明代地方巡視考察制度

Local Inspection System in Ming Dynasty BAI Hua1，2，LI Zixuan

（1.Schoolofarxism，AnuUniversityofienceandTchnologyHuaan，Ani2，hina；.holfHumi Social Sciences，Anhui Universityof Science and Technology，Huainan，Anhui 232oo1，China）

Abstract：To consolidatecentral authorityover local administrations，the Ming Dynasty builtamulti-head inspectionsystem，including the initial divisioninspectiondesigned bytheoficials，and temporary dispatchand later become the regular system of inspectors and governors.In addition，specialized circuits（ d a o ）for military，educational，ndadministrative supervision wereaddedforlocal inspection.The supervision network formedbylocal inspectioninthe Ming Dynastyplayedasupervisory rolein preventing oficials from violating lawsand discipline， punishing corrupt ofcials，reducing decision-making errors，adjusting ruling policies，promoting the implementationof policies，nsuring national fiscalrevenue，strictlycontrollingthearmy，avoiding judicial trials thatwerenot light or heavy，reducing unjust sentences，and ordering documents.However，thereare many drawbacks such as excessive power，xpropriationofadministrativepower，dificultyincoordination，ndaggravationofficialcorruption，which are worth thinking about.

KeywordsXunfu（grandcordinators）；Xun'an（touringcensors）；administrativesupervision；circuits（dao）formilitary；Patrol inspection

對于明代地方巡視考察制度，研究者主要關注巡按御史制度，認為其不僅是中國古代巡回監察制度中具有典型的范例1，也是皇帝監控地方的有效手段，在一定程度上為廣大人民群眾伸張了正義[2]；同時，也注意到草創、發展完善和逐步敗壞的過程[3]，嚴格規定與具體實施不能夠等同[4]；既看到優秀的巡按御史為國家長治久安所做的貢獻，也看到在權力擴張情況下的腐敗[5]，更有濫用職權的問題[6]，并從中得到有益的啟示[7]。講積極作用者居多，積極與消極作用并存者居半，也有認為作用有限者[8]。除了巡按御史之外，有些研究者關注與地方巡視有關的制度，如專差專使巡視考察[9]、巡關御史巡視監察[10]、巡鹽御史巡視監督[11-12]、海洋巡視與會哨[13-14]等。明代地方巡視考察制度，除了中央直控之外，也有地方直控，彼此相得益彰，值得深入研究。

一、巡按巡視考察

有關巡按設置，《明史》認為永樂元年（1403）“遣御史分巡天下，為定制”[15]卷六，79。這僅就成為定制而言，而早在洪武二年（1369），朱元璋就派遣御史巡按地方，如“監察御史謝恕巡按松江，以欺隱官租逮系一百九十余人至京師，多有稱冤者，治書侍御史文原吉等以其事聞”[16]卷四十三，854。朱元璋處置了謝恕，而獎賞了文原吉。洪武七年（1374），“監察御史邢雄巡按山西”看到大同諸處人民的勞苦，朱元璋“乃命停歲納”[16]卷九十-，1598。洪武十年（1377），派遣監察御史吉昌等13人分巡山東、廣西等地，御史王淵等6人分巡各布政司，之后便“詔遣監察御史巡按州縣”。朱元璋專門對這次差遣發表訓詞有云：“汝等當詢民疾苦，廉察風俗，申明教化，處事之際，須據法守正，務得民情，惟專志以立功，勿要名以取譽?！盵16]卷一百一十三，1871《明史》認為這是“始遣御史巡按州縣”[15]卷二，32。此時的御史巡按州縣并沒有成為定制，但“詢民疾苦，廉察風俗，宣布條章，務得民情”，已經明確了巡按御史的職責。洪武二十三年（1390），改鑄監察御史印，其巡按浙江印則曰“巡按浙江道監察御史印”，其余各道也一樣，只是所列道名不同，則可見巡按已經成為制度，而不是“御史出巡在當時也只屬臨時性的差遣，而非定制”[17]295。但也應該承認，此時制度屬于首創，還不太完善，以后在此基礎上完善，并且成為制度。

朱棣是打著恢復祖制的旗號而“靖難”的，凡是朱元璋曾經做過的事情，都是祖制，巡按則被保留下來，“故每歲遣人巡行郡邑”[18]卷一百二十九，1602，應該是巡按每年一更換，但沒有明確規定巡按的任期。洪熙元年（1425），“定出巡之期以八月”[19] 。至少在此時，巡按一年一更代的制度已經形成，所以在宣德二年（1427），都察院右都御史王彰提出“先遣御史許勝等，巡按江西、浙江，已逾一年，例應更代”[20]卷二十五，66。也就是說，巡按御史每年一更代制度在宣德時期完全確立，而且是每年八月派遣出巡。

根據洪武二十六年（1393）所定《出巡事宜》，巡按必須巡歷州郡。按臨之后，首要審錄罪囚，吊刷卷宗，次要查看各處祭祀壇場，存恤孤老，巡視倉庫，勉勵學校；可以受理軍民詞訟，察廉舉貪；凡是地方所有合行事件都有責任清查，諸如科差賦役，圩岸壩堰陂塘，荒閑田土，站驛，急遞鋪，橋梁道路，稅糧課程，戶口，學校，收買軍需等項，額造緞匹等物，升斗秤尺，詞訟，皂隸弓兵，節義，申明旌善亭，印信衙門，上年分巡官的行為，取勘畫圖帖說，講讀律令，存恤寡孤獨，倉庫房屋，官吏腳色，等等，無不在其巡察范圍之內。以后經正統、嘉靖修訂，權責不斷增加，以至于“巡按既取代按察司成為地方最高監察官，也直接插手地方許多政務，實際上又代表中央構成對已經成為省級最高軍政長官的巡撫的監察和制約機關”[17]297。有重演漢代刺史、唐代節度使集地方權力與一身的趨勢，卻也不盡相同，巡撫與巡按依然能夠相互制約，才會出現“撫按之爭”，使他們不能夠形成自己的政治勢力。

在考察問題上，巡按因為有糾劾官邪的責任，在巡視期間，凡是遇有官更不法，可以即時進行彈劾。隨著巡按權力不斷增加，巡按還掌握了對地方官“考語”的決定權力，考語往往決定一個官員的命運。嘉靖二十二年（1543），“詔各撫按等官，通將所屬大小官員課第殿最，匯造揭帖，封送吏部，以備朝覲考察斥陟，永為定例”[21]卷二百七十，5319。巡按有了呈送揭帖的權力，而揭帖是密封揭發的文書，被揭發者的命運當然掌握在有權揭發的人手中。更重要的是，巡按還有舉薦之權，故在地方官考察過程中擁有很大的權力。朝廷派遣巡按巡行天下，“行省大吏二千石以下之賢不肖，出令之平頗，庶獄之詳濫，氓庶好惡之中和邪僻，無不使聽覽而變置之。大者奏裁，小者立斷。”[22]卷二百三十六，2472 其作用不容忽視，但也因為權力過大，容易出現腐敗，“御史之任于是為重，操柄既巨而居處不肅，則觀褻而威頓，漏泄之患生，請寄之奸起”[22]卷二百三十六，2473 。

巡按不僅僅對每三年一次的朝覲考察有影響，更是不時考察的重要決定之人，可以隨時考察舉劾官員。朝廷要求“撫按廉察所屬，務秉至公，有所刺舉，必直書其賢不肖之實，不以短于逢迎而沒其善，不以有所憑藉而縱其奸。至于貪穢尤著者，許不時論列”[21]卷五百二十四，8559。隨時進行考察，彌補了直到三年才決定去留的缺陷。

在巡視考察中，巡按占有重要地位，以至于地方設置的按察司副使、僉事分巡，也要聽命于巡按。在地方普遍設置巡撫的情況下，巡撫、巡按的職權沒有明顯的界限，在考察上往往撫按并提，二者都成為地方官不時考察的主要負責人，所不同的是巡按重在巡視，巡撫重在督察。張居正曾經論述撫按異同：“振舉綱紀，察舉奸弊，摘發幽隱，繩糾貪殘，如疾風迅雷，一過而不留者，巡按之職也。措處錢糧，調停賦役，整飭武備，撫安軍民，如高山大河，奠潤一方而無壅者，巡撫之職也?！甭氊熢緫摬煌?，但巡按“往往舍其本職，而侵越巡撫之事”，以至于“每致混雜，下司觀望，不知所守”[22]卷三百二十八，3519 。原本巡按主管監察，巡撫主管軍政，但從《巡按事宜》所列事項，巡按也包括這些軍政事務；而在地方官考察上，二者又具有相同的權力，故此在地方官考察上往往是二者并提，乃是你我不分。由于考察能夠決定地方官的命運，所以在“撫按之爭”的過程中，考察往往是彼此爭執的焦點所在。

二、巡撫巡視考察

明代巡撫的設置時間，目前有洪武說，永樂說，宣德說等三種看法，各種說法之間也存在一定的聯系，將三種說法聯系在一起，則可以看到巡撫形成制度的過程。

明人鄭曉認為：“巡撫之名實始于洪武辛未（1391），是年敕遣皇太子巡撫陜西也。建文中，遣侍郎夏忠靖（夏元吉）等二十四人充采訪使，巡行天下。永樂辛丑（1421），遣尚書蹇忠定（蹇義）等二十六人巡行天下。宣德庚戌（1430），遣侍郎于肅愍（于謙）、周文襄（周忱）等六人出巡撫也。建文、永樂巡行大臣，并以給事中佐之。”[23]這里指出了巡撫名稱出現及發展的過程，最初是一種臨時差遣之職，并不是定制，宣德時期開始制度化，巡撫“各省專設，自宣德五年（1430）始。加都御史銜，自景泰四年（1453）始”[24]卷三十四，588 。

其實明代巡撫之名并不是始于太子朱標巡撫陜西，洪武十六年（1383）朱元璋就“命（徐）達等巡撫北邊，訓練士卒”[16]卷一百五十七，2434。 洪武十七年（1348）西平侯沐英“以通田州糧道，巡撫臨安而還”[16]卷一百六十九，2578。洪武二十四年（1391），“命與潁國公傅友德等巡撫山西塞上”[16]卷二百三十六，3450 ?？梢娭煸耙蚴屡扇巳パ矒幔耸且环N臨時差遣，其名出現應該早于皇太子朱標巡撫陜西。戶部右侍郎夏原吉，“巡撫福建，所過郡邑，考察吏治，咨訪民隱，公明寬大，人咸悅服”[20]卷六十二，1468。這也是在洪武年間，顯然已經具備以后巡撫的性質。

永樂十九年（1491），永樂帝派吏部尚書蹇義等26人巡行天下，安撫軍民，發布敕書有云“凡利之未興者興之，害之未革者革之，諸司官吏蠹法厲民者黜之，守法愛民者旌之”[18]卷二百三十六，269，在授予巡撫懲貪倡廉權力的同時，允許他們考察地方官吏。洪熙元年（1425），廣西右布政使周干巡撫江浙，自蘇、常、嘉、湖等府巡視民瘼回來以后，說到地方治理問題，乃是“府縣多不得人”，提出“仍命在廷大臣一員，往來巡撫，務去兇頑，扶植良善，而后治效可興也”，剛剛即位的宣德帝因此“命行在吏部尚書賽義，與戶部、兵部同議行之”[20]卷六，68，蹇義提出派遣胡概、葉春“巡撫直隸及浙江諸郡”[20]卷八，206。之后派遣隆平侯張信巡撫陜西，工部左侍郎許廓巡撫河南，巡撫逐漸增多。每次派出巡撫，宣德帝都頒布敕書，申明“諸司官吏貪贓壞法，虐害軍民者，擒問解京。奉公守法，愛養軍民者，具名以聞”[20]卷六十二，1485。很顯然，巡撫有考察地方官的權力。

明代巡撫制度化以后，不但十三個布政司都有了巡撫，其邊境地區，特別地區，有戰事地區也都設有巡撫，《明史·職官志》列有33個。其13個布政司是與政區相同的，“各省布政使二人，參政二人，參議二人；按察使一人，副使二人，僉事二人，又有都御史（巡撫）統之，歲命御史按之”[25]。也就是說巡撫統一省之軍政，巡按察一省之官風。

巡撫設置制度化以后，儼然是三司以上的長官，在鎮守中官沒有裁撤之前，不但受鎮守中官的制約，而且要受巡按的制約，等于是老三司以上出現新三司，因為他們的地位高，稱之為“院”或“堂”，故可以稱為“三院”或“三堂”。當鎮守中官廢除以后，地方則稱巡撫、巡按為“兩院”“兩堂”。

在地方官考察方面，往往是撫按合稱，你我不分，卻有一定區別，“從來巡按，不比巡撫。巡撫原為撫安百姓，巡按卻為糾察奸。巡撫恩多于威，巡按全用威嚴了。巡按衙門關防，比別衙門不同，因此不攜家眷，不帶仆御，大小衙役，都封鎖在內，水屑不漏。也不游山，也不赴席。偶然公出，衙坊靜悄悄，雞犬不放在門外。就如天子巡幸一般”[26]第三回。也就是說，巡按重在巡視考察，巡撫重在監督考察，在實際運作過程中，往往是“司府自行作弊，欺公玩法，撫按衙門參奏拿問，巡撫、巡按務要著實舉行，毋事姑息，一年一次回奏”[22]卷一百四十三，1424。朝廷也認為：“夫都察院所以掌法于內者也，巡撫、巡按所以布法于外者也”[22]卷一百七十七，180。在規制方面，合稱為《撫按通例》；在考察黜陟方面，也要求撫按一起商議，希望他們密切配合。巡按是一年一替代，巡撫則按照三年考滿，彼此缺少密切配合的基礎，故此撫按相互彈劾的情況比較多。但無論如何，撫按已經掌握地方官的考察大權，無論是朝覲考察，還是不時考察，撫按的作用毋庸置疑。

三、守巡道巡視考察

分守道\"派管糧儲、屯田、清軍、驛傳、水利、撫民等事，并分司協管京畿”[15]卷七+五，1840。督糧道、督冊道等則在于專項業務，分守道則在于守土安民。萬歷《明會典》記載13布政司共計有左參政14員，右參政17員，左參議16員，右參議22員。這些參政、參議都分管各守道，而且有固定的駐地，雖然名義上是布政司所屬，但主管一方面政務，實際上只對巡撫負責。如永樂時，山東右參政陳士啟，“盡心吏事，不為察察名。督徭賦，不峻期約。青州饑，疏請振之粟。使至，而饑民倍。士啟復上疏，先出粟予民，謂使者曰：‘有罪吾獨任。廷議竟從之”[15]卷一百六十一，4376。再如成化時，四川黃紱為左參政，按部崇慶，申理了冤獄，“倉吏倚皇親干沒官糧巨萬，（黃）紱追論如法，威行部中”[5]卷一百八十五，4897。嘉靖三十五年（1556），陜西參政胡松，分守平涼，“復條嚴保甲、均賦稅、置常平、簡伉健數事”[15]卷二百零二，5347。崇禎初年，浙江右參政蔡懋德，分守嘉興、湖州，計擒“劇盜屠阿五有眾千余”[15]卷二百六十三，6801。由上可見分守道對地方事務的參與程度，他們可以行使自己權力，也可以直接稟報巡撫，卻不知照布政使，而所屬府州縣官的賢否，則告之巡撫與巡按。

分巡道掌“凡貪官污吏蠹政害民，及一切興利除害之事\"[24]卷四+，716。洪武二十五年（1392）設立48個分巡道①，洪武二十九年（1396）調整為41道，至萬歷年間增加至60余道，其副使則有98員，僉事50員。“從按察司副使及僉事的數量遠遠超過布政司參政及參議的數量，可以看出，明朝地方國家權力的主要職責，已經不是引導民眾從事生產、發展經濟，甚至也不是征收錢糧，而是防范民眾。”[17]306中國古代一直秉承“明主治吏不治民”的原則，分巡道的設置主要目的還是督察官吏。從制度上看，分巡道與分守道一樣，都有固定的轄區，要經常往來于所屬各府州縣進行巡視，對巡撫及巡按負責。分巡道考核府州縣官的政績，官聲行止，巡撫、巡按、布政使、按察使通過他們以了解所屬地方官賢否，除了定期考察之外，發現不公不法行為可以隨時進行彈劾，看到賢能卓異也可以因人因事進行薦舉。

分守道與分巡道要巡歷所屬府州縣，在各府州縣都專門給他們建有公館，稱為布政分司、按察分司。“在各縣者，按察分司多宏敞整麗，布政分司多狹隘樸陋”，這是因為“布政司職理民事，非奉部符不出”，而按察分司出巡與巡按御史出巡都入住按察分司，“故有司以時修飾，而華美中度”[27]。以監督與考察而言，分守道與分巡道彈劾與庇護府州縣官，常見于史料，還有撰寫考語的權力。在財政上，分守道與分巡道所用銀兩都來自府州縣，“守、巡二道，或濫用銀兩，府縣亦借支應命。升任去，懇代者以詞狀紙贖抵補”[28]卷三，258。分守道與分巡道督促府州縣官完成各種政務，也經常直接參與政務，所到之處，都頒布告示，以至于時人嘲笑他們是“官之拙者”①。雖然如此，他們基本上還能夠“分巡部屬，剔濯奸垢，振挈紀綱，事以無墜”[29]卷九十五，4182。 。其氣勢盛者，甚至可以隨意笞杖府州縣官②

從地方巡視的角度看，分守道與分巡道都有巡視的責任。按照規定，巡按御史一年一替代，分守與分巡乃是參政、參議、副使、僉事，與考滿相結合，至少三年一任，作為巡視而言，則不利于剔奸除弊，故此巡按福建監察御史許仕達提出：“近年福建布、按二司分巡、分守地方官員，多有年久不易，與所屬官更情熟，恣意妄為。今后宜聽鎮守、巡撫、巡按官，歲一更委。如有故違，許巡按御史執問，具聞降用”[30]卷三十五，4678。景泰帝從之，此后分守道與分巡道若是巡歷所屬，多以一年為期，巡歷之后就換到別道，在本省范圍內，道與道之間轉換便成為常制

守巡道巡視雖然沒有巡按御史那樣代天子巡狩的權勢，但巡視所屬，還是能夠有效地約束府州縣官，特別是一些分巡道，能夠“帶了頂巾，騎了匹騾子，跟了一兩個人，在那巡屬十八州縣里邊不歇的私行，制服得那些州縣也不敢十分放肆”[31]。當然，微服私訪是有一定危險的，也不是所有巡視官員都能夠做到的，更多地是大張旗鼓地到地方巡視。“其巡歷地名，或一時總至，或先后沓來。有司政事，奪于送迎。民間財力，困于供億。況此等官員，賢者所至有益地方，不賢者取具文移，茍以塞責?！毖惨曇彩菗竦囟?，他們往往“止于沖要地方，使公私勞費。其偏僻州縣，或經年不到，官吏放恣，莫之誰何”[22]卷二八九，3049。這樣發展下去，地方巡視非但收不到效果，還增加了地方負擔，以至于有些人認為他們是“冗官”，希望能夠裁革，然實際上不但沒有裁革，反而設置越來越多。這一是為了應付社會動亂，二是為了加強對地方官的管控，根本不是為了徹底解決更治民生，結果是巡視人員越多，社會越不安寧，吏治更加腐敗，乃是統治者始料未及的。

四、兵備道巡視考察

《明史》云：“兵道之設，仿自洪熙間，以武臣疏于文墨，遣參政副使沈固、劉紹等往各總兵處整理文書，商榷機密，未嘗身領軍務也。至弘治中，本兵馬文升慮武職不修，議增副僉一員敕之。自是兵備之員盈天下?！盵15]卷七十五，1844 整 整飭兵備道的設置，沈德符認為始于弘治十二年（1499），“其時馬端肅（文升）為本兵，建議創立此官，而劉文靖（健）在內閣，則力陰以為不可。馬執奏愈堅，本年八月始設江西九江兵備官一員。蓋以九江既管江防，又總轄鄱陽湖防，故特以專敕令按察司官領之。繼則湖廣之九永、廣西之府江、廣東之瓊州、四川之威茂，皆添設兵備，蓋皆邊方，多屬夷地也。其時事寄本不輕，此后以漸添設。在正德間，流寇劉六等起，中原皆設立矣。至嘉靖末年，東南倭事日棘，于是江、浙、閩、廣之間，凡為分巡者無不帶整飭兵備之銜”[32]卷二十二，569。這是以整飭兵備官設置而言，而以整飭兵備為名，派遣官員前往，出現的更早一些。如永樂十八年（1420），“命左軍左都督朱榮，充總兵官，往遼東整飭兵事，嚴固備御”[18]卷二百二十五，2212 。漢王朱高煦謀反，宣德帝“始命整飭兵備，而猶未決意討之\"[20]卷二+，522。宣德九年（1434），宣德帝敕浙江等十三按察司，及巡按監察御史，并南北直隸州郡時說：“祖宗以來，撫恤軍士，整飭兵備，皆有成法”，讓這些官員“嚴加詢察，有貪虐害軍，及取軍違期者，即擒問如律”[20]卷一百零九，2439。整飭兵備還是兼管，沒有設置專官。正統元年（1436），“敕參贊軍務兵部左侍郎柴車，整飭兵備”[33]卷二十，387 ，乃是按例命大臣赴特殊地區整飭兵備。以按察司副使、僉事等整飭兵備，始見于天順八年（1464），“整飭松潘兵備四川按察司副使王用”[34]卷二，58，這個王用是天順六年（1462）“為四川按察司副使，松潘等處撫治羌夷”[33]卷三百三十八，6895。當年因為災異，十三道監察御史呂洪等言八事之一說到：“仍敕守邊文武重臣，整飭邊備，來則擊之，去則勿追，務使將士用命?！盵34]卷三，74止 此后經常派遣文臣整飭兵備，至弘治時，則以兵備官言之，嘉靖初則泛稱兵備道。

兵備道有副使級、僉事級，也有參政級、參議級者。自天順八年至崇禎元年（1464—1628），計有整飭兵備副使、整飭兵備僉事，共有219 處[35]。兵備道主要針對內地社會騷亂，西北、東北蒙古及女真族內侵，東南沿海倭寇海盜而設，故其主要職能在于整飭兵備，而實際上管理所在地方事務，乃是隸屬于巡撫的軍政機關。兵備道兼有分守、分巡者，帶管分守、分巡事務。不兼者，其在邊、在沿海則以整飭兵備為主。

兵備道的普遍設立，也使地方行政體制發生一些變化?！霸诒辈窟吘车貐^，形成了總督一巡撫一兵備道（含分巡、分守、兵糧等道）一府縣、衛所的統屬關系；在內地，則沒有總督這一層，為巡撫——兵備道—府縣的統屬關系?！盵17]306兵備道原本是“權宜之計”，但設置以后便很少裁撤，乃是“其始欲隆其柄以鈐制武臣，訓習戰士，用防不虞，意非不美。但承平日久，仍如守土之吏，無標兵可練，無軍餉可支。雖普天皆云兵備，而問其整飭者何事，即在事者亦茫然也”[32]卷二十二，569。有整飭兵備之名，而不知道為什么要稱整飭兵備，這在萬歷年間已經是普遍的看法。他們不整飭兵備，卻也沒有閑著，特別是內地的兵備道，主要忙于政務。以地方官考核而言，兵備道因為兼有軍事之責，在軍政考察中起到重要作用，而守巡道是不能夠參與軍政考察的；兵備道帶參政、參議、副使、僉事之名，屬于文職官序列，負有地方官考察責任，

這種特殊建制乃是順應巡撫總管一方軍政，使軍政事務貫徹執行能夠順暢，“即今一切軍政事務，有撫按為之總制，兵備道為之分理”[22]卷二百八十四，3004。兵備道雖然普遍設立，但在制度上一直沒有給予應有的定位，時而“令各兵備道親為按歷州縣”[2]卷二百五十六，2704；；時而讓他們督造船只招募水手，要求他們“須暫輟別務，親臨邊海縣分，坐守督募，不得轉委別官”[22]卷三百三十五，3822 ；至于修筑城墻、丈量土地、鹽場礦冶、房屋契稅等，也無不責之。因此在具體實施過程中，也時常出現運轉不靈。

五、值得思考的問題

應該承認明代地方巡視考察制度是有成效的，以撫按官奉例考察而言，在制度構建之初，可以說成效顯著。如弘治元年（1488），河南撫按官請黜老疾、罷軟、不謹官，州同知劉英等十員；四川巡撫請黜罷軟、不謹，重慶府同知等官陳佐等七員；江西撫按官請黜老疾、罷軟等官，南康府知府王理等十八員；陜西巡按請黜老疾等官，西安府同知顧宣等五十員；直隸撫按官請黜老懦、不謹等官，真定府通判成信等三十三員；直隸巡按請黜老疾、罷軟等官，廣德州同知余祿等十五員；河南巡撫請黜老疾、罷軟等官，府同知馬利等十八員；直隸巡按請黜老疾等官，知州王永等二十三員；南直隸巡撫請黜不謹等官，通判寧汝愚等二十二員；直隸巡按請黜老疾等官，州判官宋鑒等四十二員；浙江巡按請黜老疾、罷軟等官，知府蔡敞等一百五十八員；鳳陽總督漕運兼巡按請黜老疾等官，鳳陽府知事王英等八十四員；山東巡撫請黜老疾、不謹等官，州判官季春等十七員；江西巡撫請黜老疾等官，府同知曹奎等四十一員；直隸巡按請黜老疾等官，府知事王哲等五十員；兩廣總督請黜老疾等官，通判丘端等二十七員。16處總督、巡撫、巡按，奉例考察黜免官員615名。這僅僅是一年的奉例考察，每年都在進行，考察黜免的人數也不斷增加，再加上朝覲考察的黜免，至少要占官員總數的 10% 至 20% ，可見考察之嚴格，督撫按也能夠公正地執行奉例考察之命，但也出現許多問題。

首先，從朱元璋設置按察分司分巡考察府州縣，到設置巡按巡視考察，再到普遍設置巡撫、鎮守中官，最終確立地方撫按巡視考察體制，始終沒有明令廢除按察司、布政司參與考察的制度，分守道、分巡道、兵備道，以及各種專業道都有巡視考察之責，也導致地方多頭巡視考察。從制度設置角度看，這是一種權力制約，但權責不明，政令不一，會導致地方官無所適從，還會失去考察的公正性。如北直隸“順天等捌府，設有巡撫都御史貳員，巡按、巡關御史各貳員，提學、巡鹽、印馬、管屯御史各壹員，緣此捌府庶官，壹歲之間，被劾者幾至十次，不惟事多掣肘，人無固志，抑且迎新送舊，勞民費財，況后者未必勝前者，調者又須別用，似涉紛更，殊非事體”[36]。除了以上各官巡視考察之外，還有分守道、分巡道、兵備道等巡視考察，也無怪乎地方官總有動輒得咎的感覺。

其次，相互監督乃是地方多頭巡視考察的特色，但也容易出現權力之爭。從監督角度看，“有撫按以舉劾之，巡撫則有科道以糾劾之，而近日則雖同處，巡按亦間有劾之者矣。”[22]卷一百，884 巡按可以舉劾巡撫，巡撫也可以舉劾巡按，在加上科道官的糾劾，參與地方巡視考察者都受到監督。朱元璋“外建都布按三司，實有臂指相使之勢”，而巡按“御史之與按察使副使、僉事等，均為風憲，俱名察官”。由于“三司諂佞阿附，要求保薦，以為進身之階，所以養成粗傲之御史”[22]卷一百五十五，1554。最初三司還可以與巡按御史抗禮，逐漸變成惟巡按馬首是瞻。巡撫普遍設置，與巡按分庭抗禮，在成化年間，“各處巡按舉劾巡撫及方面等官，因被劾之人許奏，往往并令御史回籍聽勘”[22]卷一百五十-，1515。巡按與巡撫以及三司官之間互相攻計的事情，時有發生，巡撫往往能夠占據上風，但也是兩敗俱傷。普遍設置鎮守中官以后，制度上規定鎮守中官不得侵奪巡撫、巡按之權，還不允許參預地方官考察事務，但鎮守中官有權監督、彈劾所在地區的文武官吏，還可以舉薦、請留、奏罷地方官吏。在撫按發生爭執之事，鎮守中官的意向往往能夠決定勝負，三者之間還能夠保持平衡。弘治時，鎮守中官要接受撫按官的考察及兵部的勘核，其權勢有所收斂；但在正德時期，宦官受到重用，其權勢則又凌駕于撫按官之上；嘉靖時裁撤鎮守中官，地方上少了平衡之人，故此“撫按之爭”愈演愈烈。

再次，地方巡視考察官員握有舉劾大權，使地方官心懷畏懼，不得不約束自己的行為，但在官僚政治下，權力也經常出現濫用，加劇政治腐敗。按里，目巡妝山日，Ⅲ催木\"小命，小付怕玖間惟矣”。“故屬吏之畏按臣，甚于撫臣也。甚而巡撫固位者，亦不敢專行一事，而承望風旨于巡按矣?！盵2]卷一百三十六，349明代“惟巡撫得以便宜從事”[15]卷一百五十九，4352，巡撫不僅主持一省軍政事務，也有巡視考察的權力。孟德斯認為：“在專制政體之下，威權總是反復不定的，最低級的官吏的權威也不比專制君主的權威穩定。”[37]按照制度設計，以撫按官督促分守道、分巡道、兵備道等巡視考察，這些巡視官員因為擁有舉劾的權力，也難免濫用。僅以地方官接待而言，“各上司按臨，例有迎風飯、下馬飯、閱操酒、送風飯，動以數金計?！边@僅僅是常規，若是地方官別有用心，也會提高規格，以至于“每席用嘎飯四十味，糖食四十味，果品四十味，而攢盒暖盞之類無算?！比f歷十八年（1590），華亭知縣楊東野首創宴客動輒百金之例，“時五月，有肥紫蟹重斤余，鮮魚五六斤者。”這種超規格的招待，巡視考察官員們不但吃的坦然，而且“按院嘖嘖嘆賞曰：‘兩年兄蒞茲土，不可謂福人哉！”他們當然是“爭以楊令為能”[38]。吃吃喝喝已經所費不貲，問題是還要行賄。李樂巡按南直隸松江府，知府、同知、通判、推官除了共同宴請之外，還分別宴請，“凡為盛筵者十，以一倍十，所費不貲。每送下程，用燕窩菜二斤一盤，郡中此菜甚少，至賂節推門子，市出而成禮焉”[28]卷八，691。巡歷所至，到來有接風儀，住下有常例，走時有程儀，平常送書帕，豈止是禁止迎送所能夠規范，也就無怪乎“朝廷每遣一人，即是其人養活之計”[15]卷一百六十四，4436?！皣仪惨环卜剑煜录优砂儆嗳f?！盵15]卷二百五十七，6727行賄受賄，必然有請托之弊?！坝费卜?，未離國門，而密屬之姓名，已盈私牘。甫臨所部，而請事之竿牘，又滿行臺。以豸冠持斧之威，束手俯眉，聽人頤指?！盵15]卷二百三十六，5934 以至于“守令不問賢不肖，惟以奉承為臧否，跪拜頻仍”，更有甚者，“假公營私，要一奉十，稍拂其意，便有文翁之教化，陽城之撫字，輕不免于罵置，重莫逃于棰楚”[22]卷一百二十二，1180。以巡視的方式考察地方官，卻出現更大的腐敗。如崇禎時，湖廣巡按王驥，“家居京口，質庫遍城內。每雞羹一盂，非腿不食，庖人必殺三雞充之，余肉皆拋棄。又烹魚時，必先置燕窩腹內方食。所用木器瓦器盡花梨古窯，其豪奢乃爾”[39]139。身為巡視考察官員經營當鋪，以官經商，生活窮奢極欲，如何能夠指望他們履行巡視考察之責呢！

還有，按照《憲綱》規定，巡視考察官員必須遍歷所屬，這乃是辛苦的差事，但他們往往進駐繁華府縣，足不出戶，卻廣設耳目，進而出現“窩訪”之弊。早在嘉靖年間就有人提及“窩訪”之事，張居正改革則成為巡視考察官員普遍采用的方法，刑科右給事中牛惟炳條陳四事時說到禁革窩訪問題，都察院認為“訪察所以防奸，窩訪實為蠹政”[40]卷一百二十四，2311。張居正去世，陜西道御史楊四知又提出“窩訪之弊”在于“上官悅趨承，惡介特，耳目寄之吏胥，毀譽采之窩訪，不肖縣官，陰結窩訪，陽事上官，而吏事畢矣\"[40]卷一百三十三，2484。萬歷十五年（1587），都察院左都御史詹仰庇提出嚴禁訪察之事，“謂御史親受詞訟，虛心咨訪，則奸惡畢見?；蚰脝柵鷨?，自足行法，無待訪察，且令省窩訪之弊”[40]卷一百八十九，3551。提議得到萬歷帝的批準，開始嚴禁窩訪，但從實際情況來看，窩訪仍然普遍實行。如萬歷二十五年（1597），皇極等殿災的《罪己詔》赦款有：“司道官又借視聽于窩訪，取私費于官庫，以致貪官污更，有恃無忌?！盵40]卷三百一十二，5827萬歷二十九年（1601），冊皇太子、諸王赦款，將“窩訪”納人不赦之條[40]卷三百六十四，6797。萬歷三十三年（1605），誕育元孫赦款內提到，“各處解部贓罰，近因數稍加增，以致搜拿土豪積役，株連多人，故入人罪，因而所在窩訪通家，乘機中傷，廣開騙局，此近日地方一大害也”[40]卷四百一十六，7843，依然將“窩訪”納入不赦之條。泰昌帝《即位詔》赦款，還是提出“窩訪”問題，認為“撫按各差，訪拿人犯，屢經禁止，間復舉行，中多仇黠窩訪，乘機誣構，不無冤濫”[41]卷三，61。天啟帝《即位詔》赦款再度重申：“其交關窩訪，假捏贓罪，恐嚇官民，挾騙財物者，但有實跡，該撫按官即便嚴拿正法，重者問擬具奏?！盵42]卷-，31天啟五年（1625），廣東巡按御史陳保泰，因窩訪之事被劾奏，天啟帝也只是“著該部議處”[42]卷六十六，3104。至崇禎年間，窩訪已經不再是“弊”了，變成了民間之“苦”了。所謂的“窩訪”，就是巡視考察官員在各處安插自己的眼線，稱為“賣訪窩家”，所涉及的群體極廣，連酒保、妓女、乞丐都成為其窩訪點，實際上就是一種特務組織。明末，“上寄耳目于錦衣衛，稱為心膂大臣，托采外事以聞”[39]4?！吧霞亩坑跂|廠，吏部每遇大選，為之惴?！盵39]201 巡視考察官員構建窩訪點，“乃造訪之人，即應訪之人也。乃應訪之人，竄入造訪之中。睚眥之仇可報也，富厚之利可貪也。有司不察而報之，撫按不察而行之，菜傭受罪，豪猾長奸，莫此為甚?！盵43]“窩訪”竟然成為明王朝滅亡的一個原因。

總之，明代地方巡視考察的制度設計有其合理性，實際效果是明顯的，針對風憲官所制定的《憲綱》也在相當長時期內規范著巡視官員的行為。作為君主，“朕今專責巡按，痛革沿習，力行察吏安民之事，舉薦必廉卓循良，參劾必大貪巨蠹”[44]作為巡視考察官員也不乏認真履職者，如北平道監察御史蘄義，“出按北京，糾治貪墨，決疑獄滯訟，皆得其情，吏民畏服。日恒蔬食，毫發無取于下”[18]卷二百二十四，2207。巡視考察官員掌握地方官的命運，當然也不能夠逃脫權力導致腐敗的怪圈。官僚們為了自己的官運和生命，不是忍辱偷生，就是經營政治關系網，“上司貪的與錢，不貪的便尋分上”[45]。君主專制與官僚政治相互依存，“官僚政治是專制政治的副產品和補充物”[46]，很容易使制度成為君主及官僚們手中的工具，而制度設計的缺陷也會暴露無遺。清雍正皇帝對明代的監察制度頗有微詞：“明季吏治之壞，多由科道巡按結黨營私，紊亂是非所致。”[47]卷七十八，12“嘗觀前明季世，一二新進后生，竊居言路，遂朋比固結，挾制大臣，把持朝政，以至國是日非而不可挽?！盵47]卷八十-，78 在他看來，對監察權力的失控，乃是明王朝滅亡的一個重要原因，實在值得深思。可以說巡視考察原本是澄清更治的重要手段，但在君主專制政治體制下，往往是弊大于利，這與制度設計初衷是相違背的。

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