政策設計框架下的政策共識構建何以失敗？

關鍵詞現代化 政策設計 政策共識

在鮑曼看來，現代社會就是一個人造花園，①由人類理性做出設計和加工，接受人為的改造與管理，社會秩序也因此獲得。這種觀點表達出現代社會對理性設計的重視。在現代社會中，理性與設計緊密相關，對理性的追求體現在人為設計上，設計是基于理性的框架展開。設計和規劃將目標與工具和技術關聯起來，并因為技術發展而獲得合理性和優越性。到２０世紀８０年代，在政策工具研究興起的背景下，政策設計也受到關注并用以指稱政策過程中技術與工具的集中應用和結果。政策設計將政策理性的實現限定在設計路徑上，只有設計出來的才是理性的，反過來說，所有非設計的都是非理性的。根據英尼斯和布赫的觀點，政策共識是在代表不同利益的利益主體就某一共同關注的政策議題進行對話而達成的一致。②據此，本文將政策共識構建界定為政策過程中不同觀點、訴求、方案等達成一致意見的過程，發生在政策問題建構、政策方案擇優、政策執行行動等環節。政策設計賦予政策共識構建以科學理性，但在高度復雜性與高度不確定性的社會背景下，通過設計和規劃的路徑卻無法實現對具體現實的最大化囊括與科學化管理，所構建的政策共識甚至偏離了公共利益，這就出現了政策共識構建的失敗。

當前學術界關于政策設計的理解大多將其等同于政策制定，①專門針對政策設計的研究以介紹西方政策設計的源起與發展為主，②提出政策設計的方向是社會建構與民主化。③ 關于政策共識構建的研究提出共識構建作為一種決策模型，④也是一種執行路徑，⑤政策過程就是要減少分歧積累共識，⑥焦點事件能否觸發議程取決于議題與決策者能否達成共識。⑦ 政策共識構建受到政策目標多元化、⑧政策風險程度、政策方案多樣性等影響，總體上政策共識構建的路徑轉向協商，⑨思維發生了從驗證向論證的轉變。另有研究從不同側面分析了自上而下政策制定所帶來的政策執行困境，如農村垃圾治理、污水處理等項目與農民生活有效治理之間的關聯性等，這些研究對共識在政策過程中的價值做出了認可，但對政策共識構建與理性規劃之間的關聯性關注不夠，具體針對政策共識構建的設計式路徑所展開的反思性研究較少。在現實中，經過精心設計的政策方案不適應社會現實的現象并不少見，如大量的鄉村發展規劃和項目，打著共識的名義實際上卻并不能代表農民的利益。那么為何有著完美框架的政策設計卻導致了共識構建失敗的結果？這是當前強調規劃和設計的時代所需要思考的問題。

一、政策設計框架下的共識構建及其特征

在《現代性與矛盾性》一書中，鮑曼提出，“只要存在是通過設計、操縱、管理、建造而成并因此而持續，它便具有了現代性。”具有設計性的就是現代的，這一觀點模糊了現代性與設計之間的因果邏輯，直接將二者等同起來、捆綁起來。我們看到，現代社會為設計的興起提供了溫床，而設計則集中體現了現代性特征。

代表現代科學理性的實證主義邏輯和方法推動了２０世紀中期的政策科學運動，但直到２０世紀８０年代政策工具研究的興起才引起了對政策設計的關注。在洛維提出四維政策分類之后，系統化的政策分類模式出現，不同類別的政策工具與政策目標之間更為精準地對應起來。及至科學技術的進一步發展推動了政策工具研究的興起，技術理性在政策過程中再次得到重視，并帶來了“政策設計（ｐｏｌｉｃｙｄｅｓｉｇｎ）”的研究熱潮。“政策設計與政策實施中的政策工具相關聯，也與旨在解決社會和政治問題的計劃和一攬子政策工具的制定相關聯。”政策設計側重于分析政策工具的優缺點，以便更好地做出選擇和部署，改進政策工作和結果。根據豪利特等的研究，政策設計經過了從政策工具識別和工具類型分類到根據政策環境進行適應性的政策選擇的過程，也就是從“設計１．０”到“設計２．０”的過程。雖然達爾和林德布洛姆１９５３年就注意到政策設計的重要性，①但直到落腳到政策工具的選擇和運用上，政策設計才被正式推上舞臺，廣泛應用于政策過程中。

政策設計與政策分析有關聯也存在差別。政策分析與政策設計都帶有技術理性的標簽，“理性政策制定，決策，問題解決，與政策分析幾乎變成了同義語”。② 政策設計也是在科學范式內開展，重視技術和工具的優化，將政策過程中所有因素轉化為技術符號進行設計和加工，得出理性的政策方案或者政策分析結果，就此而言，政策分析與政策設計的內涵高度一致，二者所存在的區別只在于所處的時代不同以及應用的階段和偏重不同。政策分析風靡于２０世紀中期的政策科學運動，但在２０世紀７０年代隨著實證主義轉向后實證主義，政策分析的熱潮也沉寂下來，而政策設計是在２０世紀８０年代隨著政策工具的研究而興起，是在對政策分析的反思之后出現的，在一定程度上可以看成是政策分析的復興。從側重點上看，政策分析強調政策過程中的科學分析與推理，而政策設計更突出整體的規劃和預測；政策分析應用于政策過程的各個階段，而政策設計的重心放在政策過程的初始階段。當政策共識構建發生于政策設計框架之中，就被置于整體設計與規劃中，所達成的共識是設計出來的結果。具體來看，政策設計框架下的政策共識構建體現出以下特征：

第一，政策共識構建在整體規劃下，政策訴求的覆蓋范圍與處理路徑都有清晰的安排和明確的目標。豪利特認為，在目標與手段工具之間基于經驗和知識開展的邏輯選擇是“好設計”，反之，如果政策設計中原則和關系都不明確，則是“壞設計”，而如果出現沒有經過仔細考慮和評估結果的糟糕設計，那就被稱為“非設計（ｎｏｎ－ｄｅｓｉｇｎ）”。③ 這一觀點對設計做出了“好”“壞”之分，甚至還有“是”與“非”的區別，認為只有在目標和手段之間做出了邏輯推理的才能被稱為好的設計，實際上是將設計限定在理性設計的范圍內。據此，政策共識構建的設計式路徑專指手段與目標之間存在邏輯關聯的設計，也就是理性設計。理性設計運用科學理性對政策過程進行設計，將自然界與人類社會都納入理性的計劃與改造中。根據規劃，共識構建自上而下地推進，無論是政策訴求的表達和轉換，還是政策方案的擬定與選擇，都要接受整體規劃和科學安排，只有符合技術理性的才能進入系統和流程。林德布洛姆認為政策共識構建必然受到政治情境的影響和驅動，但政策設計往往忽視這一觀點。設計式政策過程堅信技術分析的力量，將無法理性化處理的方案和因素都視為混亂無章的也就是可以舍棄掉的，④只有清晰明確的政策訴求才能得到處理，只有有助于實現政策目標的政策訴求才能進入政策流程中，政策共識構建流程規范且有序，所形成的結果即政策共識自然也在規劃之內。

第二，政策設計注重政策工具的選擇和應用，強調通過技術發展和工具升級來優化共識。“政策設計包括有意圖地、有意識地確定政策目標，并以工具性方式將其與實現這些目標的工具或手段聯系起來。”⑤政策設計將技術理性的實現落實到政策工具的選擇和應用上，通過技術和工具的優化來實現好的設計。具體表現為，在整體規劃上，政策設計在政策目標與政策工具之間確立清晰的技術路線圖，開發更多的工具類型并對此概念化，以實現總體目標或者多重目標。在具體操作上，政策設計致力于在政策工具使用與政策目標達成之間建立起明確關聯，這些關聯性知識貫穿于政策制定與政策執行過程中，所有政策工具都是為了達到特定的政策效果或者實現政策目標。這樣，政策共識構建具有清晰的目標導向，并整合不同要素形成不同類型的政策工具來達成這一目標，工具搭配和選擇成為政策共識構建的主要內容，在一定程度上可以說，政策共識構建就是在不斷地進行工具開發和應用。

第三，政策共識構建的重心落在政策制定階段，對執行階段涌現的觀點和經驗回應較少。政策過程可分為政策制定與政策執行兩個階段，相對而言，政策制定是一個更易于設計和規劃的階段，而且政策執行階段中的行動框架受到政策輸出的框定，這也就意味著形成于政策制定階段的共識對政策過程具有全局性影響。設計式路徑為政策共識構建確立了明確的目標，之后所要完成的就是政策方案的設計與擇優，一旦政策制定完成就被視為共識的達成，因此政策共識構建與政策執行階段缺少直接關聯，政策共識構建往往不需要考慮政策執行階段所產生的訴求和反饋。也就是說，政策共識構建是一個單向度的流程，極少反饋和回應。盡管政策共識構建開始于個體訴求自下而上的表達和聚合，但是訴求表達的通道和方式都是經過理性設計的；盡管政策訴求是具體的差異化的，但是政策訴求被符號化并在量化體系中得到統一評估，在制度與技術的規范中得到聚合。這樣，政策共識注重自上而下的建構，流程可管理可預期，在運行過程中不會因為即時的想法或者經驗認知而改變，也難以兼顧到現實的情景和情緒。

第四，政策設計尋求最大化效率，偏重于在政策目標與工具之間建立因果關聯。“當今主導的政策分析模型把政策情境看成是促成目標最大化選擇的理性決策，其目標或是為了增加效用（ｕｔｉｌｉｔｙ），或是服務于其他的客觀功用。”①摩根索提出了“理性的輪廓”（ｒａｔｉｏｎａｌｏｕｔｌｉｎｅ），認為行動主體都是“理性的政治家”；②謝林提出了“相互依賴決策理論”（ｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｔｄｅｃｉｓｉｏｎ），認為行動主體都是“博弈理論家”，③二者都將行動主體視為理性選擇者，所存在的區別只是一個將政策過程視為完全理性的運作過程，另一個將政策過程視為博弈選擇的過程，而無論是何種路徑，都指出了政策過程中的行動者是基于理性來選擇。因此設計式共識構建可歸為理性決策模型的范疇，尋求理性的實現與效率的最大化。

第五，政策共識構建具有規范化的路徑和統一的模式。科學設計設定了清晰明確的目標與規范化、標準化的程序和步驟，制度安排使得政策共識構建有序開展。盡管不同的群體針對政策議題會形成內容與形式都千差萬別的感知和意愿，但是設計式路徑所遵循的規則和程序都是一樣的，通過規范和技術將具體訴求聚合起來，這是一種以不變應萬變的思路。政策共識構建過程具有目標明確、流程清晰的特征，所有政策訴求都在技術路徑上得到改造和加工以及技術驗證，政策共識因此是科學技術的產物。既然政策共識構建是從個體感知上升到了理性認知的科學“發現”的過程，而且科學路徑是能發現事實的唯一路徑，那么就可以合理地排除其他建構路徑的存在。政策設計在科學與非科學之間劃出了清晰的界限，也使得政策共識構建的不同路徑之間形成了非此即彼的關系，“在真實的政治世界中排除了相互對話、共同工作、構建共同體以及采取行動等注重實踐的中間地帶的可能性”。④ 尤其是在數字技術的運用下，無論是通過制度還是代碼，都將政策共識構建規定在可預期的范圍內。

二、政策設計框架下共識構建失敗的根源

政策共識是在具體且差異化的政策訴求間達成的一致觀點，共識達成代表著公共利益的建構，但在將共識構建寄希望于理性設計路徑時，所不可回避的問題則是：通過科學和理性的設計能否達成真正的共識？或者說，政策共識可否通過設計而得出？更進一步說，是否應該通過理性設計來完成政策共識構建？在社會利益分化程度較低、訴求差異性不大的情況下，自上而下的設計可以對差異和分歧進行理性梳理，用抽象的結果涵蓋大多數的利益，通過技術路徑實現結果的科學性。但是，到２０世紀末人類進入風險社會中，社會問題具有了高度復雜性與不確定性的特征，政策意愿與訴求之間的差異加大且多因素復雜關聯。政策設計強調規劃和統一，用計劃與預測去管理變動和發展，用有序和規范代替混亂和真實，所構建的共識并不能反映真實的政策訴求，且偏離了公共利益，這就出現了政策共識構建的失敗。理性設計未必能得出合理性的結果，甚至可以說，正是在對設計與規劃的強調中加速了政策共識的失敗。具體來看，設計式路徑帶來政策共識構建失敗源于以下幾個方面：

第一，自上而下的設計與規劃所建構的共識缺少了經驗性的構成。如果沒有有效的自下而上的政策輸入，政策執行過程中所獲得的具體感知難以反饋到理性設計系統中，那么共識構建就被封閉在理性知識的加工和處理的框架內，政策共識設計因此與實踐感知隔離開來。“在實證和規范兩個維度上關注話語的開放性是必要的，任何一個維度上的封閉都是危險的，同時對這兩個維度的封閉都可能是災難性的。”①政策共識構建的知識和信息來源被限定在了理性知識范疇之中，而無論理性知識多么完整，也只是知識的一種而非全部。政策執行是與政策對象直接打交道的環節，會接觸到鮮活的政策訴求與感知，會積累大量的實踐知識，這些可能不符合理性設計的假設，但卻是真實的，如果政策共識不能覆蓋這些訴求，那么所謂的共識也就遠離了完整的政策訴求。

政策訴求來自個體經歷和主觀感受，包括可計算可符號化的部分，也包括不可符號化不可通約的感覺與價值。將政策訴求符號化符合設計的要求，但是符號不能還原完整的想法，符號必須要結合具體情境才能被理解，才會產生意義。“意義來自于社會的相互作用，意義的一致性和矛盾性都來自于它的社會基礎。通過交流可以分享解釋，解釋的特點也通過交流這一社會過程而改變。社會交換使社會、團體或組織能夠在內部分享它們對經驗的理解。”②符號化是設計式政策共識構建的必要環節，但是如果為了實現符號化的目的而對真實訴求進行裁剪，那么所謂的符號并不能代表政策訴求，以此生產的政策共識反而遠離了理性。

第二，模式化運作否定了偶然與臨時發生的可能，所謂的政策共識只包括常規輸入而不能包容變化和調整。“從企業理論通常論述的長期計劃的意義來看，長期計劃在企業決策過程中發揮相對較小的作用。然而，所有企業都從事一些屬于計劃類的活動，這些活動被組織描述為‘計劃’。像標準運營程序的其他方面一樣，組織通常嚴密地設定這些活動。計劃需要制定，計劃具有周期性的特征。”③規劃出來的共識構建程序與結構都在理性計劃和預測之中，類似于發生在科學設計出來的空白巖板之上，在這里所有的流程都符合規范，否定了偶然性與突發性的可能，結果也因此具有確定性。但是，現實中的政策意愿與訴求是具體社會情境的產物，也會隨著情境的變化而變遷，缺乏了對政策環境與歷史遺產的考量而得出的結果必然是偏頗的。

基于社會高度復雜性的現實，科學設計已經無法準確預測高速流動與變化中的社會問題，在既定范式下完成的政策共識無法體現政策訴求的臨時性與偶然性。“在計劃（在社會中）和可預測性（在科學中）方面有著不可動搖的信念的高度現代性，其巔峰狀態已經成為遙遠的過去，即使‘以證據為基礎的’研究的普遍流行顯示出上述信念仍在茍延殘喘。同樣成為過去的還有對簡單因果關系的信念，它常常表現為對于內在線性關系的暗含假設；在這種因果關系的立場上，許多（也許是大多數）關系都是非線性的，并且處于始終變動著的不可預測的模式之中。”④規劃與設計遵循用確定性的框架來應對不確定性的事實的邏輯，這在風險社會中失效了。政策訴求所具有的高度不確定性已經超出了科學路徑所能化簡的范圍，更是無法被準確預測和規劃。如果仍然將政策共識構建限定于模式化的運作之中，否認現實問題的發展性與偶然性，那么所構建的共識就喪失了現實基礎因而也就不成其為共識了。

第三，設計式路徑尋求清晰明確的技術化流程，但擠占了共識所應承載的價值與責任。設計式路徑將政策共識構建技術化，突出規范化與標準化的技術流程，強調程序的可重復與內容的可驗證，最終得出清晰明確的結果，也就是共識。但也正是在清晰與確定性的追求中，價值無法有效符號化也不能標準化處理，導致政策共識中缺少了價值構成。

科學并非超然于人的價值和情感，并非遠離歷史與情境，相反，只有基于經驗與實踐，加上情感與直覺，聯想與熱忱，才能發現事物的本質，也就是實現科學。在政策設計的觀念中，只有理性設計與規劃才能保證共識構建的公平與公正，但實際上，科學設計的每個環節中都受到價值的左右。技術專家不可能完全擺脫價值的影響，在看似客觀的操作背后實則隱藏著偏向與利益，如對研究問題的選擇，調查維度的確定，調查對象與分析方式的認定，以及對結論的排序與解釋，等等。“行政人員對行政實體本質的理解，深受其個人認知的左右。在解決問題的過程中，決定采取何種方法或程序，亦深受行政人員價值觀與基本假定的影響。”①而在政策設計中反復強調價值中立，是為了隱藏某種目的或者偏向，但也隱蔽地帶來了不公正的結果，如“行政之惡”就是其中一種表現。“將人類理智降低到理性的水平，道德考慮也就微妙地但決定性地被排除掉了———道德錯位由此產生，這是掩蓋著行政之惡的一副面具。”②看似客觀運行的制度與流程，實則隱藏了背后的偏好與目的；技術與工具的運行表面上將政策共識構建中的價值與倫理考量祛除，實則成為避責的路徑。在將政策共識構建流程轉化為技術流程后，責任也就轉移到了技術和工具上，而如果工具出了問題，那么也不應追責到人的身上，這反過來推動了對制度和技術的熱衷，政策共識構建進一步限定在技術思維中，所生成的共識必然是不完整、不科學的。

第四，技術理性突出了共識構建的工具性價值，使其成為對真實訴求進行改造的工具。在２０世紀８０年代政策設計研究正當興盛時，德澤克等就提出異議，認為政策不能被設計，因為政策設計是帶有改造的野心的，具有激進性，而這種激進色彩會帶來烏托邦的危險。③ 卡藍默也持有同樣的觀點，認為現代社會重視理性重視設計，“所有的理性主義者都相信‘理性’可以戰勝一切，因而濫用理性，創造出‘理性的暴力’，企圖用理性改造人的習慣、思想、情感、精神，達到改造‘國民性’，進而改造社會的目的。以為迫使每個人在靈魂深處爆發革命，便可以隨心所欲地在一窮二白的基礎上畫出最新最美的社會藍圖”。④ 現代社會所確立的理性只保留了技術理性的部分，因為其所具有的清晰性和明確性而被視為對理性的完美闡釋，設計式路徑也被視為共識建構的最優甚至是唯一路徑，只有經過理性設計的共識才是合理的，反過來說，只要理性設計的就必然是具有合理性的，這推動了共識建構全方位全過程的理性化，同時也滋長了理性設計的野心和膽量。

規劃和設計被認為是共識構建的理想化路徑，由此得來的共識被視為公共利益的理性建構，當共識轉化為公共政策后，就被強制性推行，對實踐活動和個人感知加以引導和控制。一方面，理性設計的路徑制造出了共識構建的烏托邦場景，在政策執行中則帶來了用烏托邦管理現實的風險；另一方面，理性設計可能受到權力的操縱，因而出現權力隱蔽控制現實的可能。包括理性設計中經常使用的數字與符號，“會受到正被測度的人、進行測度的人以及對別人所作測度解釋和利用的人的有意、無意的操縱”。⑤數字的使用經常被用來證明或者反對某種觀點，如通過統計數據引起人們對某一問題的關注，或者形成對某一觀點的偏向，或者強化帶有傾向性的認知。而且無論是數字測量范圍的設定，還是測量方式的選擇，都會影響測量結果，進而排除其他的解釋方式，在一定程度上可以說，數字背后必然隱藏著權力，權力正是通過數字和工具隱蔽地管理現實。

政策設計對政策共識構建從流程向度、運作模式、符號化處理與價值定位等維度做出改造，突出政策共識構建過程的標準化、規范化，政策共識的清晰化與明確化，所得出的政策共識符合理性標準與科學目標，但在知識構成、變動延展與價值導向上難以涵蓋真實的政策訴求，而這樣的所謂的共識又反過來對政策訴求進行改造，使得結果進一步偏離了公共利益和價值，出現政策共識構建的失敗。

三、重構政策共識構建的設計式路徑

２０世紀８０年代政策工具、政策設計等概念的提出意味著技術理性在經過了反思和沉寂之后的復出，到９０年代時政策設計因為對理性的過度張揚而受到批判，不過，進入２１世紀后，政策設計再次興盛起來，政策設計理念與內涵得到修正和擴展。具體體現在以下幾個方面：在對政策工具的理解上，政策設計從單一政策工具的選擇發展到系統地評估制定最佳政策組合的潛力，不再是早期作品的單一工具研究和設計特征。① 除了繼續重視政策工具外，政策設計也強調政策制定中思想和建議的影響。② 在政策設計內容上，既包括解決問題而提出的方案或者工具的規劃，也包括在工具選擇中達成一致所需要的程序保障；既包括對基本戰略框架的建立，也包括生成基本戰略的系統過程。在政策設計階段，設計跨越了政策制定和政策執行階段，涉及政策過程中這兩個階段的參與者、想法和利益。政策設計會為政策過程制定一套戰略規則，將注意力集中在每個備選方案的實質性細節上，這就提供了一種更有效的方式來組織思考和分析工作，在政策制定階段提出適當的設計范圍。對設計的系統關注不僅會提高最終選擇的替代方案的性能，還會擴大認真考慮創新戰略的機會。③

總體來看，政策設計在概念、范圍、對象以及定位等方面都做出了拓展，出現了研究視角多元化、系統開放程度加大、設計覆蓋范圍擴展的趨勢，技術理性的鋒芒隱藏了不少，但設計的應用范圍與合理性都大大提升。隨著政策設計理論的發展，政策共識構建也需要對設計路徑做出新的理解。

第一，政策共識需要在整體設計思路中增加闡釋。政策共識必須與社會情境緊密關聯，與多元的利益和視角相關聯。在政策共識構建的設計過程中，需要解釋為什么選擇這些要素而不是其他，以及設計差異所產生的現實后果，只有理解才能做出真正科學的建構。“人類科學，包括政策分析，產生了對它們的主題的解釋，而不是對它的精確復制。從這個角度來看，沒有一個單一的、正確的解決政策問題的方法，而不僅僅是對問題的正確認識。對于這種對比的假設，我們需要一個解釋性的政策分析方法。”④解釋主義不強調邏輯推理與因果關聯，不需要自上而下地宏觀建構與設計，而是基于現實情境做出歸納和積累，所形成的共識也要回歸到社會之中經受評價與檢驗。無論是科學范式與假設、數據及其表達、評價標準的設立與應用，還是政策共識構建的目標等，都需要加入經驗知識，政策訴求需要在解釋中再界定。理性設計仍然是重要的，但設計和選擇之間的區別可以被看作是“理解”和“搜尋”之間的差異。⑤設計需要揭示問題的本質，但解釋是為了搜尋和決定；設計為共識構建界定范圍，但具體的定位和選擇需要解釋。也就是說，政策共識構建在設計路徑中需要融入經驗與實踐，補充必要的知識構成。

第二，政策共識構建需要為理性設計路徑設立價值目標。“新一代設計研究的真正挑戰是發展更清晰的概念和更復雜的方法，以篩選新政策制度、政策組合、替代治理工具和不斷變化的治理網絡的復雜性，并將其與更深層次的設計理論聯系起來。”①新一代政策設計的發展體現了對單一技術理性的彌補。在政策共識構建中的工具選擇和流程設計中，需要考慮的是如此得出的結果能否服務于為人民服務的目的，能否體現公共利益，能否轉化為公共政策進而解決現實問題，以及說到底政策共識體現了哪個群體的利益。政策設計需要基于具體的情境對政策共識構建設立價值導向。同時，正確處理技術與人之間的關系，完善責任體系。“這就需要在政策設計中構建以責任倫理為核心的倫理準則，凸顯責任意識的倫理訴求，便于各方主體達成共識，克服人工智能發展與倫理間的斷裂。”②科學設計從技術層面對政策共識進行方案設計與路徑選擇，只有責任明晰才能保證目標的實現。

第三，政策共識構建需要暢通自下而上的渠道對單向度設計流程做出補充。“比較成功的研究設計，往往都注重行動者個體、組織和場域等各個層次上的因素的相互依賴與相互影響。那些既注意從上到下的結構化過程，也注意從下到上的結構化過程的研究，才能深入揭示組織生活的重要面相。”③政策共識需要包容不同利益和多元化訴求，必然發生于層級之間、部門之間、領域之間的互動中，以及不同觀點和看法的交流與共享中。也就是說，政策共識構建不是在單向度的流程中完成，而是在多向度的互動中建構出來。在施耐德與西德妮看來，下一代政策設計是社會建構的，“下一代政策設計與評估學者的任務可能就是在更為宏觀的層面來研究針對某一社會問題或者目標群體的多種政策設計的互動與交叉”。④ 這意味著，新一代政策設計包括技術路徑上的系統分析，也包括政策對象參與在內的表達和協商，需要通過自下而上的表達和參與對自上而下的規劃和設計做出補充。事實上，所有科學的規劃和設計都是在上下層級之間反復的互動和調適中完成的，政策共識構建中任何一方都只能努力“贏得”或者說服其他人，政策共識構建因此是多向度互構出來的。

第四，政策共識構建中的設計理念在政策全過程中調整和延續。理性設計重視政策制定階段的共識構建，并用共識為后續執行階段中的行動與結果確定目標和框架，但是，“在風險社會及其高度復雜性和高度不確定性條件下，所有抽象和一般的存在都變得沒有意義了，一切行動所面對的和處于其中的，都是具體的存在”。⑤ 一方面，風險社會中的政策目標是難以確立的，至少不能清晰地描畫，也就更無法設定具體的政策路徑；另一方面，通過理性設計一次性窮盡所有的政策訴求也不可能，因為政策訴求與意愿生成于政策過程的各個階段中，而且已經生成的政策意愿也在不斷變化中。“雖然許多政策包含一些工具性意圖，或者是在設計過程中有意識地匹配手段和目標的努力所產生的結果，但在其他情況下，政策決策將具有更高的偶然性和‘非理性’，即，受情境邏輯和機會主義的驅動，而不是仔細考慮和評估。”⑥因此，政策制定階段不能形成完盡的藍圖設計，即使能夠完成也不能排除后續修改和調整的可能，就政策設計所需要的經驗性知識而言，政策共識需要在與政策對象接觸的執行階段中進行持續性的建構。在政策過程的每個階段都有政策訴求的表達與互動，政策共識構建也發生在政策全過程中。

四、結論

現代社會確立了對理性尤其是技術理性的追求和信仰，并落腳到實證主義邏輯和方法上，在２０世紀中期對政策共識構建過程產生影響。經過了十年的沉寂之后，實證主義在２０世紀８０年代復興，表現為政策工具研究的興起，而基于對政策工具以及政策工具與政策目標之間的關聯性和整體規劃的強調，政策設計出現，并將政策共識構建再次帶入理性化的路徑。這一次，人們期待政策設計能將政策共識構建帶入一個更高的理性層面，能通過更加完整的規劃和優化的工具而達成政策目標，但在現實實踐中結果卻不如人意，政策設計往往并不能帶來真正的共識，甚至正是在對政策設計的強調中導致了政策共識構建的失敗。究其根源，政策設計的本質是技術理性的規劃和設計，而對理性的不當依賴和追求正是導致政策共識失敗的重要原因。政策共識構建是一個社會活動，其具有明顯的社會性與政治性特征，無論技術工具如何發展和完善，政策共識構建都無法被轉化為一個純粹的技術流程。置于理性設計框架下的政策共識構建，必然因為削足適履而帶來片面的、不完整的共識，這樣的共識只是名義上的所謂的共識。

學術界從多個角度對技術理性做出了反思和批判。斯科特對現代社會中那些試圖改善人類狀況的項目失敗的原因進行了研究，結論指向現代社會的理性化路徑，具體包括自然和社會的管理制度的簡單化、意識形態的極端化、國家的獨裁與軟弱的市民社會。① 斯科特的研究是關于社會發展整體框架的反思，對工業社會的技術理性化特征做出了總體批判。具體到公共政策領域中，到２０世紀７０年代之后，理性決策模型被拉下神壇，政策研究表現出論證轉向，②強調政策過程中的參與和協商，出現了諸如參與式政策分析、③協商式政策分析、④語境式政策分析⑤等概念。本文基于政策設計與政策共識構建的關聯，聚焦到政策共識構建失敗的問題對技術理性做出反思，這是對現代性反思的具化，也是從政策共識構建這一具體環節出發與政策理論進行對話。

結合政策設計理念與內涵的發展，政策共識構建成為一個開放、多路徑、多流向、延續性的過程，包容了差異化的訴求與認知，融合了多類型的知識，結合情境開展解釋與建構。設計是在情境之中發生的，情境不同，政策訴求的意義和所指都不同，政策共識構建的方式與路徑也應隨之做出調整。調整的結果可能使得政策共識在觀點和目標上發生改變甚至偏移，在政策工具組合上不一致、不連貫，但這些都是完成真實的政策共識構建所必要的。設計式路徑需要基于具體情境對政策共識構建的模式、框架、路徑做出規劃，并在反饋與回應中進行變化和調整。突出設計的情境性，這是政策共識構建的新的指向。政策共識構建中貫穿著設計與規劃，但設計是非線性的，流程可以隨時改變或再造。“政策設計者敦促將整個政策流納入政策設計工作中，并在政策設計過程中加以說明。”⑥即使是達成的政策共識，在政策過程的后續階段以及實際執行中也可以做出調整甚至重新建構，政策共識構建因此是持續的和發展中的。