推進超大城市基層風險治理的數字創變

黨的二十大報告提出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對超大城市治理進行了一體兩面的改革謀劃，將“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”“深化城市安全韌性提升行動”2進行一體化表述，系統謀劃了中國超大城市治理的新理念、新方法和新圖景。2025年國務院政府工作報告明確提出，“發展現代化都市圈、優化空間格局，提升超大特大城市現代化治理水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展”3]，這既是對既往超大城市治理的經驗總結，也是對當下超大城市治理面臨新問題、新挑戰的積極回應，更是對未來超大城市治理的方向錨定。如何有效實現基層風險治理的民主化、科學化和數智化是超大城市風險治理的重大命題，“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系\"為超大城市基層風險治理體系和治理能力現代化提供了破題之策。本文以重慶深化線上線下“雙網格\"聯動化解風險機制改革為例，從數字創變的邏輯出發，深人分析韌性城市建設中基層風險治理的數字與韌性“何以組織、何以共生、何以治理”，以期論證數智化時代超大城市以基層風險治理為中心的韌性城市建設的世界觀與方法論。

一、超大城市基層風險治理韌性建構與數字共生的創變

2023年12月，習近平總書記在上海考察時首提“全面推進韌性安全城市建設”4]；2024年4月，習近平總書記視察重慶時指出：“重慶是我國轄區面積和人口規模最大的城市，要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現代化治理新路子。加快智慧城市建設步伐，構建城市運行和治理智能中樞，建立健全‘大綜合一體化'城市綜合治理體制機制，讓城市治理更智能、更高效、更精準。”[5]習近平總書記關于超大城市治理的重要論述豐富了新時代城市治理的科學內涵，系統體現了對超大城市安全治理的重視，并內在要求超大城市要注重基層風險的識別和處置，有效統籌好城市發展與安全兩件大事，全面加強韌性城市建設。國內外對韌性城市的定義大體相同，即\"將韌性城市定位為城市在遭遇風險沖擊時的抵御、恢復、提升的能力和過程”。6]就我國超大城市治理實踐而言，在城鎮化縱深推進的背景下，超大城市風險結構呈現多維復合特征，不僅涵蓋自然災害、公共衛生、環境問題，還包括社會安全、經濟波動等多方面的挑戰，這些問題對超大城市治理提出了前所未有的要求。因此，對超大城市基層風險治理的提前規劃不僅需要技術支撐，還應注重戰略層面的數字化布局設計，實現技術賦能與組織再造的融合共生。“對韌性城市的提前規劃有助于通過優化城市空間布局來提高城市對偶然突發沖擊的應對能力”。7因此，可以通過前瞻性布局與系統性設計優化城市組織功能結構，有效提升城市韌性，推進超大城市基層風險治理的新創變。數字韌性治理范式的核心在于將大數據、人工智能等技術治理工具嵌入治理組織結構，通過算法驅動實現風險識別的精準化與資源調度的動態適配，進而完成基層風險治理效能迭代升級“這種技術賦能的治理轉型不僅建構起風險預警與處置的敏捷機制，更形成抵御全球經濟波動與產業變遷的結構性屏障。”8]重慶以線上線下“雙網格\"創新實踐為切口，打造韌性與數字共生的“雙網格\"組織體系，推動數字技術下沉到網格結構，重塑網格的組織運行方式，構建多層級治理網絡化協同機制，使風險防控的傳導加速性與制度彈性產生共振，對超大城市基層風險治理數字創變的可行和可為進行了有益探索。實踐證明，重慶創新實施線上線下“雙網格\"聯動化解風險機制，打造新時代網上“楓橋經驗”，破解基層網絡風險發現難、引導難、處置難等堵點卡點，實現了數字治理與韌性建構在城市治理體系中閉環運行，顯著提升了基層風險治理效能。

二、超大城市基層風險治理數字思維與數字變量的迭代

在超大城市風險治理框架下，韌性概念的引人為超大城市基層治理應對復雜多變的風險提供了新的理論視角，而數字技術則成為實現這一目標的關鍵支撐工具。治理能力現代化要求治理手段現代化，引入數字技術優化制度體系，能夠有效助推組織韌性建設。”9]數字技術的嵌入重構了超大城市基層風險識別和處置的技術路徑，變革優化了超大城市基層風險治理體制機制，系統提升了超大城市基層風險治理效能。從重慶超大城市治理既有實踐來看，通過系統整合組織、宣傳、社工、政法、公安、住建、信訪等12個市級部門和各區縣資源力量，建立指揮機構，構建覆蓋廣泛的“雙網格\"工作體系，確保了基層線上線下深度聯動，增強了超大城市基層風險治理的協同性和彈性。線上網格以線下實體網格為物質載體，通過物聯網設備終端實時收集居民反饋、環境數據，使得基層風險感知更加靈敏。目前，重慶依托線下實體網格構建了7.5萬個線上網格與11萬個治理單元的協同運作，累計識別苗頭性風險7020項，其中 8 6 % 的屬地化風險實現自主化解。這種治理韌性源于數字技術賦能基層治理網絡的雙重變革：其一是以數字思維重新思考超大城市基層風險治理的可塑性，用數字邏輯重塑基層風險治理的組織結構，讓數字技術發揮催化劑的作用，推動基層網絡從組織密度向治理效度躍升;其二是以數字變量賦權基層治理網格，促進基層網格的物理特性向治理特性再延展，形成“橫向到邊、縱向到底、全域覆蓋”基層輿情風險感知體系，系統變革基層網格的治理實現方式，增強超大城市基層風險治理韌性，形成協調有序的韌性治理體系，從而回應復合型風險社會背景之下基層治理現代化的要求。因此，重慶線上線下“雙網格”是韌性城市的數字思維與數字變量的典型實踐，實現了治理思維更新與組織數字再造的同頻共振，讓數字賦能網格，實現網格數字化再造，構建線上線下“雙網格\"聯動治理機制，有效夯實超大城市基層風險治理基礎。

三、超大城市基層風險治理數字參與和數字場景的呈現

在超大城市基層風險治理中，公眾的廣泛參與和協作是實現韌性治理目標的核心衡量指標之一。數字技術在解決治理技術和管理手段不精細方面作用顯著。”10]如何打造數字參與場景和暢通數字參與渠道是韌性城市建設的重要課題，更是超大城市基層風險治理效能提升的關鍵變量。基層治理的場景化機制意在強調，面對復雜多樣的治理任務時基層政府能夠在不同治理工具轉換之間形成穩定機制。”]重慶線上線下“雙網格\"聚焦基層群眾的急難愁盼問題，打造場景化治理，借助數字化工具提升公眾參與基層風險治理的便捷性，采用數字化模型打造可感可及的數字化參與場景，走出了一條具有創新性的新時代網絡群眾路線。這種基于數字參與的場景治理幫助治理主體在更多維度上實現了對公眾關注的即時回應，也以營造場景的方式提高了回應的精準度，從而幫助公眾在具體場景中更好理解風險治理的預期目標，建構基層風險治理普遍共識，實現超大城市基層風險治理的系統化、協同化。重慶線上線下“雙網格\"聯動化解風險機制同“三情\"聯動機制實現對接，讓公眾數字參與實體化，讓治理主體回應處置場景化，整體性提升超大城市基層風險治理的效度。這種基于數字參與和數字場景的超大城市基層風險治理的基本圖景主要體現在四個方面：一是一旦網絡輿情由線上網格發現后，自動啟動聯動機制，轉交線下網格快速核實處置，并將處置結果由線上及時反饋;二是基層線下發現的社情問題通過線上網格實時監控，及時回應解決，防止線下矛盾在互聯網擴散；三是媒體輿情由線上網格預警后，線下網格及時處理，發布權威信息，線上同步阻斷不實信息傳播；四是主動推進惠民政策的雙向傳播，通過線上線下聯動宣傳民生政策，提升市民對政務流程的認知，提高治理透明度與效率。這種治理創新實質上是數字時代群眾路線的制度性表達，通過構建虛實互構的治理網絡，既實現風險防控的敏捷響應，又在技術賦權過程中重塑公眾的參與積極性。因此，在韌性城市建設過程中，數字平臺不僅是風險治理的工具載體，更成為培育公共理性的新型政治空間。重慶構建線上線下網格聯動機制，提升群眾參與社會治理主動性積極性。基層干部和網格員通過“雙網格\"積極開展為民辦事、政策咨詢、業務預約等便民服務，實時采集網格群眾情況，優化圈群信息流轉流程，形成工作閉環，增強了群眾認同感和獲得感。

四、超大城市基層風險治理數字結構與數字績效的優化

超大城市基層風險治理難在“超大”，重在“可及”。“韌性治理是倡導城市及社區系統內不同公共治理主體以提升自身及其所在系統對于復合型災害風險沖擊的適應能力為目標，基于合作治理與組織學習機制建立的涵蓋全災種、全過程的災害治理模式。”[12]在數智化時代，治理架構數字化和治理績效數字化是基層治理體系和治理能力現代化的當代公共治理的重大趨勢。2024年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》系統明確了“韌性城市建設以新型城市基礎設施建設為實體基礎，依托城市信息平臺建設，用數字化全面改造城市基礎設施，提升城市建設、運營、治理水平”[13]，系統提升超大城市基層風險治理的數字績效。韌性城市建設推動新一代信息技術全面嵌人城市基礎設施更新和建設，搭建系統整合的城市運行智慧大腦，實現城市治理物理結構與數字結構的演進共生，激活城市治理數字績效，持續提升城市設施韌性、管理韌性、空間韌性，推動城市安全發展。重慶線上線下“雙網格\"貫通網上網下基層社會風險治理的數字結構，構建線上線下協同的風險感知化解體系，由治理結構創新推動數字績效的實現。超大城市基層風險治理依托既有網格治理體系的人員和資源，夯實治理能力的基本盤，實現基層風險治理的網格化調適;同時，借助數字網格的治理放大效應，全體系提升網格的治理效能，增強網格治理的靈敏性和即時性，從感知化解風險隱患、服務基層群眾等角度，推動線上線下“雙網格\"聯動化解風險，助力基層更好地應對輿情風險、解決實體問題，著力破解了基層在社會治理過程中的一些難點痛點。重慶線上線下“雙網格”是韌性城市基層風險治理的數字結構創新，著眼于超大城市基層風險治理的可及性和可控性，以數字技術賦能為關鍵變量，破解基層\"應對輿情”和\"解決問題”的應對難題，通過構建覆蓋廣泛的“雙網格\"工作體系，系統變革基層風險治理模式。重慶借助數字技術賦能建設“線上網格服務系統”平臺，自動采集線上網格信息，有效賦能服務實體網格，推動線上線下風險信息采集、報告、流轉智能化。依托“渝快政\"平臺，加快建設\"黨建·網絡風險智控\"應用，打造網絡輿情多源智感、風險研判、協調處置、復盤評價等多跨場景，推進網絡輿情風險多源智感工作機制、重大網絡輿情整改閉環體系深度融入“雙網格\"聯動化解風險機制。

基金項目：重慶市研究生科研創新項目“從‘第二個結合'看習近平總書記關于黨的建設重要思想的文化底蘊”（項目編號：CYS240812）研究成果。

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[13]中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見[N].人民日報，2024-12-06（001）.

作者：曹瑾宇，中共重慶市委黨校（重慶行政學院）政治學碩士研究生張波，中共重慶市委黨校（重慶行政學院）《重慶行政》編輯部副主任、編審

責任編輯：侯詩羽