政策設計、跨部門協調與政策試驗可持續性

政策的制定與實施并非單一線性過程，往往伴隨著復雜的社會環境和多重不確定性。為降低決策風險并積累改革經驗，決策者常通過在局部地區設立試點、評估試點成效的“政策試驗”方式來檢驗和修正政策。這種漸進式策略不僅能夠為后續推廣提供可行依據，也有效規避了大范圍推行時可能遭遇的系統性風險。①在中國改革開放的歷程中，政策試驗更是推動制度創新的關鍵手段：既為重大政策突破創造了先行先試的機會，也在相對受控的范圍內驗證了改革舉措的可行性和可推廣性。②

一直以來，黨和國家高度重視政策試驗在推動社會治理變革和制度創新中的作用。鄧小平同志強調“改革開放是很大的試驗”，③習近平總書記指出“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法”，④凸顯了中央對先行先試經驗的重視。伴隨全面深化改革的不斷推進，經濟、社會、科技等眾多領域紛紛采用政策試驗手段進行探索。然而，當前研究主要集中于政策試驗的概念、運行機制以及效果評估等的探討，對于影響政策試驗在一地長期保持成效并實現規模化推廣的可持續性問題，系統性論述仍相對匱乏。若某一新的政策僅在局部“短暫成功”，卻無法在后續推廣中保持較高績效，政策試驗的價值便難以充分彰顯。①

政策試驗可持續性不僅關乎試點政策能否在原有地區長效運行，也涉及試點成果在更大范圍內推廣時的績效維持。大量實踐表明，如果缺乏持續的制度供給與協調機制，即便在試點期取得成效的改革舉措，后續也可能因外部環境變化或執行困難而被迫中斷。② 因此，從“本地維持”和“外部擴散”兩個維度審視政策試驗對于持續深化改革與優化國家治理至關重要。

在眾多公共管理議題中，“低空空域開放”兼具公共安全、經濟產業與技術創新等多重屬性，因而能夠成為觀察政策試驗可持續性的典型案例。我國低空空域改革既涉及軍民融合的制度難點，也關系地方經濟轉型、產業培育和技術引進等多重訴求。③ 《“十四五”通用航空發展專項規劃》進一步強調深化低空空域管理改革的緊迫性，但相關試點效果尚未達到預期，整體改革進度仍存在挑戰。如何在管制和需求的碰撞中確保試點成果長久維持，并具備可復制推廣的可行路徑，已成為低空空域開放亟待破解的核心難題。

為探討政策試驗可持續性的關鍵影響因素，本文將聚焦“政策設計的精細化程度（中央層面的頂層設計）”與“政府部門間的跨部門協同（地方層面的合作機制）”對低空空域開放試點在本地維持與外部擴散層面的作用機制。已有研究普遍認為，這兩方面要素是影響政策試驗在復雜環境下能否持續運轉并成功擴散的關鍵因素。④ 通過多階段、不同地區的低空空域改革試點案例比較，本文力圖闡明：中央的精細化頂層設計能否提升試點可操作性，地方的政府間跨部門協同又能否為政策試驗提供持久動力，兩者如何相互作用并最終影響試點的可持續性。此研究在理論上將可持續性視角引入政策試驗的分析框架，拓展了“先行先試—推廣擴散”路徑的學理討論；在實踐上，為低空空域改革及關聯領域的制度創新提供了可操作的經驗借鑒，也對無人機管理、低空經濟等新興領域的政策實踐具有重要啟示意義。

一、政策試驗的可持續性：概念與研究進展

政策試驗作為“先行先試、局部試點”的改革方式，近年來在公共管理與社會治理中日益受到重視。⑤ 然而，學界對“政策試驗可持續性”的系統關注仍顯不足。政策試驗能否在試點地區長期保持改革成效，并在跨地域推廣時繼續發揮預期績效，一直是改革實踐中亟待破解的核心議題。⑥ 如果缺乏穩固或可移植的制度基礎，再好的階段性成效也難以帶來真正的改革突破。

１．政策試驗的概念與早期研究

早期研究多將政策試驗視為“試點—評估—推廣”的科學化決策過程。布蘭迪斯在美國聯邦體制背景下提出“州是民主實驗室”的觀點，⑦奠定了各州自主嘗試社會經濟政策的理論基礎；坎貝爾主張將自然科學實驗方法引入政策評估；⑧奧克利強調小規模先行試點可有效規避社會政策的盲目推行；⑨２０１９年諾貝爾經濟學獎授予巴納吉、迪弗洛和克雷默三人，凸顯了嚴謹實驗方法在全球減貧實踐中的關鍵作用。

在中國，“先行先試”與“摸著石頭過河”歷來是改革與制度創新的重要策略。政策試驗不僅為中央提供低風險的制度創新通道，也為地方在“試、改、驗、優”循環中積累改革紅利。① 從２０世紀初的農村試點，到改革開放后的經濟特區與自貿區建設，再到各類體制機制的局部試點，均遵循“局部實驗—總結經驗—逐步推廣”的漸進式路徑。② 周望提出的“中國式政策試驗路徑”③和章文光、宋斌斌提出的“中國實驗主義治理框架”，④則進一步闡明了中央授權與地方自主創新相結合所帶來的制度突破。

２．政策試驗可持續性

盡管已有研究關注政策試驗績效及擴散，但對其“可持續性”維度討論仍顯不足。可持續性既指試點環境中的長期穩固，也涉及在不同區域復制推廣的持久效果。多數學者認為，試點成功取決于政策設計、行政執行、資源供給與社會環境等多重因素的交互作用。⑤ 在設計與立法層面，明確目標、制度安排及法律保障為試點落地的前提；而在執行過程中，跨部門協同可有效避免部門利益沖突。經濟資源和市場基礎為試點提供必要支撐，財政投入不足或產業配套欠缺將使改革舉步維艱；同時，公眾參與和社會資本直接影響政策的適配度與執行效率。技術創新與數據分析作為現代公共管理的重要工具，能夠動態監控并及時調整試點。然而，多數研究僅關注短期績效，缺乏對環境變化、利益重組及制度持續完善的系統追蹤。

另一部分研究則側重探討如何將成功的試點經驗在更大范圍內推廣。西方文獻往往強調地方自治體之間的橫向擴散動力，而在中國，中央授權、專項資金與地方自主創新通常能夠交織在一起來推動政策擴散。⑥ 當上級政府將某項改革列為示范工程時，地方政府會因行政指令或考核壓力迅速響應，⑦但各地區在制度環境、資源稟賦和技術條件上存在顯著差異，“水土不服”現象時常出現。部分學者認為，只要制度供給與配套激勵足夠，就能通過標準化流程迅速復制改革成果；另有學者則指出，若缺乏核心創新與穩定制度根基，試點在擴散后可能淪為形式化的“形象工程”，難以實現真正的可持續改革。⑧

現有文獻在解釋“何以持續”這一關鍵問題上仍顯不足。多數研究聚焦于試點初期的成功經驗或跨地域擴散的條件，卻缺乏對政策試驗在長期運作中如何抵御環境變遷、保持改革動能的系統分析。⑨ 一旦外部環境（如經濟形勢、技術條件或利益格局）發生轉變，那么改革成效很可能出現衰減或變形。瑏瑠擴散類研究雖然關注了制度與外部壓力對政策推廣的促進作用，但往往未將“可持續性”視為獨立分析要素，難以充分解釋同一試點在不同情境下成效差異的深層原因。

基于此，本文將聚焦以下核心問題：哪些關鍵因素影響政策試驗在地方層面的持續運作及在更大范圍內的廣域擴散？本文將“本地可持續性”與“向外可推廣性”結合起來，全面考察政策試驗在中國復雜社會經濟體系中的持久價值。一方面，需關注政策在原有環境中能否持續運轉并與動態變化的外部條件相適應；另一方面，需探討在更廣范圍內進行推廣時，是否能夠保持或再現預期績效。唯有整合這兩個維度，才能為后續改革提供更加穩固的制度與經驗依據。

二、分析框架

政策試驗的可持續性指在不同時空中持續實現預期改革績效，主要體現在“本地持續”和“對外推廣”兩個方面。本地持續強調試點在應對外部變動和內部利益博弈時能保持穩定運作和適度調整，對外推廣則要求試點成果能在其他區域或情境中復制擴展。本文從“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”兩個變量入手，探討它們如何影響試點在“探索—擴散”全過程中的可持續表現。政策試驗既具有探索性質，又伴隨高度不確定性和多元利益沖突，需要反復試錯和迭代優化驗證政策工具的有效性；同時，跨部門資源整合與信息共享對突破行政壁壘、應對潛在風險至關重要。二者結合的效果直接決定了試點的內在穩健性和外部延展能力。

政策設計是指對政策目標、路徑、工具及評估機制等要素進行系統規劃與組合的過程。① 在政策試驗中，精細化設計主要表現為三方面：首先，構建既明確又靈活的目標體系，既符合上位法統一要求，又滿足地方差異需求，實現“自上而下”的合法性與“自下而上”的靈活性平衡；其次，采用可操作且可校準的工具組合，通過識別關鍵變量、制定流程規范和風險預案，支持“小步快跑、快速迭代”，從而防止目標漂移與執行碎片化；最后，通過標準化設計積累可復制的經驗，如統一指標評估體系和操作手冊，以降低制度移植成本。② 總體而言，精細化設計既保障了試點階段的有效性，又提高了成果向其他地區推廣的適應性，為可持續改革奠定了堅實制度基礎。

跨部門協同是指不同政府部門乃至各類治理主體通過聯席會議、信息共享或協作平臺等機制形成緊密的合作網絡，從而在試點過程中實現資源統籌、聯動決策與風險共擔。③ 對政策試驗而言，跨部門協同的關鍵作用主要表現在三個方面：首先，整合資源與信息，彌補單一部門在跨領域議題（如環保、公共衛生、低空空域開放）中的功能不足；其次，通過簡化跨部門審批、設立聯合指揮機制等方式提升執行效率和應急響應能力；④最后，穩定的協同框架有助于依托“知識網絡”或“標準化流程”快速復制成功經驗，尤其在中國“示范點—擴散式”策略下，高效協同促進地方間相互借鑒并迭代升級，減輕制度環境差異帶來的阻力。⑤

如表１所示，將“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同程度”相交，形成一個２×２分析框架，用以理解政策試驗的不同類型及其在可持續發展與推廣方面的優勢與困境。這四種模式分別為“協同精細式”“協同粗放式”“分散精細式”和“分散粗放式”，其內在邏輯不僅體現在試點的初始運行階段，也深刻影響后續向更廣地域或其他領域擴散時的績效與可持續性。

１．協同精細式

在“協同精細式”情境下，政策設計具有較高的精確度和可操作性，涵蓋目標設定、工具配置、評估反饋和風險預案等全流程要素。與此同時，多部門之間通過聯席會議、數據共享、聯合指揮等機制建立起穩定且緊密的合作網絡。這意味著政策試點既能在“小范圍高頻試錯”中不斷調整優化，又能依靠多方合力迅速集聚資源、實現高績效。從理論角度看，協同精細式模式充分體現了“分工＋統籌”的優勢：精細化設計確保了改革方案的科學性與可檢驗性，跨部門協同為政策落地提供了強有力的支持與配套。實踐中，精細化方案所形成的標準化接口與知識沉淀，有助于異地或跨層級的復制，從而在更大范圍內保持大體一致的改革績效。另外，跨部門協同在此模式下并不僅是資源層面的共享，還包括利益協調與責任聯動，可顯著提高試點面對外部變化時的韌性。因此，“協同精細式”通常被視為最理想的可持續改革形態：它能使政策試驗在較短周期內達成高質量的成果，并為后期的制度化或更大區域的推廣奠定堅實基礎。

２．協同粗放式

在“協同粗放式”情境下，雖然多部門協作意愿或行政支持力度較強，且已形成若干跨部門或跨區域的溝通平臺，但頂層設計或具體執行方案相對宏觀而缺乏細節。這種“高協同、低設計”的組合意味著，盡管各部門在前期能夠整合資源、簡化審批流程并形成“聯合推進”的氛圍，但由于缺少足夠精細化的政策工具及操作指引，執行中容易出現責任模糊或落地困難。“協同粗放式”在起步階段往往取得一定成效，但其可持續性與可擴散性存在隱憂。缺乏詳細的方案和指標體系，可能導致改革成效主要依賴于領導重視或地方創新能力等外在條件，而非制度本身的可操作性。當試點進入規模化推廣或遭遇外部變動時，相關主體難以憑借“粗放式”的制度安排穩定地復制成功經驗，致使成果固化與長遠制度化的進程陷入困境。因此，“協同粗放式”亟須通過逐步完善政策設計，使協作優勢與精細化工具形成更緊密結合，方能提升改革韌性與可復制性。

３．分散精細式

在“分散精細式”模式下，政策設計本身較為周密，針對目標、工具和評估路徑都有充分規劃。然而，不同部門缺乏協同意愿或統籌平臺，缺少跨部門信息交換與資源整合的有效機制。這意味著，即便試點方案具備可操作性與嚴謹性，實際執行中仍可能因部門各自為政、利益沖突或權責不清而受阻。從可持續性視角看，“分散精細式”傾向于在有限范圍內“單兵作戰”式地推進改革，可能在局部展現出較好的專業深度或技術創新，但由于缺乏多方合力，整體推進成本高、進度慢，甚至出現行政或資源瓶頸。在后續向更大范圍擴散時，部門壁壘進一步放大了這種困難，導致“設計完備卻落實乏力”“最佳實踐難以規模化”的現象。因此，本模式若要走向可持續的廣域擴散，需在完善設計的基礎上，強化跨部門聯動與協作機制，打通行政及利益壁壘。

４．分散粗放式

“分散粗放式”模式是在設計與協同兩方面均存在不足的情況下出現的，即既缺乏足夠精細的制度規劃，也未能建立起有效的跨部門協同框架。這種“雙低”組合通常使政策試驗自立項之初就面臨較大的科學性與可行性挑戰：沒有明確的目標和工具，難以形成可檢驗的改革路徑。同時，各部門分割或利益沖突也缺少調和渠道，往往產生資源浪費、推諉扯皮甚至“有名無實”的困境。對外推廣或長期運作則更是難上加難，因缺少可復制的制度接口與跨部門網絡，“分散粗放式”在外部環境變化時易迅速崩潰或停滯。此類試點成功率往往極低，除非有強有力的外力干預（如中央政策明確指令或重大危機背景），否則試點在初期即可能夭折，無法為真正的制度變革提供可持續動力。

上述四種模式的區分能夠更好地理解政策試驗在“探索—擴散”過程中的差異化特征，也為解釋其可持續性提供了理論支撐。若要在“小范圍反復試錯”與“大范圍穩定復制”兩者間取得平衡，既需要精細化的政策設計以確保科學性與操作性，也需要多部門高效協同以整合資源、化解矛盾并順暢擴散。缺失任一維度，都會在不同階段對改革績效和制度穩固性產生制約。此外，該框架還能為實踐部門指明改進路徑：若身處“協同粗放式”或“分散精細式”，即可根據不同薄弱維度采取有針對性的提升舉措；倘若落入“分散粗放式”，則需從整體上補足設計與協作兩大支柱，否則改革難以持續或規模化。

三、資料來源與研究方法

為深入探討“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同程度”對政策試驗可持續性的影響，本文選取我國低空空域開放政策在不同階段的四個典型案例進行對比分析。之所以將低空空域開放作為研究對象，首先在于其兼具“不可再生資源、復雜制度變革與新興產業培育”三重特質：空域作為一種稀缺且具有排他性的準公共物品，其管理調控需要在保障國防安全與滿足通航需求之間實現平衡；其改革過程涉及龐大的法律法規體系與多元利益主體協調，遠比一般領域的制度創新更具挑戰；同時，無人機、電動垂直起降飛行器等新興通用航空業態的發展對政策扶持與制度配套的依賴程度甚高。改革成效的可持續性與擴散范圍直接影響通用航空產業成長路徑。正因如此，“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”在低空空域開放過程中扮演了不可或缺的角色，也使該議題成為檢驗“設計—協同”框架解釋力的理想案例，并對其他資源型公共政策改革同樣具有啟示價值。

在同一政策領域內開展縱橫交叉的案例比較，能夠較好地控制外部因素的干擾。本文將時間范圍限定在２０１０年以后，因該階段宏觀空域管理體制一直由軍方主導，技術進步與經濟發展雖帶來日益增長的空域開放需求，但各地對改革的目標訴求基本相似，從而在制度背景和社會預期層面保持了相對一致性。在此基礎上，研究選取四個典型案例，分別為案例一（分散粗放式）：低空空域開放初期的探索嘗試，設計粗放、部門協同較弱；案例二（分散精細式）：改革進入第二階段后，政策設計有所細化但跨部門協同力度仍顯不足；案例三（協同粗放式）：無人機管理的初步探索，跨部門協同意愿有所增強但政策設計尚顯粗放；案例四（協同精細式）：以近年來四川、湖南等地試點為代表，展現了精細化政策設計與高協同度的融合，改革成果更為突出。縱向而言，這四個案例分別反映政策試點從“試錯—調適—推廣”的歷程與阻力；橫向而言，則體現了在“政策設計精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”兩大維度上的不同組合形態，有助于深度剖析“政策試驗可持續性”背后的作用機理。

需要說明的是，盡管這四個案例在時間軸上具備一定的連續性，仍不能簡單視其為“天然可持續”或可無阻力地反復試錯。部分階段尚未產生可穩定積累的改革績效，也不具備向更多地區復制的充分條件。將它們作為相對獨立的改革探索類型更為合理：不同“設計—協同”組合既呈現多元化的路徑，也為本文從經驗層面驗證三者間的關系提供了必要基礎。

研究主要依托官方政策文件、地方改革試點實施方案、權威媒體報道及學術文獻等公開信息。具體操作分三步：首先，基于“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”兩個核心自變量，以及“政策試驗可持續性”這一因變量，對四個案例的制度背景、改革進度、主要舉措及推廣效果進行系統梳理；其次，將案例分別歸類至“協同精細式”“協同粗放式”“分散精細式”和“分散粗放式”四種模式，比較其在“在地可持續性”與“跨區域可推廣性”兩方面的差異表現；最后，通過跨案例對照總結各模式的成績與局限，并初步檢驗“政策設計—部門協同—可持續性”三者之間的可能交互機理，為理論分析與后續討論奠定實證基礎。

四、案例分析

１．我國低空空域管理改革歷程

為深入探討我國低空空域開放政策，有必要全面梳理空域管理改革的歷史脈絡，并厘清管理模式演變以及體制變革的內在邏輯。在此之前，本文先對“民用航空”與“通用航空”這兩個關鍵概念做出簡要界定：民用航空是指全部非軍事用途的航空活動，一般可區分為公共航空運輸（含定期客運、貨運、包機業務）和通用航空兩大類別。其中，通用航空是指除公共航空運輸飛行以外的一切民用航空活動，涵蓋農林噴灑、航空攝影、公務機飛行、應急救援、航空運動、飛行培訓、空中旅游等多種用途。縱觀其發展歷史，我國空域管理大體可分為以下三個階段，并于２０１０年后進入了全面深化改革的新時期。①

高度集中的空軍統一管理階段：２０世紀８０年代以前。這一時期，空域管理權高度集中于空軍，形成了壟斷性管理體系，民用航空則附屬于軍航體系之下。具體而言，“空軍統一代管民用航空”，民航局作為軍隊編制的一部分，以軍事化或半軍事化方式對民航進行管理。早在１９５０年，中央軍委便頒布了我國第一部專門針對空域管理的法規———《中華人民共和國飛行基本規則》，②明確賦予空軍對全國空域的集中掌控權，民航局僅在航路范圍內負責交通管制，突出“軍航領導、民航輔助”的格局。由于軍事安全因素被置于優先地位，空域管理呈現出高度集中且封閉的特點。

軍航領導、民航管理的過渡階段：２０世紀８０年代至１９９２年。隨著改革開放進程的推進，經濟社會對航空運輸的需求不斷增長，空域管理體制逐漸過渡至軍航領導、民航管理并行的模式。盡管空域管理權仍主要集中于空軍，但軍民分工日趨明晰：民航局負責民用航空器的具體調度與安全工作，空軍則繼續掌控軍用航空器，以滿足國防需求。為協調軍民間的空域使用關系，政府通過劃定空域管制區域來規范空中交通秩序，促進了空域資源的合理利用。１９８６年成立的空中交通管制委員會（空管委）和國家空管局，初步形成了統一協調平臺，但在隨后的機構精簡中，國家空管局被撤銷；直到１９９０年設立空管委辦公室，才部分延續了對空域管理的統一領導功能。在此階段，雖然民航局逐漸獨立，但空軍在空域管理中的主導地位并未根本改變。

現代化改革與國際接軌階段：１９９３年至２０１０年。自１９９３年起，我國空域管理進入現代化改革進程，力圖在軍航與民航分工的基礎上邁向與國際接軌的高效管理體系。１９９３年底提出的“三步走”戰略旨在實現“全國統一管制、統一指揮”，隨后成立民航總局并在全國設立七大地區管理局，構建“總局—地區”兩級管理架構。通過這一系列舉措，民航系統在空域管理中的地位雖然有所提升，但空軍主導的基本格局依然穩固，軍民兩大體系在空域管理的權責邊界上仍需進一步明晰。２００７年推行的“政事分開、運行一體、垂直管理”改革，則在組織結構和職責劃分上繼續優化民航空域管理體系，增強其獨立性與專業性。然而，在此階段，我國空域管理在軍航與民航分工、地方政府配合以及市場主體參與等方面仍面臨諸多挑戰。

全面深化改革與三輪優化階段：２０１０年至今。２０１０年，國務院與中央軍委聯合發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，標志著低空空域管理邁入全面深化改革的新階段。此后，我國空域管理經歷了三輪持續優化（見表２），逐步走向分類化、精細化與協同化的結合：第一輪（２０１０—２０１３年），通過分類化管理將低空空域劃分為管制、監視和報告三類，采取審批與報備相結合的方式，力圖提升空域使用效率；第二輪（２０１４—２０１７年），聚焦精細化試驗，以珠三角和海南地區為代表，著力優化審批流程，建設示范區，進一步加強對“低慢小”航空器的安全管控；第三輪（２０１８—２０２３年），強調協同化管理，在四川、湖南、江西、安徽等多省擴展試點，推行“一站式”服務與空域動態調整，以更好地平衡安全與發展需求。

前文從我國低空空域管理的整體歷程出發，勾勒了低空空域開放政策改革的大背景。為深入闡明“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”如何共同影響政策試驗的可持續性，本文將結合四個具有典型特征的階段性案例，依次探討“分散粗放式”“分散精細式”“協同粗放式”和“協同精細式”四種政策試驗模式在低空空域改革中的具體表現及其利弊。

２．“分散粗放式”政策試驗：低空空域開放初期

（１）粗放式政策設計與有限空域劃分。我國民用航空起步較晚，早期空域管理以國防安全為核心，呈現出粗放式政策設計特征。２００４年發布的《民用航空使用空域辦法》將空域劃分為Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四類管制空域，分別對應不同飛行高度與功能，但未能針對空域性質進行靈活分層，也未設立非管制空域，致使大量低空資源被閑置。通用航空僅能申請固定航路，而軍航占據其余空域，缺乏臨時隔離區域或自由航路配置，難以滿足農林作業、應急救援、旅游觀光等多樣化需求。為扭轉局面，２００８年后中央開始推進低空空域管理改革，提出“設立試點—總結經驗—全國推廣”的漸進式路徑。２０１０年８月，國務院與中央軍委聯合發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，以“政策試驗—試驗推廣—深化改革”三階段方案率先在沈陽、廣州試點。這一舉措旨在為建立全國統一的低空空域管理系統積累經驗。然而，試點推進后普遍反映實際效益遠低于宏觀目標，其原因在于管理細則不夠精細———雖然提出“管制空域、監視空域、報告空域”的劃分模式，但對高度、邊界及具體執行標準均未作明確規定；①同時，飛行審批仍沿用“先報民航、再報軍航”的舊模式，導致審批周期冗長、決策不確定等問題頻發，嚴重影響通航飛行效益。

（２）部門間協作薄弱與審批掣肘。早期低空空域開放試點面臨跨部門協同不足的問題。盡管《中華人民共和國飛行基本規則》規定“國務院及空管委統一負責”，②但實際上大部分管制事項由空軍執行，民航局僅在部分民用航路和機場附近空域擁有有限權限。當通用航空需使用軍方空域時，必須先經民航局初審，再由軍方審批，過程耗時且易因任一環節問題導致計劃延期或取消。這種多頭管理和分層審批不僅提高了通航運營成本，也阻礙了低空資源的有效整合。地方政府雖熱衷于發展低空經濟，但缺乏統一牽頭機構與精細法規支持，導致沈陽、廣州等試點地區依然沿用傳統審批程序，難以滿足低空作業的靈活需求。總體而言，試點階段主要停留在宏觀政策倡導或局部探索，未能根本改變低空空域管理生態，充分反映了“分散粗放式”試驗在頂層設計粗放、部門各自為政時進展緩慢，改革效益低于預期的局限性。

３．“分散精細式”政策試驗：改革第二階段的制度設計升級

（１）政策設計日趨精細化。自２０１４年起，低空空域開放進入第二階段，政府逐步摒棄粗放式設計，轉而強化精細化政策安排。２０１４年７月發布的《低空空域使用管理規定（試行）》對空域劃分與管理提出更具體要求，而２０１６年５月出臺的《關于促進通用航空業發展的指導意見》則進一步擴大空域范圍并簡化審批，為“分散精細式”試驗奠定基礎。在此期間，中央多次召開全國低空空域改革會議，選定沈陽、廣州等區域在１０００米以下空域開展更細化試驗，并通過“局部連片管理”優化資源配置。政策文件明確規定了空域使用范圍、審批路徑和技術支撐，從審批時限到空域劃設、應急響應均提供了清晰指引，為通用航空用戶（尤其是應急救援和防災運輸）提供了“綠色通道”。①

（２）政府部門間協同仍顯不足。盡管政策設計已有進步，但第二階段跨部門協同問題仍突出。軍航和民航系統各自條塊管理，地方政府雖積極推動低空經濟，卻缺乏協調軍民航管理部門達成整體協議的權力與機制。② 低空空域管理依然分散于軍方、民航局和地方政府三個體系：軍航出于國防安全考量，高度警惕對低空資源的“過度釋放”；民航局負責運輸航空及部分通航業務的審批，但對軍方空域缺乏決策權限；地方政府雖最關注通航產業發展，卻難以扭轉軍民航高層主導的決策格局。通用航空飛行計劃申報流程煩瑣，跨區域涉及多部門材料反復報送，任何溝通或利益沖突均可能延誤審批。雖有“國家空管委—地區空管委”架構，但因權責不均、缺乏正式溝通機制，低空資源無法得到有效利用。

（３）改革進程依舊滯緩，缺乏強力統籌機構。在“兩區一島”試點推動下，珠三角、海南等地通過細化具體措施提升了低空空域使用效率，并建立了一定程度的低空空管服務保障示范。③ 例如，海南在２０１７年４月成為全國首個完成低空空管服務保障體系建設的地區，劃設多條低空目視航線，初步構建了全省低空飛行網絡。然而，全國范圍內低空空域開放仍主要停留在局部試點階段，尚未形成統一的管理與服務體系。一方面，多數地區缺乏獨立統籌牽頭機構，導致軍民航系統與地方政府各自為政，責任分配模糊且溝通不暢；另一方面，盡管《關于促進通用航空業發展的指導意見》提出將低空空域從“１０００米真高”擴展至“３０００米以下”，④但實際推進十分緩慢，通用航空企業在跨區域飛行時常面臨多環節審批甚至“任一環節不同意就只能改道或取消”的風險。綜上，第二階段的低空空域改革雖在政策設計上趨于精細，為發展通用航空提供了明確操作依據，但跨部門協同和統籌不足仍制約了整體改革進程，呈現出“分散精細式”試驗在落實與協作方面的局限性，從而使可持續推廣效果依然有限。

４．“協同粗放式”政策試驗：無人機管理的初期探索

（１）無人機政策設計相對粗放。隨著低空空域用戶類型日趨多元，無人機（又稱無人駕駛航空器）近年來迅速普及，已經成為通用航空領域內重要飛行主體。自２０１７年以來，民用無人機、相關企業及持證操作人員年均增長約１５％，應用涵蓋娛樂、商業和公共服務等領域。⑤ 然而，技術革新與產業擴張所推動的需求遠超現有法規與管理體系的規范能力。由于航空管理制度原本主要針對有人駕駛航空器，無人機的專門規定明顯滯后，許多操作者只能遵循通用航空的審批程序，其流程煩瑣且不適應無人機“小型、多頻、靈活”的特點。與此同時，各地為防范“黑飛”現象往往采取嚴格監管甚至禁飛措施，形成“黑飛—禁飛—再黑飛”的惡性循環。① 我國尚未建立全國性無人機低空作業的專門法律法規，整體政策設計仍較粗放，難以滿足快速發展的技術與市場需求。相比之下，德國《航空管理法》及其修訂規定對超５ｋｇ飛行器實行合法授權、對拍攝隱私作出嚴格限制，并明確劃定禁飛區，體現出精細化與分層次管理思路。② 而我國現行低空空域管理主要依賴“目視自主飛行”模式，難以規范城市、敏感區域及中高空高速或超視距飛行。因此，在“協同粗放”階段，雖然政府部門的合作意愿有所增強，但無人機政策設計依然缺乏專門的制度支持和行業標準。

（２）政府部門間協同意愿強化。與其他方面的通用航空改革不同，軍航、民航系統和地方政府在無人機監管方面的協同意識較強，這既得益于中央軍民融合戰略的落地，也源于無人機在國防安全、公共安全和經濟發展中的重要作用。自２０１６年出臺《關于推動經濟建設和國防建設深度融合發展的意見》以來，三方在無人機監管和技術應用上不斷深化合作，形成了“協同管理、分工負責”的格局。實踐中，深圳于２０１８年１１月推出的無人機綜合監管平臺有效整合了軍航、民航和地方管理系統，該平臺通過實時監控、空域劃分、黑飛識別等功能，大幅減少了“信息孤島”現象，提高了審批和執法效率；用戶可在線提交飛行計劃并獲得航路信息服務，不再需要在多個部門間重復申報。隨后，海南也于２０２０年上線類似綜合監管平臺，劃設“適飛空域”供微輕型或植保無人機直接飛行，對其他區域則要求事先申請報備并獲得批準。此種跨部門、跨領域的聯合管理模式證明了高協同在無人機監管中的重要價值，一定程度上緩解了“無人機黑飛”現象所帶來的安全隱患與社會矛盾。

面對無人機管理亂象和制度缺位的壓力，國家近年來不斷完善相關法規與技術標準。２０２３年６月，國務院公布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，明確了無人機實名登記、產品識別及管控與適飛空域的劃分，各地也陸續出臺地方性法規，進一步細化飛行許可和運行安全規范。然而，從“協同粗放式”向“協同精細式”轉變仍面臨挑戰：一方面，新應用場景（如超視距飛行和城市物流）亟須更成熟的分層管理和風險控制體系；另一方面，軍民融合尚在深化，如何在防務安全與產業發展之間取得平衡仍需更高層次的制度設計與統籌機構支持。無人機產業作為新興產業，憑借其高技術門檻和多功能應用潛力，必須在細化空域劃分和審批標準方面取得突破，方能充分推動低空經濟和未來交通運輸的發展。

５．協同精細式政策試驗：四川、湖南低空試點取得重大進展

（１）軍地民三方協同與管理體制創新。在第三輪低空空域管理改革中，２０１７年底中央批準四川率先開展“協同管理試點”，標志著管理模式從單一軍航向軍地民三方協同轉變。２０１８年１２月，四川在成都自貿區成立首個低空空域協同管理運行中心，負責統籌日常飛行服務保障。為此，四川政府與軍航、民航管理部門協商劃定協同管理空域，使地方在通用航空領域發揮更大主導作用。區別于傳統的多頭審批模式，四川省采用“報備制”，將“空域申請、飛行計劃申請和放飛許可”三個環節合并為一環節，使通用航空企業僅需提前一小時提交飛行計劃，從而大幅縮短審批時限，提升靈活性與安全性。依托低空空域協同管理委員會及運行中心，民航局得以集中保障國防與公共運輸，而省政府則統籌空域劃設、日常監管及“黑飛”治理，從而顯著提高低空資源配置效率，為通用航空發展創造了更有利的制度環境。

（２）精細化政策設計與低空空域結構優化。在四川試點期間，民航局先后發布《關于通用航空分類管理指導的意見》和《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，為地方政府實施精細化空域劃設與動態管理提供了上位法支撐。四川通過“點、線、面”方式設定固定空域和低空目視通道，有效避讓軍航繁忙區和大型機場周邊，實現通用航空飛行的連片網絡。２０１８年至２０２３年，四川多次擴容協同管理空域，從最初２１００余平方公里增至６６００余平方公里，低空目視通道數量由１條增至５條；截至２０２３年１１月，協同空域累計完成６３．１萬架次、１８．８萬飛行小時，空域利用效率顯著高于全國平均水平。與此同時，符合準入條件的低空用戶在協同管理空域內無須審批，僅需提前一小時報備，即可實現從“靜態隔離”向“有管理的目視自主飛行”轉變。① 這種精細化與協同化并行的實踐為更大范圍內的復制推廣提供了可行范式。

（３）省域全覆蓋與制度化保障。借鑒四川經驗，湖南于２０２３年獲批成為全國首個“全域低空空域管理改革拓展試點省”，標志著“協同精細式”模式的區域擴展。此前，中央空管委、空軍、民航局及南部戰區多次赴湖南調研，為改革攻堅提供了有力支撐。湖南創新性地將３０００米以下低空空域劃分為１７１個區域（管制、監視、報告三類），并開通９７條常態化目視航線，建立了相應的空域轉換機制。② 同時，通過出臺《湖南省低空空域協同運行辦法》，湖南省將地方立法與軍地民聯合發布規則相結合，顯著提升了低空管理的法治化水平。湖南編制了全國首部全省低空航圖與目視飛行規則，并簽訂了《湖南省低空空域協同運行空管保障協議》，實現了“一窗受理、一網通辦、全域服務”的管理模式，有效滿足了通用航空領域內多元飛行需求，釋放了低空經濟的發展潛力。通過“三區＋常態化目視航線＋一站式監管平臺”等綜合創新，湖南在三年內形成了１２項全國首創成果，③包括首部省級通用航空法律規范和首個無人機管理條例，推動低空改革從點狀試點向全域覆蓋轉變，顯著提升了政策試驗的可持續性與可復制性。此舉也促使江西、安徽等省份相繼展開低空空域開放探索，印證了國家“先行先試、逐步推廣”的改革邏輯。

五、結論與討論

本文將低空空域開放這一具備資源屬性與高安全敏感度的領域作為分析場景，從“政策設計的精細化程度”與“政府部門間的跨部門協同”兩個關鍵維度出發，探討了政策試驗在“在地長期有效”與“跨區域復制推廣”兩方面的可持續性。研究結果顯示，倘若制度設計未能達到足以應對復雜情境的精細程度，資源型政策試驗容易陷于“原則在上、操作乏力”的尷尬處境。地方政府只能“摸著石頭過河”，使得改革推進與績效表現皆難以獲得穩定支撐；若跨部門協同不足，則即使政策設計本身相對周密，也難以在更大范圍形成可復制的改革合力。唯有將精細化制度構建與多部門緊密合作結合起來，才能確保試點在本地獲得實效并循序外延，從而實現“既行得穩、又走得遠”的可持續改革路徑。

相關文獻往往偏重于試點在局部情境中的短期成功，或側重制度創新如何跨區域傳播，但對于如何同時兼顧“在地穩固”與“跨域擴散”兩個目標并使其在動態環境下實現有效銜接，尚缺乏系統論證。為補足這一不足，本文將可持續性界定為“本地長期有效與跨區域可推廣”的雙重目標，既豐富了對政策實驗主義在復雜議題下的研究理解，也呼應了制度變遷領域對于改革持久影響力的關注。通過低空空域開放這一案例，研究將“短期試點—長期擴散—制度化”視為一個循序漸進的演化過程，并從精細化政策設計與跨部門協同的交互視角出發，對其在復雜政策實踐中的成效與機理進行深入分析。

在此框架下，政策設計與跨部門協同原本是公共政策與公共管理研究中兩條相對獨立的主線。然而，在資源型且安全敏感度高的改革實踐中，二者的交互效應尤為突出：精細化設計不僅可以為地方改革者提供可檢驗的“因果鏈條”和操作依據，也能降低改革過程中各種不確定因素所引發的阻力；多部門協同則通過整合資源、分擔風險并建立統一標準或接口，為制度化推廣及跨地域擴散提供必要的組織和網絡支撐。本文基于低空空域改革的經驗證據，將上述兩大維度在實踐中可能出現的多種組合形態及其對“本地深耕—外部推廣”連續體的影響機理進行了系統梳理，為研究者進一步認識政策設計與協同治理的整合框架提供了新的實證依據。

此外，研究還為資源型、高安全敏感度領域的政策擴散研究提供了更加精細與實踐取向的參考。此前的政策擴散文獻多聚焦于社會服務、財政與稅收或較為常見的城市治理議題，而對軍地民多元主體所交織的技術、利益與安全風險尚缺少可操作的理論模型。通過剖析低空空域開放在安全管控、立法進程和行政權限交疊等層面的現實挑戰，本文展示了如何依托精細化設計與跨部門協同的深度結合來實現可持續改革，對于在能源、海洋空間治理或生態環境保護等領域開展類似試點具有一定的借鑒價值。同時，本文亦驗證了“上下聯動—多元共治”模式對于制度創新穩固性的重要性：中央政府通過立法和標準化政策為改革試點提供合法性與制度化保證，地方政府則在具體執行層面利用精細化設計開展靈活迭代與現場驗證；各部門在資源調配、利益協調和應急響應中形成合力，從而推動了實際治理過程的效率與可及度。此種“自上而下”與“自下而上”相結合的治理生態，為協同治理理論在復雜公共事務領域的適用性提供了新的注解。

在政策和實踐層面，研究結果啟示，應當更加重視精細化立法與差異化制度安排，通過明確空域劃分、安全保障與審批流程等關鍵機制，為地方政府與通航產業主體提供可行的實施指引；①應構建跨部門協同平臺或“一站式審批”體系，以提升行政效率和信息透明度，并在擴散階段確保法規接口與知識網絡相對統一；還需強化對地方經驗的系統歸納與可復制性評估，及時將成熟做法納入中央示范或專項授權機制中，為全國范圍的規制或行業標準制定奠定扎實基礎。② 由于低空經濟日益成為國家戰略重點，相關部委正在積極推進《國家空域基礎分類方法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等法規落地，通航產業在應急救援、物流、農業等領域的應用潛力亦不斷釋放。在這一背景下，若要兼顧安全管控與產業發展，必須持續完善精細化設計與跨部門協同機制，并逐步形成穩固的“協同精細式”改革生態，以更好應對產業規模擴張與外部風險的雙重壓力。

展望后續研究，學術界可進一步引入多學科視角，如組織行為學、社會創新理論或技術風險評估方法，來闡明不同利益主體的行為邏輯和技術不確定性對改革路向與制度擴散進程的具體影響。研究方法亦可從單一案例深入到跨地區對照或社會網絡分析層面，檢驗跨部門協同對擴散速度與廣度的作用機理。總而言之，低空空域開放實踐既折射出中國式改革在高復雜度議題中的制度創新思路，也為全球公共管理研究提供了有價值的經驗與啟示。唯有在立法、技術、執行和協同治理等方面形成穩定且高效的合力，方能真正實現“在地持續”與“跨域復制”相輔相成的可持續改革，為公共政策學科與治理實踐注入持久而富有創造力的動能。