超大城市韌性安全建設：風險特征、突出問題與優化路徑

安全是城市發展的基礎和生命線。近年來，習近平總書記在地方考察時多次提到城市韌性安全建設的重要性，強調要“健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”1]。超大城市在生產生活、經濟發展、科技創新等領域走在時代前沿的同時，其面臨的安全風險類型也更加種類多樣、結構復雜。樹立風險意識，堅持底線思維，積極探索超大城市韌性安全建設新路徑，才能推動城市運行更加安全有序、智慧高效。

一、超大城市安全風險突出特征

隨著現代化進程加快，超大城市面臨的風險形勢愈發嚴峻，各種風險矛盾交織，風險后果難以測量，加大了風險治理難度。深人了解超大城市運行過程中的安全風險特征，有助于實現風險治理由被動防御向主動防控轉變，助力城市韌性安全建設。

（一）風險類型多樣性

隨著超大城市現代化水平不斷提高，各種傳統風險與非傳統風險相伴，風險存量與增量并存，不確定風險時而發生。傳統安全風險方面，地震、火災、泥石流等自然災害和公共衛生、社會突發事件依然存在，傳統風險存量并未因經濟發展、科技進步、治理能力的提升而大幅減少。非傳統安全風險方面，來自經濟、文化、社會等領域的非傳統安全風險給人類社會帶來了新的威脅2]。非傳統安全風險同傳統安全風險相互交織，加劇了風險嚴峻形勢。新能源、新工藝、新技術的推廣使用和新產業、新業態、新領域的大量涌現，進一步增加了超大城市的非傳統安全風險。

(二)風險結構復雜性

超大城市安全風險在橫向和縱向兩個維度長期存在。一方面，橫向來看，超大城市在政治、經濟、文化、社會、生態等諸多領域存在風險，且某一風險危機處置不當極有可能引發其他風險危機。從單一風險演變為多重風險的過程不僅僅是數量與種類的堆積，也涉及風險之間互相關聯產生的復合效應[3]。且城市與城市之間、城市群與城市群之間、城市與城市群之間交通便捷性提升，一體化進程加快，危機與風險相生相伴，相互影響。另一方面，縱向來看，超大城市韌性安全建設是一個周期性的過程，從規劃、建設到維護提升，需要進行全周期、全過程的跟蹤，因此某些隱性風險和滯后性風險可能在積累到最大閾值才會顯現出來，必須強化全生命周期管理，加快提升城市安全韌性水平[4]。

(三)風險損失難測性

風險本身具有隱蔽性、系統性和不確定性，這決定了風險產生后損失難以測量。客觀層面，風險發生后，城市出現人員傷亡和財產損失尚可量化。但由于風險事件復雜多樣、信息不對稱以及技術限制導致風險后果難以評估，且風險具有連鎖效應，例如自然生態風險可能引起經濟社會層面的風險，其帶來的損失更加難以準確衡量。主觀層面，風險災難會給人的心理帶來巨大沖擊和心理障礙。此外，隨著信息化、時代化的快速發展，虛擬空間的風險管控也關乎城市安全，線上線下相疊加，給公眾心理以及城市安全發展造成負面影響。

二、超大城市韌性安全建設突出問題

目前超大城市韌性安全建設在基礎設施、科技賦能、經濟保障等“硬\"件基礎上存在提升空間，在\"硬\"韌性建設水平、軟\"韌性利用程度以及“巧\"韌性契合力度等方面有待提高，需要進一步補足短板、優化提升。

（一）“硬”韌性建設水平較低

“硬\"韌性建設重在對城市物理基礎設施、科學技術利用以及經濟支撐功能等進行強化和優化提升。目前，超大城市在韌性安全建設方面存在“硬\"韌性建設水平較低的情形。一是基礎設施設備較為落后，“平急兩用”5公共基礎設施有待完善。目前大多數公共基礎設施主要考慮日常使用，忽視應急功能的發揮，且基礎設施設備平時的“發展需求\"同應急時的\"安全需求\"之間轉換不暢通，不能真正發揮其應急的功能作用。同時，老舊建筑和設施設備的更新力度不夠，也會降低城市物理層面的韌性安全建設水平。二是科學技術的進步相對于其產生的風險而言具有滯后性。例如無人機、智能駕駛的研究與推廣背后存在的法律責任和道德困境。三是資金分配上重災后補救輕災前預防。在應對災害時，資金分配秉持“重災多補、少災少補、無災不補”的補救原則，這往往忽視了對潛在風險和災害的預防，更多的資金需要投人到防災減災的事前預防階段而非災后的彌補階段。因此，完善\"平急兩用\"的基礎設施設備和加大技術、資金的投入是超大城市功能韌性等\"硬\"韌性發揮作用的必要條件。

（二）“軟”韌性利用程度不足

“軟\"韌性是指城市在社會、經濟、組織、文化等方面的防御能力、恢復能力和適應能力。一是部分政府部門對城市可能存在的風險思想重視不夠，缺乏充分的應對準備。例如，對近年來氣候的持續異常未引起高度重視，面對愈發嚴峻的氣候挑戰，未能及時意識到潛在危機，沒有建立和完善極端天氣預警防御機制。二是市民群眾風險意識淡薄，自救互救能力缺乏。部分市民群眾缺乏甚至沒有防災減災意識，無法識別身邊的風險和隱患。部分市民群眾面對風險災害抱有僥幸心理，甚至存有獵奇心理，忽視安全隱患，低估災害的嚴重性。三是從文化層面看，存在城市文化內涵與特色缺失等問題，超大城市文化韌性不足[6。韌性是城市展現出應對、恢復和適應能力的一種屬性，也能夠通過文化價值觀和社會凝聚力來培養形成。目前，超大城市韌性安全的文化底蘊相對薄弱，城市文化產業存在同質化、標準化傾向，缺乏具有代表性的、獨特的文化品牌，制約城市文化內涵的提升，阻礙著城市的穩定、健康、可持續發展。

(三)“巧\"韌性契合力度欠缺

“巧\"韌性特征重在對系統動態特征的把控和對不同韌性優化與提升策略的靈活配置，如靈活性、反饋性等特征[7]。超大城市作為一個復雜系統，其韌性安全建設需要軟硬兼顧，發揮\"巧\"韌性的作用。但實踐層面，超大城市韌性安全建設難以兼顧整體性和具體性。一方面，超大城市綜合韌性地位不突出。按照應對風險的類型，可以將城市韌性分為綜合韌性和特定韌性。綜合韌性是城市應對各種風險挑戰時體現出的綜合應對能力，也是城市韌性安全建設的長遠目的，而特定韌性是城市某一特定系統應對特定災害或風險時體現出的能力。韌性安全建設過程中，往往忽視了綜合韌性作為長遠目標的地位，城市各子系統協同性不強，例如經濟韌性、文化韌性、生態韌性相對獨立，缺乏整體性、系統性。另一方面，“煙囡\"效應會在不同程度上阻礙跨部門協作。超大城市韌性建設需要優化策略，實現跨尺度、跨部門之間的協作，然而由于信息不暢、部門分割等治理慣性，超大城市韌性安全建設很難形成協同治理的良好局面。

三、超大城市韌性安全建設優化路徑

安全是城市發展的基本前提，是城市有序運行的重要基礎。推動城市快速發展，應對復雜多變的風險態勢，必須加快推進城市韌性安全建設，以城市體檢為基石、多元共治為抓手、數字賦能為支撐，著力提升組織韌性、社會韌性、技術韌性，防范化解風險，切實提高超大城市現代化水平。

（一）以城市體檢為基石，強化組織韌性

一是對超大城市韌性安全進行體檢。城市體檢是實現城市高質量發展戰略的關鍵舉措[8]，也是對城市韌性建設薄弱環節的全面體檢。超大城市在形成與生長過程中呈現出越來越多的“城市病”，需要通過城市體檢來查找病因、對癥下藥，“治已病、防未病”。首先，要明確城市體檢主體，確保政府部門、檢測機構和市民群眾的協同參與。城市體檢既要有政府主管部門的自我檢測，也要有第三方機構的專業檢測，同時還應包括市民群眾的積極參與，進而確保城市體檢的全面性、專業性、人民性。其次，要明確城市體檢內容，制定城市體檢清單。因地制宜確定城市安全維度、城市體檢評估指標和評價標準，逐步形成并完善囊括自然生態、社會生活、安全發展等多個方面、多項指標共同組成的城市體檢指標體系。積極圍繞體檢清單開展城市自我體檢、第三方專業體檢和社會滿意度調查。再次，要明確城市體檢時間，形成動態城市體檢機制。城市作為一個復雜有機生命體，其存在的各種風險此消彼長，循環往復。因此城市應當定期體檢，以確保城市安全運行。最后，強化成果運用。城市體檢旨在查找城市韌性安全建設方面存在的薄弱環節，有效預防可能存在的風險與危機，并根據體檢結果制定針對性整治計劃。充分發揮城市體檢的引領作用，推動城市高質量發展[9]，切實解決安全隱患，真正實現超大城市韌性安全風險治理由“消極應對\"向\"源頭治理”的轉變。

二是完善韌性安全建設風險清單。制定風險清單是城市韌性安全建設的基礎性工作，有助于提前識別和評估風險，為風險管理、資源配置、應急響應和政策制定提供科學依據。首先要準確定位風險點。在進行全面體檢的基礎上，明確超大城市韌性安全建設在各個領域的風險點，例如自然災害風險、公共衛生風險、基礎設施風險、社會安全風險、經濟風險、環境風險，全面掌握存量風險，充分預見增量風險，動態把控變量風險。其次制定城市韌性安全建設風險清單。對風險清單分層分類，聚焦掌握重點行業、重點場所和市政道路、橋梁隧道、地下管網等風險情況，系統性推進城市韌性安全建設，全面提升城市的抗風險能力和恢復能力。最后動態更新風險清單。根據實際情況和現實需要，及時調整風險清單內容。通過建立科學的更新機制，整合多源數據，應用先進技術清除已規避風險，添加新增風險，確保風險清單的時效性和準確性，為城市風險管理提供有力支持。

三是形成“三防合一\"防控機制。在城市韌性安全建設方面，精準識別韌性安全建設的薄弱環節，綜合采用\"人防 + 物防 技防\"的防控機制，將可能產生的風險隱患遏制在萌芽中。首先，突出“人防\"的主觀能動性。一方面通過應急培訓和演練，提升隊伍應急處置能力，打造一支專業風險防控隊伍，真正發揮\"第一響應人”作用。另一方面，形成人人能應急，個個會防護的大應急觀、大安全觀。通過宣傳教育、技能培訓，以演代練，以練促防，織密安全防線。其次，發揮“物防\"的基礎性作用。完善基礎設施，探索多樣化“平急兩用\"公共基礎設施轉換路徑[1]，科學規劃應急避難場所。同時，對與市民群眾息息相關的核心領域可能存在的風險也亟須盡早研判，強化對建筑物的監測，確保新建筑物設計與建造符合安全標準，加強對老舊建筑物風險隱患的監測和排查。再次，善用\"技防\"的支撐性作用。運用大數據、人工智能構建超大城市智能化綜合治理大腦，推動超大城市韌性安全建設數字化、智慧化和精細化，綜合提升城市韌性安全治理能力。

（二）以多元共治為抓手，筑牢社會韌性

一是堅持黨建引領。在超大城市韌性安全建設中，強調社會韌性重要性的前提是始終堅持黨的領導，發揮政府部門的積極引導作用。黨委政府在城市韌性安全建設過程中承擔核心領導者和組織者的角色。超大城市由于人口密集、經濟活躍、基礎設施復雜，面臨的風險和挑戰更為多樣化和復雜化。黨委政府需要通過頂層設計、資源整合、政策引導和協同治理，全面提升城市的抗風險能力、恢復能力和適應能力，確保超大城市在面對各種風險時能夠快速響應、有效恢復和持續發展。系統化、多元化的治理模式不僅是應對當前挑戰的必要手段，也是實現城市可持續發展的重要保障。

二是加大企事業單位參與力度。企事業單位在超大城市韌性安全建設方面要積極擔當，主動作為。一方面，利用企業獨特的資源優勢，對韌性安全建設提供強大的技術支撐和物質保障，補齊技術短板，實現對韌性安全城市建設的“技術賦能”。同時，引導企業實現可持續發展，積極承擔社會責任。通過綠色生產、節能降耗推動城市高質量發展。部分企業自身具備一定的風險管理與應急響應能力，能夠通過建立健全風險管理體系，識別、評估和應對潛在風險，直接或間接參與城市應急響應體系的建設。另一方面，發揮事業單位在科學、教育、醫療等領域的獨特優勢。例如，加大高等院校、科研院所研究資源整合力度，做實技術研發、人才培養、知識傳播、跨學科合作與國際交流等工作，為超大城市韌性建設提供理論支撐，同時充分發揮智囊團作用。

三是釋放人民群眾強大力量。人民城市人民建，人民城市為人民。超大城市韌性安全建設凸顯出鮮明的人民性，同時也需要釋放出人民群眾蘊藏的強大力量。首先，要培養居民韌性安全意識。通過宣傳教育，樹立居民防范化解風險的安全意識，強化知識技能培訓，充實專業知識和技能儲備，讓居民在風險危機來臨時具備基本的自救互救能力。同時筑牢居民心理韌性防線，及時向城市居民提供有關風險危機的心理咨詢和疏導服務。其次，要建設社區韌性安全。社區是基層治理最小單元，風險也往往在基層釀造產生，需要將風險治理重心下移，將社區納人聯結共治的韌性建設機制中，筑牢基層應急單元，夯實韌性安全建設的根基。尤其重視基層黨建引領，常態化開展風險評估、隱患排查，形成“自下而上\"的主動應急響應機制。最后，要織密韌性安全防線。最大程度強化安全宣傳教育，推動安全宣傳教育走深走實，整合各類平臺、基地、場館等應急資源，將防災減災救災知識納入基層教育體系，推動風險應急處置知識入腦入心，在整個社會層面形成韌性安全建設的磅礴力量。

(三)以數字賦能為支撐，提升技術韌性

一是充分利用“一網統管”，做實網格聯勤聯動科技賦能。一方面，發揮“一網\"的兜底作用，通過地磁、煙感等載體，完善城市安全感知體系，通過智能感應賦能城市韌性安全建設，統一端口，將各類信息上報終端整合納入城市運行管理服務平臺，并借助數字結構化分析及時識別、研判重點領域、重點場所的潛在風險。另一方面，發揮“統管”的綜合作用。一網統管不單是科技賦能，更要在“統管”上下功夫。只有強化線上線下聯動機制，形成處置閉環管理，才能真正發揮一網統管的作用。為此要推進聯勤聯動工作落實，建立健全聯勤聯動工作站，推動以公安、城管為主的執法部門常態化進駐聯勤聯動工作站，通過工作站協調處置突發應急事件，優化處置流程，提高工作成效，進一步提升城市韌性安全建設智能化水平。

二是創新數字孿生技術，構建運用智慧城市可視模型。數字李生技術是使物理城市在數字空間得以延展的新興技術[1]，數字孿生技術的創新與突破對于構建韌性城市意義非凡。一方面，數字孿生技術在城市風險的事前預測、事中應對以及事后恢復的全過程發揮作用，能夠全面準確監測預警、提升風險預測能力、推動精準決策范式轉變，實現風險應對動態響應，輔助危機學習。另一方面，通過模擬自然或人為的各種災害情景，能夠使監測數據可視化。數字孿生技術還可以通過精準定位災情發生的具體位置，預估災情的規模大小和可能帶來的一系列影響，將模擬的災害情景同現有的城市應急預案相對比，通過對比結果，評價應急預案的科學性、合理性，并為應急預案的修改完善提供切實可行的依據。

三是辯證看待技術韌性，充分考量科技背后的風險點。科學技術是一把雙刃劍，運用得當能夠推動城市發展，造福人民，但同時也要看到科技背后的風險點。一方面，科學技術使用不當可能帶來風險增量，要時刻保持清醒認識，著力防范和破解技術迷思、算法歧視、“數字鴻溝\"等問題，確保技術的應用考慮到不同群體的需求，盡量避免和降低技術的雙刃劍效應。另一方面，要預防科技發展背后的隱私侵犯、信息泄露、道德爭議、法律漏洞、生物技術濫用等等，揚長避短，最大程度合理利用科學技術，賦能城市韌性安全建設，推動城市安全運行。

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作者單位：中共鄰水縣委黨校責任編輯：侯詩羽