不良資產處置的國際經驗及借鑒

有效處置不良資產有助于防范化解金融風險，對維護金融市場穩定、提升金融資源配置效率、推動經濟高質量發展具有重要意義。一些國家在市場經濟的長期發展過程中，曾多次面臨嚴重的不良資產問題。相關國家的經驗為我國當前不良資產處置提供了一些有益的借鑒參考，有助于優化政策設計，提升我國不良資產處置能力。

一、歐洲國家的處置經驗和教訓

歐洲不同國家對如何處置不良資產的認識不一，方式、力度及效果也存在較大差異。

德國政府反應迅速、積極救援。德國是銀行主導型金融體系，西德意志銀行為德國第三大州立銀行，一旦倒閉會引發連鎖效應，至少將有數家州立銀行、十幾家存放款機構和無數家企業陷入困境。2007年上半年，西德意志銀行一出現虧損，9月，德國政府就立即著手推進多種紓困方案，推出了合并重組、風險隔離、注入資金等政府救援計劃，并于2008年頒布了《金融市場穩定法》。此外，政府還出資與銀行共同成立“壞銀行”，承接銀行不良資產。德國政府要求各銀行自設“壞銀行”，但政府會通過注資銀行、購買股份等方式提供支持。2009年，德國成立“壞銀行”轉移西德意志銀行不良資產，隔離和化解了銀行業的風險。這一機構長期存在，主要處置西德意志銀行轉移的不良資產，為德國的金融穩定發揮了重要作用。

瑞士政府果斷出手構建應急救助方案，迅速設立救助機構，增持相關機構股份。銀行業是瑞士的重要行業，是維護瑞士在國際金融市場的重要基石。受次貸危機影響及對美國次級住房抵押貸款的投資失誤，瑞銀集團2007年至2008年出現了其歷史上的最大虧損。考慮到瑞銀集團規模巨大、業務復雜，一旦其陷入困境，勢必危及瑞士金融安全。因此，瑞士政府依據《瑞士金融監管局聯邦法案》，在整合瑞士聯邦銀行業委員會、聯邦私人保險管理辦公室等部門的基礎上，成立瑞士金融市場監督管理局（FINMA），實現了對瑞士銀行、保險公司、證券交易所等的全面監管；同時，2007年，瑞士政府意識到瑞銀集團購買了大量“有毒證券”，著手準備救援方案，從2008年10月16日宣布救援到2008年11月27日救助實體機構StabFund的注冊成立，只用了40多天，瑞銀集團在一年后就扭虧為盈。實體機構StabFund也取得了較好成效，2008年、2009年虧損，2010年即盈利。同時，瑞士政府購買了瑞銀集團股份以支持其度過危機。在建立救助實體幫助瑞銀集團的同時，瑞士政府還增資60億瑞士法郎購買瑞銀集團股份。在市場信心恢復后，僅10個月，瑞士政府收到瑞銀集團72億瑞士法郎，年化投資回報率約 2 6 % 。

英國不良資產處置理念更新慢、行動緩慢、效果差，處置成本高。受次貸危機和歐債危機等的沖擊，以北巖銀行為代表的英國銀行業出現了大量不良資產，陷入流動性危機。但是，英國政府并沒有采取積極有效的應對措施。在擠兌危機爆發后，英國政府最初希望私人企業出面收購，但參與企業少、報價低，方案失敗。之后，英國政府不得不將北巖銀行轉為公有制，成為19世紀70年代以來英國首個企業國有化案例。然而，由于國有化之前缺乏重組的準備工作，加上房地產市場前景低于預期，北巖銀行依舊大幅虧損，政府不得不將其拆分為新北巖銀行和北巖資產管理公司，最終將兩家公司出售給私營部門。之后，政府又主導實施了三輪面向銀行業的救助計劃，針對銀行資本金和流動性、資產保護、不良資產風險保護等采取了一系列措施。救助不及時使得危機造成的影響更大。英國央行作為最后貸款人，因過于擔心道德風險而無意提供資金救援，而且英國央行、財政部和金融服務局權責不清、界限不明，延誤了救助時機，任由市場恐慌情緒愈演愈烈，最終引發了英國歷史上140多年以來的首次擠兌危機。最終，英國政府不得不花費更多資金和時間處置危機。

二、美國反應速度由緩慢至迅速

美國在不良資產處置上經歷了認識反復及不斷深化的過程，從危機發生后任由事態惡化，到認識到事態嚴重時應該及時救助，再到危機苗頭顯現、不良資產尚未大量出現時即開始救助。

美國在儲貸危機發生并日趨嚴重后介入處置。20世紀80年代中期，國債收益率從1970年的 8 % 左右逐步上升至1982年的 1 6 % 左右，儲蓄業經營困境加重，美國房地產市場的迅速降溫也使得儲貸機構的貸款難以收回。截至1988年，超過2000家銀行和儲貸機構破產被迫關閉或接受政府援助，儲貸危機全面爆發。在此情況下，美國于1989年成立重組信托公司（RTC），主要采取“好銀行 + 壞銀行”處置方式，并在后續處置中開始實施“快速處置方案”，將儲貸機構壞資產從好資產中分離出來。截至1995年，RTC存續期間先后處置問題資產總值4000余億美元，約占美國1989年儲貸機構總資產的 2 3 . 2 % ，使得美國金融業風險降低，為后續發展提供了良好環境。

次貸危機后美國被迫采取一系列救助措施。2004年至2006年，美國聯邦基金利率從1 % 上升至 5 . 2 5 % ，高利率增加了低收入者的還貸壓力，逐步引發次貸危機，多家金融機構接連倒閉，不良資產規模急劇上升，2010年，美國不良資產率上升至 5 . 5 % 。為應對危機，美國推出問題資產救助計劃（TARP）和公私合營投資計劃（PPIP）。其中，TARP存續期為2008年10月至2010年10月，授予財政部7000億美元資金用于擔保和購買問題資產、對銀行注資，主要救助具有系統重要性金融機構。截至2013年年末，美國財政部已經收回其在TARP下的絕大部分投資。PPIP存續期為2009年3月至2017年12月，收購銀行、保險公司、各類基金等金融機構不良貸款。

2020年后，美國及時出臺經濟刺激政策及不良資產救助方案。2020年，美國共推出五輪財政刺激法案，總金額達3.8萬億美元。3月，美聯儲將聯邦基金利率目標區間下調至 0 % 一 0 . 2 5 % 超低水平，開啟無限量化寬松政策，購買國債和抵押貸款債券近3.2萬億美元；設立企業信貸工具（PMCCF/SMCCF），向企業提供4.6萬億美元流動性，穩定了經濟金融秩序。值得注意的是，一直到2024年底，美聯儲資產負債表規模依舊比2019年底多3萬億美元，不良資產救助計劃一直存在，美聯儲大規模量化寬松政策也為后來美國通脹等問題埋下了伏筆。2023年，美國銀行業危機出現苗頭的時候，美聯儲即提供緊急流動性支持，于3月推出銀行定期融資計劃（BTFP），向銀行系統注入超3000億美元流動性，聯邦存款保險公司為相關問題銀行存款提供全額擔保，并支持區域性銀行加速增發股票補充資本金，有效避免了銀行業危機蔓延。

三、日本反應遲緩、效果較差

20世紀90年代，日本經歷了“經濟下滑一不良資產問題逐步出現一不得不救助”過程，沒有真正有效解決不良資產問題。2001年，日本不良資產規模與不良資產率再度回升，達到了泡沫破裂后的最高水平。泡沫破裂初期，日本政府并未對不良資產問題給予充分重視，錯過了最佳解決時間。隨著一大批銀行接連破產，不良資產問題日益嚴重，日本的經濟增速隨之跌入谷底。

在經濟與不良資產問題陷入惡性循環后，日本政府才認識到不良資產處置問題的嚴峻性，開始快速處置。2001年，日本政府開始制定新的政策方針；2002年，宣布了針對金融和產業部門的“金融再生計劃”。在此過程中，日本政府為處置不良資產成立了一系列機構，如整理回收機構（RCC）和產業再生機構（IRCJ）。其中，RCC于1999年成立，為日本存款保險公司全資子公司，2002年開始商業化轉型。與美國不同的是，RCC被日本政府作為永久性機構存續至今，并在此后的次貸危機中發揮了重要作用。而IRCJ成立于2003年4月，2007年3月結束，是一家以援助實體企業為目的的政策性機構。2002年至2005年，日本大銀行的不良貸款率從2002年的 8 . 4 % 下降到2005年的 2 . 9 % ，2007年進一步降低至 1 . 5 % 。2008年次貸危機爆發后，日本又設立了企業再生支持機構來處置不良資產，援救中小骨干企業。

四、韓國積極應對、效果較好

韓國在亞洲金融危機的沖擊下遭受了巨大打擊，不良資產問題日益嚴重。1997年1月，韓寶集團倒閉，大量韓國企業也接連陷入危機，韓國商業銀行等不良資產規模直線攀升。1994年年底，韓國銀行業的不良資產率僅為 1 % ，1997年上升至 1 5 % ，1999年升至2 5 % 。

2000年，韓國政府成立了政策性金融機構韓國資產管理公司（KAMCO），專門管理和處置不良資產。KAMCO借鑒國際上處置不良資產的經驗，結合韓國經濟和潛在投資者的特點，采用多種方式處置不良資產，還創新推出了合資企業重整專業公司、合資企業重整投資公司、合資企業資產管理公司等不良資產處置機構。在不良資產處置中，KAMCO取得了良好的效果，于2004年完成了政策性處置不良資產的任務，不僅實現了較高的現金回收率，而且成功化解了金融風險，促進了經濟復蘇，降低了失業率。截至2006年1月，KAMC0累計收購不良貸款110.8萬億韓元，處置了73.8萬億韓元，回收金額36.6萬億韓元，回收率高達 4 9 . 6 % ，處置回報率高達 120 % 以上，兩者均遠高于國際平均水平。值得一提的是，KAMCO成為永久性機構。韓國政府保留KAMCO，其逐漸從單一處置不良資產準政府機構，發展成為綜合資產管理公司。2008年至2019年，韓國的不良貸款率一直保持在較低水平，次貸危機期間為 0 . 3 % ，此后處于下降趨勢，2019年降低至 0 . 2 5 % 。

五、國外不良資產處置的經驗借鑒

解決不良資產問題離不開政府參與。從多個國家不良資產處置的經驗來看，無論是在銀行體系占據主導地位的國家，還是在資本市場占據主導地位的國家，政府的參與都十分必要。特別是在不良資產問題日益嚴重時期，市場自主運行機制受到極大限制，有效性大打折扣，僅靠市場自身難以完成資產剝離、重組和清收等繁雜且資金需求多的工作，此時需要政府積極有力參與，提高市場有效性。當然，不良資產問題的處理也需要充分發揮市場機制在價格發現、處置效率、人才培養等方面的優勢。值得一提的是，政府參與救助往往會引發道德風險的爭論。在不良資產問題不太嚴重時，確實應避免救助，但是在不良資產問題十分嚴重且已經影響到經濟社會正常運行時，政府應該及時果斷地出手。

解決不良資產問題需要有長期的制度安排。不良資產問題是市場經濟條件下長期存在的問題，需要機制化的應對措施。不間斷解決不良資產問題，即使遇到較大問題也可以起到“平峰”作用，政府也可以借助長期的機制化安排迅速采取應對措施，避免“臨時抱佛腳”，各國案例也充分表明了長期制度安排的必要性，如日本的產業再生機構（IRCJ）、韓國資產管理公司（KAMCO）均長期存在，在兩國后續的不良資產問題的處理過程中發揮了重要作用。

解決不良資產問題需要及時出手。不良資產問題的處理拖不得、等不得，如果任由問題越積越多、到問題大規模爆發后再去處理的話，往往需要花費更多時間和精力。經過多年多次應對危機的經驗教訓，美國認識到應及時處理不良資產問題。2023年硅谷銀行危機后，美國迅速啟動了一系列的救助辦法，在不良資產問題尚未變得非常嚴重前就積極行動，減輕了后續壓力，也為后續問題的處理爭取了更多的時間。韓國、德國、瑞士等國也是在不良資產問題沒有惡化到很嚴重的時候就著手處置，取得了較好效果。

作者簡介：宋立義，中國宏觀經濟研究院經濟研究所副研究員；劉進財，招商信諾資產管理有限公司基金投資經理。

（編輯：秦雪）