推動新質人才建設的財稅政策研究

摘 要：人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐，新質人才是推動新質生產力發展的關鍵要素。財稅政策在賦能新質人才、促使人力資本躍升方面發揮著重要作用。目前，我國人才建設有較大提升空間，財稅政策在培育與引進新質人才方面存在不足。美國、日本等在人才培育、發展、引進的財稅政策方面有著成功的經驗。在新一輪財稅政策改革大背景下，我國財稅政策可有針對性地借鑒國外人才自主培養與引進的財稅經驗，充分賦能新質人才在戰略性新興產業和未來產業中的核心人力資本作用，激發新質生產力的發展活力。

關鍵詞：人才建設；新質生產力；財稅政策

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）05 — ０１08 — ０６

一、引言和文獻綜述

黨的二十屆三中全會提出，“人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐”，“加快建設國家戰略人才力量”，“必須深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革”，對我國人才建設進行了宏觀部署。《2024年國務院政府工作報告》中指出“謀劃新一輪財稅體制改革”和“實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”，為財稅政策在人才建設方面提供了指導依據。當前，世界正深入進行著新一輪的科技變革和產業革命。為搶占發展制高點、培育競爭新優勢、蓄積發展新動能，進一步解放和發展生產力，贏得國際競爭優勢，習近平總書記創造性提出要發展新質生產力。

在新質生產力背景下，勞動工具革新與生產要素迭代已引發系統性變革，勞動對已推動新質生產力發展的人才對于新質生產力不斷涌現與持續發展發揮著最核心的人力資本要素作用。本文所述的這類人才（后文統稱為“新質人才”）主要包括：一是深耕于戰略性新興產業和未來產業，專注于基礎研究與關鍵核心技術突破的我國科研人才，STEM專業高校學生為儲備科研人才；二是在生產、物流和服務等領域的基層崗位上，熟練掌握相關專業知識且能運用精湛技藝解決關鍵技術和工藝問題的我國高技能人才；三是外籍科研人才與高技能人才。本文研究基于當前我國新質人才隊伍建設的瓶頸，嘗試人通過財稅政策方面分析其原因，結合美國與日本在人才培育、發展、引進的財稅政策方面的成功經驗，有針對性地提出財稅政策建議，旨在新一輪財稅體制改革中，充分發揮財稅政策賦能為培育和引進面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求的新質人才的重要作用，激發新質生產力的發展活力。

新質生產力的形成邏輯、政策支撐和人才培養研究受到學界關注。其一，馬克思主義生產力理論與經濟學理論為新質生產力形成的主要分析視角。新質生產力的形成是對馬克思主義生產力理論的繼承和發展，與我們黨的實踐探索密不可分，是中國化時代化的重大創新理論成果［１］。引領國際經濟體系變革、重塑現代化產業體系、提升企業核心競爭力三個方面是新質生產力的主要內涵［2］，數字產業化催生的新產業、新業態、新模式，是新質生產力形成與發展的強大產業基礎與核心創新驅動力［３］。其二，在新質生產力的政策支持方面，楊燦明指出，發展新質生產力必須謀劃新一輪財稅體制改革［４］。具體而言，稅收優惠政策和補貼政策能驅動新質生產力的發展，要優化財政科技投入體系、實施稅收優惠政策和深化財政體制改革，公平的稅收制度比選擇性的稅收優惠政策更有利于形成新質生產力。其三，新質生產力的人才支撐方面，當前學界大多關注某一類的人才培養，如STEM人才、科技人才、五年制高職工匠型人才，或者新質人才的培養方法，如融創教育的數智技術賦能新質人才培養和職業教育助力新質生產力人才培養等等。

綜上可知，目前學界對生產力與新質生產力的研究較為豐富，對于支撐其發展的人才培養偏重于關注某一類人才，且以財稅視角研究的較少。為此，本文可能的邊際貢獻在于以下三點：一是在新質生產力形成與發展背景下，提出發展三類新質人才：科研人才、高技能人才、外籍人才。二是梳理了新質生產力、新質人才、財稅制度三者間的關系，認為財稅制度通過培育與引進新質人才，推動形成新質生產力。三是借鑒了美國與日本在人才培養與引進方面的財稅制度經驗，為我國在公共財政投入重點和稅收優惠兩方面賦能建設新質人才提供政策建議。

二、新質人才建設的財稅理論邏輯

（一）新質人才驅動新質生產力的發展

加快發展新質生產力，新質人才是根本和第一資源。馬克思的生產力理論建立了三要素互動的邏輯體系，其認為勞動力、勞動資料和勞動對象雖同為生產力要素，但勞動力是最活躍、最根本、最具有能動作用的要素，始終處于主導地位。馬克思指出“勞動資料和勞動對象只是通過與活勞動相接觸而得以實現，因為這種活勞動揚棄這些產品的死的對象性”。沒有勞動者有意識地在勞動過程中使用機器進行勞動，勞動資料和勞動對象就無法發揮其價值。可以說，勞動力直接關系到生產資料的使用及其主體作用于勞動對象的效果。勞動力的價值，像任何別的商品的價值一樣，是由生產勞動力所必需的勞動時間來決定的。勞動力作為最活躍、最革命的生產要素，其發展狀況受到生產力性質和水平的匹配影響。當前，中國正處于新質生產力發展的關鍵時期。新質生產力的新與不新，主要在于勞動力是否有新質的特征；新質生產力發展充分與否，關鍵在于新質人才資源能否被充分發掘、發展與利用。

新質人才，較之傳統人才，在知識結構、能力素質、價值取向等方面呈現出鮮明的時代特征，代表了人才發展的未來趨勢。新質人才是先進技術的承擔者、創新驅動的踐行者、高質量發展的推動者。首先，新質人才具備深厚的科技素養和數字素養。在云計算、區塊鏈和人工智能等新興科技迅速發展、勞動工具和勞動對象發生革命性變革的背景下，他們熟練掌握數字化生產中的關鍵核心技術，能滿足數智時代現代化產業體系建設的人才要求。其次，新質人才具備充分的創新意識和能力，以國家戰略發展和市場需求為導向，專注于戰略性新興產業和未來產業的技術創新，能持續產出、轉化和運用新的技術成果。此外，新質人才依靠知識勞動和智慧勞動，在生產中顯著提高全要素生產率，推進產業結構向高級化邁進，助推實現高質量發展。

（二）財稅政策賦能新質人才的建設

一方面，新質人才專攻戰略性新興產業和未來產業中的基礎研究和創新創造，能產生顛覆性技術創新和科研成果，這些智力創新成果具有較強的正外部性，能促進形成新質生產力。因此，公共財政有義務負擔部分新質人才培育與引進的成本。另一方面，新質人才的自主培育與引進周期長、投入大，其突破性技術創新與顛覆性發明創造也非一朝一夕可以取得。市場往往對于投資回報率和投資回報時效具有一定要求，人力資本投資的收益不定性和總體高風險性降低了市場研發主體的投資意愿，且極少市場主體具備雄厚財力以全流程資助新質人才長周期技術創造。因此，政府財稅政策可以通過重點增加人才投資的財政投入與針對新質人才的稅收優惠，發揮形成新質生產力的人才支撐作用。

財稅政策對人才建設發揮著重要激勵作用。對于科研人才而言，穩步增加對高校STEM教育、基礎研究和前沿研究投入的財政投入，加大“人才計劃”對科研人才的支持力度，有助于發揮財政在科技創新和人才培養新需求產生的背景下優化教育科研資源配置的作用，持續培育與發展科研人才。對于高技能人才而言，通過加大對高技能人才職業教育的稅收優惠、拓展企業職工培訓費用在稅前扣除的適用行業、實行企業學徒制就業崗位稅收抵免制度等稅收優惠政策鼓勵高技能人才通過職業教育提升技能水平、激勵企業加大對技能職工與技能學徒的長期人力資本投入，促進高技能人才的培育與發展。對于外籍人才而言，財政撥款設立海外人才發展專項資金，用于海外人才資源開發、人才引進支持保障工作。同時，財稅支持建設國際高水平人才高地，促進國際學術合作，有利于持續性吸引外籍人才，提升我國對國際高層次人才的利用水平。

三、我國新質人才建設的困境

（一）頂尖科研人才總量不足

頂尖科研人才是新質生產力實現顛覆性技術突破的關鍵領域的核心人力資本要素。目前，我國在頂尖科研人才方面仍有較大的發展空間。2019年至2023年“全球高被引科學家”名單顯示，美國每年有超過2600人入選，占總人數的比重維持在35%至45%之間，雖呈下降趨勢，但穩居世界第一；中國入選人數與其占總人數比重雖逐年增加，但與美國相比仍存在較大差距（見圖1）［５］。此外，我國科學家在國際大獎中獲獎人數極少，僅有1位諾貝爾獎獲得者，1位沃爾夫獎獲得者，無人獲得如菲爾茲獎、圖靈獎，STEM領域的國際頂尖獎項，這與美國與日本等發達國家的差距十分明顯。

（二）高技能人才總量少且結構不優

中國高技能人才數量少，供給結構不合理，高技能人才市場出現供需結構性矛盾。截至2021年底，中國高技能人才雖已超6000萬，但僅占技能人才的30%，遠低于日本的40%。數字技能人才存在較大缺口，較難支撐數字產業轉型升級。2019-2022年，數字人才緊缺指數（TSL）均大于1且整體呈抬升趨勢，顯著高于全行業人才緊缺度，說明我國數字人才供不應求，數字人才市場供需失衡（見圖2）［６］。《產業數字人才研究與發展報告》數據顯示，2023年中國在ICT領域面臨約2500萬至3000萬專業技術人才的短缺，這一數字仍呈現持續增長趨勢。此外，高技能人才培養與產業發展結合不夠緊密，現代型技工少、復合型技工少、系統培養的技工少，先進制造、現代服務、數字技術、養老照護等重點領域的高技能人才比重則更低。

（三）外籍人才的引進量不足

據國家統計局數據，截至2021年，居住在我國境內的外籍人員占全國總人口約為0.06%，低于世界國際移民占世界總人口3.1%的平均水平，遠低于發達國家10%左右的比例［７］。我國引進的海外高層次人才、常住和留學的境外人才數量都偏少。根據歐洲工商管理學院《2023全球人才競爭力指數》數據，對134個國家的人才競爭力排名，發達國家顯著領先于發展中國家。其中，美國位居全球第3；日本排名第26名；中國位居第40位，主要短板是“人才吸引力”較差，涉及對外開放性的相關指標得分都偏低，比如國際學生人數較少等（見圖3）［８］。

四、我國新質人才建設不足的財稅政策動因

（一）科研人才教育與研究的財政支持不足

1.對科研人才的教研投入不夠。過去十年間，我國財政性教育經費投入占國內生產總值的比例持續在4%以上，但這一數字仍低于全球4.3%的平均水平和4.9%的OECD國家平均水平［９］。OECD官網數據顯示，2005至2021年間，美國Ramp;D投入強度呈上升趨勢，2021年達到3.46%［１０］；日本Ramp;D投入強度一度高于美國，雖在2020年首次被美國超過，但兩國均持續高于中國。高校基礎研究是科研的主陣地，日本諾貝爾物理學、化學、生理學或醫學獎得主的獲獎成果大多源于高校研究成果。在經費投入上，自2017年以來，中國高等教育機構的基礎研究資金在研發總資金中的占比一直在減少，到2020年已跌至38.5%，顯著低于大于50%的創新型國家的平均水平［１１］。

2.對科研人才的科研激勵不足。中國為激勵、發展、引進人才，共推出“八大人才計劃”。對于計劃入選者，財政將給予一次性獎勵、研究資助、科研補助、一次性補助、科研項目費用等支持。然而，科研工作者基數大，但享有計劃資源的高端人才極少。若計入政府特殊津貼獲得者，排除“贏者通吃型人才”，并且將改革開放以來培養的大學生作為科技人員總量，那么享有計劃資源的高端人才占科技人員總量的比例粗略估算僅為0.26%［１2］，這說明絕大多數科技工作者沒有享受到相關福利。

（二）高技能人才的投資稅收優惠力度不夠

1.職業資格繼續教育稅收優惠有限。對于取得職業資格繼續教育證書的個人，年度個稅專項扣除額度為3600元，這一扣除額相對較低且適用范圍有限，僅限于“技能人員”和“專業技術人員”，對于與未來產業和戰略性產業相關的技能證類未涵蓋。中國急需具備數字素養的高技能人才，特定職業資格證書納入扣稅范圍的不全面，不利于激勵技能人才提升數字素養和數字技能。此外，取得特定職業資格證書需要大量時間精力，當前的證書定額扣除額度較低，對高技能人才持續提升專業技能和數字素養激勵有限。

2.企業學徒制就業崗位稅收抵免制度暫缺。技工學徒是高技能人才的核心儲備隊伍，而稅收優惠是鼓勵企業增加技工學徒培訓支出的重要外部動力。當前，我國僅對開展學徒培訓的企業按規定給予學徒每人每年不低于5000元的職業培訓補貼，該資金來源為職業技能提升行動專賬資金或就業補助，而暫無特定稅收優惠制度激勵企業吸納技工學徒開展實習。

（三）外籍人才的財稅政策支持力度待提升

財稅政策應當為國際高端人才、海外科學家來華學習、交流和工作提供更具吸引力的條件和環境。《關于進一步貫徹落實粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策的通知》對其區域內的“境外高端人才和緊缺人才”給予了個人所得稅不超過應納稅所得額的15%的稅收優惠。然而，目前專門針對新質生產力所重點需要的新興產業、未來產業的海外人才引進的財稅政策支持仍然不足，沒有政策涉及與新興產業、未來產業領域科研項目經費直接相關的資金支持，難以吸引有志于獨立開展科研工作的海外新質人才。而且，對于個人所得稅優惠規定，目前僅粵港澳大灣區有明確的稅收優惠，而其他19個新區暫無此規定。

五、國外人才建設的財稅制度經驗

習近平總書記強調，文明因多樣而交流，因交流而互鑒，因互鑒而發展。吸收外來，就是要善于融通國外各種有益的思想文化資源，大膽吸收借鑒人類創造的一切優秀文明成果。我國可以針對性借鑒國際上優秀的制度經驗，以完善促進人才發展的財稅政策體系。

（一）科研人才

1.增加對高校STEM教育的財政投入。據美國2022年《芯片和科學法案》，聯邦政府財政撥款給國家科學基金會（NSF）以發展STEM（科學、技術、工程和數學）人才專項資金的資金總額從19.5億美元逐年增長至2027年的30億美元。美國STEM教育與職業教育的資金與資金來源呈現多樣化與差異化特征，政府財政投入占主體，大型企業和基金會的捐贈成為資金支持的重要來源。盡管美國聯邦政府的教育支出占比僅約10%，但其對于STEM教育財政撥款仍逐年增加。美國政府對于高校STEM教育的重視值得我國借鑒。

2.財政資助研究型高校培育卓越研究人員。

2020年日本出臺支持頂尖研究者的“世界頂尖研究者戰略培養事業”，日本政府選定京都大學、廣島大學、東北大學三所高校，以10年為周期，每年向入選高校定向財政撥款以培養頂級科研人才。日本財政支持卓越年輕研究員的培養，在2024年起實施的AI人才計劃中，政府財政專項撥款支持人工智能領域的年輕研究人員和研究生潛心科研，其每年可分別獲得不同額度的財政補貼。日本定向選擇研究型高校開展科研且大力支持前沿專業人才潛心科研的科研人才培養模式值得參考。

（二）高技能人才

1.實行稅收優惠以鼓勵企業加大對職工教育培訓的投入。日本的《稅收特別措施法》，結合“薪酬增長”稅收抵免機制，實施了稅收優惠政策以激勵企業增加對職工教育和職工培訓的投入。具體而言，允許企業在職工教育年度支出增長超過10%的情況下，獲得額外的基于薪資增長額10%的“加計抵免”，企業最高能夠獲得相當于其薪資增長額30%至40%間的稅收減免［１３］。

2.增加對企業吸納技工學徒開展實習的所得稅稅收優惠。加拿大政府為鼓勵企業雇傭技工學徒以提升其職業技術水平、發展成為高技能人才，準予企業按照學徒個人工資薪金10%進行企業所得稅應納稅所得額稅前抵免，最高扣除額度為每人每年2000加元，未抵扣完的部分可以追補至以前納稅年度最高3年或結轉至以后納稅年度最高20年進行抵免。

（三）國際人力資本利用與開發

1.設立人才專項基金引進外籍人才，財政資助國際學術合作。美國政府設立了人才引進專項基金與多項人才引進專門計劃來吸引海外人才赴美開展科研。如美國國家科學基金會通過設立“總統青年研究獎”來吸引杰出人才，鼓勵他們將才能投入到國家迫切需要的科學和工程領域。日本通過財政撥款支持各地方政府在涉及在留、雇傭、醫療、福利、生育、子女教育等各類手續的窗口配置翻譯，還提供生活必需的日語教育，設置面向外國人的日語講座和夜校，幫助非日語為母語的人才更好地適應日本本土生活，避免了因日語不通而阻礙人才引進。日本以多邊科技合作為主，通過科技振興機構執行科技合作國際計劃，財政撥款設立多個合作類研究獎學金以吸引國外學者與日本學者學術交流與合作。

2.財政支持地方創新型企業發展，提升城市文化設施建設水平。作為“美國新硅谷”，德州首府奧斯汀政府啟動了技術孵化器計劃（Austin Technology Incubator），財政撥款為入選該計劃的初創企業提供投資基金，更好獲得融資與實現技術轉化。此外，奧斯汀政府投入大量財政資金用于城市文化設施建設，提供良好居住環境，吸引海外人才定居。為打造“日本硅谷”，日本政府設立了“全球據點都市”項目，財政撥款設置一系列產業支援機構以提供東京、關西、中部、福岡四大都市圈的IT獨角獸企業創業的流程化生態支持，優先為經濟團體和研究機構提供財政補助金與研究經費。由此可知，美國與日本均重視對地方創新型企業發展的財政支持，利用財政補助和補貼、建立投資基金以及擴大對城市文化建設的預算規模等方式吸引、匯聚海外人才。

六、我國新質人才建設的財稅對策建議

（一）完善自主培育科研人才的財稅政策

1.保障財政對高校STEM教育、基礎研究和前沿研究投入的穩定增長。加大中央預算內基礎設施建設投資力度，穩步提升高校教育的財政撥款規模，向中國特色、世界一流的大學的STEM本科教育和研究生教育傾斜，大力支持大學STEM學科的課程改革。加大財政對建設國家產教融合人才培養基地以及高等院校、科研院所、行業企業聯合培養STEM專業研究生項目的支持力度。持續推進發展我國新工科實施卓越工程師教育培養項目、“國家急需高層次人才培養專項”與強基計劃，著力培養基礎學科與新興學科領域的創新型、應用型、復合型科研儲備人才。增加基礎研究和前沿研究的科技經費投入，引導和支持更多科技工作者特別是青年科技工作者投身基礎研究和前沿研究，加快培養能夠適應新興產業、未來產業發展的科研人才。

2.財政加大“人才計劃”對科研人才的支持力度。增加財政支持科研人才的覆蓋率，在保證對高端人才的獎助同時，適當擴大科技工作者的計劃資源享有率，將局限于極少數科研群體的“人才計劃”轉變為覆蓋大多數科研人才的“群體激勵”。此外，由于對科研人才的“人才計劃”持續的時間越長，在社會和學術界積攢的聲譽越高，對科技工作者的激勵將會越強，建議最大限度延長“人才計劃”的持續時間和財政專項撥款的支持時間，最大程度增強對科研人才的創新性激勵。

（二）完善支持高技能人才發展的財稅政策

1.加大對高技能人才職業教育的稅收優惠。推行社會化職業技能等級認定，引導戰略性新興產業和未來產業的龍頭企業，結合國際行業標準和國際技能評價體系，主導制定職業資格和專業技術資格認證方案。同時，將行業內新認定的職業技能等級證書納入個人所得稅專項附加扣除范圍，鼓勵高技能人才熟悉國際技術規則，掌握全球前沿技術，促進相關產業升級和高質量發展。同時，增大在職人員的職業資格繼續教育證書取得的年度扣除額，激勵在職人員專注技能打磨，為發展自身成為具備數字素養的高技能人才打下扎實的專業基礎。

2.實行企業學徒制就業崗位稅收抵免制度。對于企業支付給學徒的工資，允許按照一定比例在稅前進行抵免，設置年度抵免上限以控制財政成本。對于未使用的稅收抵免額度，允許追補至以前納稅年度或結轉至以后納稅年度進行抵免，激勵企業持續參與學徒培訓計劃，發揮企業在培育高技能人才中的關鍵作用。

（三）完善外籍人才引進的財稅政策

1.加強海外引進人才財政支持力度。設立關鍵行業和顛覆性產業的外籍人才引進專項基金，向引進的外籍人才提供較高水平的工資待遇、優厚的福利待遇、良好的工作條件，財政支持提供中文語言學習培訓與專業翻譯服務，財政保障創設具有國際競爭力和吸引力的高端平臺、資源配置和環境氛圍，集聚享譽全球的學術大師和服務國家需求的領軍人才，逐步形成具有國際競爭力的財政支持人才制度體系。

2.財政支持建設國際高水平人才高地。應逐步推進新區人才稅率的優惠制度建設，確保各新區新質人才的個人所得稅稅負不超過15%，激活國際人才資源。地方財政需要在預算中更加關注城市基礎文化設施建設的投入，用良好的城市生活環境贏得外籍人才的青睞。此外，地方政府加大對小微科創企業孵化園區的企業所得稅等稅收優惠支持和財政補貼，支持關鍵技術的研發、創新平臺的建設及創新型企業的孵化，推進區域高精尖科技人才集聚地。

3.推進財政支持國際學術合作建設。財政資助國內高校和科研事業單位創辦高水平學術期刊，牽頭發起國際大科學計劃、大科學工程和國際重大議題研究，舉辦戰略性新興產業和未來產業相關主題的高水平國際學術會議和論壇。加大對國外高水平理工類大學來華合作辦學、跨國公司與科研機構來華設立全球性研發中心和技術轉移中心的財政補貼資助，全面提升我國對國際優質人力資源的吸引，搶占全球人才交流合作主導權。財政支持創設“一帶一路”高層次人才合作聯盟，與沿線各國共享人才和部分研發的數據信息與國家重大科技基礎設施，有助于我國在新時代全球人才交流和合作中建立領導地位。

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〔責任編輯：孫玉婷，于海躍〕