府會計制度改革對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

（一）政府會計制度改革的背景

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，政府職能逐步從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，特別是在公共財政框架建立的背景下，政府會計信息使用者對會計信息的需求發(fā)生了根本性變化。原有的以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會計制度，主要側(cè)重于對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，無法全面反映政府的財務(wù)狀況與運行成本，在資產(chǎn)負債管理、績效評價等方面存在明顯不足，這一制度設(shè)計已經(jīng)難以適應(yīng)新時期政府現(xiàn)代化治理的要求。為適應(yīng)新形勢下深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的要求，財政部在深入研究、廣泛調(diào)研和借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2015年對政府會計準則進行了全面修訂。新準則的頒布實施標志著我國政府會計制度改革進入了新階段。2019年1月1日起，新政府會計制度在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行，這是我國政府會計領(lǐng)域具有里程碑意義的重大變革。新政府會計制度的核心變革在于引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，這一原則要求在會計核算中體現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務(wù)實質(zhì)，按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則確認與計量經(jīng)濟業(yè)務(wù)。同時，新政府會計制度采用資產(chǎn)負債表等完整的財務(wù)報表體系，引入公允價值計量屬性，強化了成本核算要求。這些變革從根本上改變了原有以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會計模式，使政府會計更加注重反映政府整體財務(wù)狀況、運行成本及服務(wù)績效。可以說，這次改革是一次全方位、深層次的制度變革，其影響涉及政府會計的方方面面，對提升政府財務(wù)管理水平、增強政府公信力具有重要意義。

（二）新政府會計制度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出新要求

新政府會計制度是在借鑒企業(yè)會計準則成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的，更加強調(diào)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，引入公允價值計量屬性，構(gòu)建了新的財務(wù)報告體系。這對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更高要求。一是權(quán)責(zé)發(fā)生制的施行對會計信息質(zhì)量提出了更高要求，需要單位強化內(nèi)部控制，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，完善會計核算，以提供真實完整的財務(wù)信息；二是公允價值計量屬性的引入對相關(guān)資產(chǎn)的后續(xù)計量提出了新要求，單位需建立相應(yīng)的內(nèi)控制度，加強對公允價值的內(nèi)部控制；三是新的財務(wù)報告體系更加注重對相關(guān)信息的披露，單位需完善內(nèi)部控制體系，提高信息披露的及時性、準確性；四是資產(chǎn)、負債的確認及計量發(fā)生重大變化，單位需建立健全資產(chǎn)管理制度，強化對資產(chǎn)使用、處置的內(nèi)部控制。

二、新政府會計制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

盡管內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位財務(wù)管理中的重要性日益凸顯，但在實際工作中，不少單位對內(nèi)部控制的認識還比較膚淺，對其重要性缺乏應(yīng)有的重視。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)人員往往認為，內(nèi)部控制是財會人員的事，與己無關(guān)，導(dǎo)致內(nèi)控工作流于形式、內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。在新政府會計制度實施的背景下，單位若不能強化內(nèi)控意識，提高對內(nèi)控工作的重視程度，必將影響新制度的順利實施，制約單位內(nèi)部管理水平的提升。只有從領(lǐng)導(dǎo)到員工普遍樹立起內(nèi)控意識，將內(nèi)控理念內(nèi)化于心、外化于行，才能為新制度實施營造良好氛圍。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

目前，不少行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度，往往存在不全面、不系統(tǒng)、可操作性不強等問題。一些單位雖已建立內(nèi)控制度，但內(nèi)容陳舊，未根據(jù)新會計制度、新業(yè)務(wù)需求予以及時修訂完善；個別單位對制度的執(zhí)行流于形式，缺乏有效的考核及問責(zé)機制，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。在新政府會計制度下，單位面臨著諸多新情況、新問題，需要及時健全相關(guān)內(nèi)控制度，加強制度執(zhí)行力度。比如，針對公允價值計量、新的財務(wù)報告編制等，都需要制定相應(yīng)的內(nèi)控制度予以規(guī)范及指導(dǎo)。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴格

內(nèi)控制度的生命力在于執(zhí)行。當(dāng)前，不少單位雖已建立較為完善的內(nèi)控制度，但在具體執(zhí)行中，往往存在隨意性以及盲目性，內(nèi)控制度流于形式。主要表現(xiàn)為：未嚴格按要求執(zhí)行相關(guān)內(nèi)控制度，如固定資產(chǎn)驗收、使用、處置等環(huán)節(jié)；二是內(nèi)部控制流程不順暢，內(nèi)控環(huán)節(jié)銜接不緊密，如合同管理、政府采購等環(huán)節(jié)脫節(jié)；三是內(nèi)控工作深度不夠，未將內(nèi)控延伸到業(yè)務(wù)流程中，內(nèi)控質(zhì)量有待提高。在新制度背景下，單位需進一步增強內(nèi)控制度執(zhí)行的嚴肅性，將內(nèi)控要求貫穿于業(yè)務(wù)全過程，從嚴把控業(yè)務(wù)風(fēng)險。

（四）內(nèi)控人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

在新政府會計制度的推進過程中，內(nèi)控工作對相關(guān)人員的專業(yè)能力提出了更高要求，然而，目前行政事業(yè)單位財會人員普遍存在知識結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)能力不足的問題，對新制度的掌握還不夠全面透徹，對內(nèi)控工作的認識有待進一步提升。有的單位內(nèi)控人員配備不足，專兼職人員未分離，內(nèi)控工作專業(yè)化水平偏低；有的單位內(nèi)控人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，對新準則、新制度的把握不夠準確，存在知識盲區(qū)。這些都影響內(nèi)控工作的有效開展。因此，必須加大對內(nèi)控人員的培養(yǎng)力度，通過專題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、以老帶新等方式，不斷提升內(nèi)控隊伍的業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢下內(nèi)控工作的要求。

三、強化新政府會計制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）加強制度建設(shè)，健全內(nèi)部控制體系

當(dāng)前政府會計制度改革正在不斷深化，行政事業(yè)單位面臨著前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。新的政府會計制度對內(nèi)部管理提出了更高要求，行政事業(yè)單位必須重新審視并完善內(nèi)控體系。從目前情況來看，部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度仍存在諸多不足，影響單位的規(guī)范化運行。針對這一狀況，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層需要采取積極措施，著手建立更加完善的內(nèi)控體系。在具體工作中，單位應(yīng)當(dāng)成立專門的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位一把手擔(dān)任組長，直接抓內(nèi)控工作。這種做法能夠有效提升內(nèi)控工作的權(quán)威性及執(zhí)行力。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組在日常工作中需要定期召開工作會議，研究解決內(nèi)控工作中遇到的各類問題。同時，行政事業(yè)單位需要科學(xué)配置內(nèi)控工作機構(gòu)，合理劃分各部門職責(zé)。可以在財務(wù)部門設(shè)立專門的內(nèi)控管理科室，配備專業(yè)人員，負責(zé)內(nèi)控的日常管理工作，各業(yè)務(wù)部門也要確定專人負責(zé)本部門的內(nèi)控工作，形成分工明確、協(xié)作高效的工作機制。在制度建設(shè)方面，行政事業(yè)單位管理層需要帶領(lǐng)相關(guān)部門對現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進行全面梳理，找出其中存在的風(fēng)險點及管控盲區(qū)。管理層要特別關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等重點領(lǐng)域，制定針對性的管控措施。這些措施必須具有很強的可操作性，便于基層工作人員理解并執(zhí)行。行政事業(yè)單位還要注重優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，采用信息化手段提高工作效率。管理層可以通過引入先進的管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)處理的自動化與風(fēng)險防控的智能化，這不僅能夠減輕基層工作人員的負擔(dān)，還能夠提高內(nèi)控工作的質(zhì)量。通過這些系統(tǒng)性的制度建設(shè)，行政事業(yè)單位能夠逐步構(gòu)建起科學(xué)規(guī)范、運行有效的內(nèi)控體系。

（二）強化執(zhí)行力度，落實內(nèi)部控制責(zé)任

行政事業(yè)單位要充分認識到，完善的內(nèi)控制度如果得不到有效執(zhí)行，就會成為一紙空文。目前，一些單位在內(nèi)控工作中存在重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行的傾向，這種情況亟須改變。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部必須以身作則，把內(nèi)控工作作為一項重要的基礎(chǔ)性工作來抓。單位主要負責(zé)人作為內(nèi)控工作的第一責(zé)任人，需要定期聽取內(nèi)控工作匯報，研究解決工作中遇到的問題；單位分管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常深入基層，了解制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正。各部門負責(zé)人作為本部門的內(nèi)控工作責(zé)任人，必須認真履行職責(zé)，確保本部門的內(nèi)控措施得到有效落實。行政事業(yè)單位要建立明確的崗位責(zé)任制度，每個工作崗位都要有具體的工作標準，使每名員工都明確自己在內(nèi)控工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。單位管理層要定期組織開展內(nèi)控檢查評估工作，對內(nèi)控制度執(zhí)行不力的部門與個人進行批評教育。對因為工作不力造成嚴重后果的相關(guān)人員，要依規(guī)追究責(zé)任。與此同時，行政事業(yè)單位要建立科學(xué)的激勵機制，對在內(nèi)控工作中表現(xiàn)突出的部門與個人給予表彰獎勵。單位可以將內(nèi)控工作納入績效考核體系，與評先評優(yōu)等掛鉤，這樣能夠調(diào)動全體員工參與內(nèi)控工作的積極性。單位領(lǐng)導(dǎo)還要重視宣傳教育工作，通過多種形式的培訓(xùn)與交流活動，增強員工的內(nèi)控意識，使其自覺遵守各項規(guī)章制度。

（三）注重人才培養(yǎng)，提升內(nèi)控人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位要充分認識到人才在內(nèi)控工作中的關(guān)鍵作用。隨著政府會計制度改革不斷深入，內(nèi)控工作對從業(yè)人員的要求越來越高，單位領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視內(nèi)控人才隊伍建設(shè)，把培養(yǎng)專業(yè)人才作為提升內(nèi)控工作水平的重要抓手。行政事業(yè)單位要建立系統(tǒng)的培訓(xùn)機制，采取多種方式開展培訓(xùn)工作。可以邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者舉辦專題講座，系統(tǒng)講解政府會計制度與內(nèi)控規(guī)范等專業(yè)知識；組織開展案例教學(xué)活動，讓內(nèi)控人員通過剖析典型案例來提高實踐能力。行政事業(yè)單位要根據(jù)不同崗位、不同層次人員的特點，有針對性地開展培訓(xùn)。對于新入職的工作人員，重點幫助他們掌握基礎(chǔ)知識；對于業(yè)務(wù)骨干，則要著重提升他們的專業(yè)水平；對于管理人員，要注重培養(yǎng)其綜合管理能力。行政事業(yè)單位要重視在實踐中培養(yǎng)人才，為內(nèi)控人員搭建鍛煉平臺。可以通過崗位輪換的方式，讓內(nèi)控人員在不同崗位上鍛煉，這樣可以幫助他們開闊視野、增長才干；選派業(yè)務(wù)骨干到上級主管部門或先進單位掛職學(xué)習(xí)，掌握先進經(jīng)驗。行政事業(yè)單位要建立人才培養(yǎng)儲備機制，對有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部要及時培養(yǎng)。通過這些措施，打造一支專業(yè)化、職業(yè)化的內(nèi)控隊伍，為內(nèi)控工作的高質(zhì)量開展提供人才保障。

（四）促進信息化建設(shè)，提高內(nèi)控效率

行政事業(yè)單位要深刻認識到信息化對提升內(nèi)控工作效率的重要作用。傳統(tǒng)的人工操作模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前內(nèi)控工作的需要，必須充分運用信息化手段來提高工作效率。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層要制定科學(xué)的信息化建設(shè)規(guī)劃并明確建設(shè)目標，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施的思路，穩(wěn)步推進內(nèi)控信息化建設(shè)。同時要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備必要的計算機設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，這些硬件設(shè)施是開展工作的基礎(chǔ)保障。行政事業(yè)單位要建設(shè)完善的財務(wù)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算、收支、資產(chǎn)等的信息化管理。財務(wù)信息管理系統(tǒng)必須具備完善的控制功能，能夠?qū)I(yè)務(wù)流程進行自動控制，及時發(fā)現(xiàn)并且預(yù)警異常情況。行政事業(yè)單位還要建立內(nèi)控監(jiān)督信息系統(tǒng)，對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控。管理層可以通過大數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中的薄弱環(huán)節(jié)，為決策提供依據(jù)。行政事業(yè)單位要推進業(yè)務(wù)協(xié)同平臺建設(shè)，實現(xiàn)各部門之間的信息共享和協(xié)同，還可以通過移動辦公、在線審批等手段，提高工作效率。管理層要高度重視信息安全管理工作，建立健全信息安全制度，做好數(shù)據(jù)備份與安全防護工作，同時要組織開展信息系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)工作，提高工作人員的信息系統(tǒng)應(yīng)用能力。通過這些措施，行政事業(yè)單位能夠推動內(nèi)控工作實現(xiàn)信息化、智能化，從而不斷提升內(nèi)控工作水平。同時，管理層要注重信息化建設(shè)的實效性，避免形式主義，確保信息化真正服務(wù)于內(nèi)控工作。

結(jié)語：

新政府會計制度對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更高要求，也為內(nèi)部控制的創(chuàng)新發(fā)展提供了廣闊空間。行政事業(yè)單位要搶抓機遇、乘勢而上，多管齊下、綜合施策，著力構(gòu)建適應(yīng)新形勢、滿足新要求的內(nèi)部控制體系。在健全完善內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，狠抓制度的貫徹執(zhí)行，切實將內(nèi)控要求落實到位，將內(nèi)控責(zé)任壓實到人。與此同時，還要加強內(nèi)控隊伍建設(shè)，大力選拔培養(yǎng)一批政治過硬、業(yè)務(wù)精通的復(fù)合型內(nèi)控人才，以促進內(nèi)控工作的有序開展。行政事業(yè)單位還要順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機，加快推進內(nèi)控信息化進程，用信息化手段破解內(nèi)控工作的難點、堵點，不斷提升內(nèi)控的精準性與有效性。