環(huán)境資源案件審判集中管轄：理論邏輯、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

一、問題的提出

環(huán)境資源案件審判管轄制度，旨在明確法院之間審理第一審環(huán)境資源案件的分工和權(quán)限，既具有開啟環(huán)境資源案件審理的意義，又具有保障環(huán)境司法公正與效率的價(jià)值。現(xiàn)行行政管理和司法體制基本上以行政區(qū)劃為單位，地方各級法院的地域、級別管轄與行政區(qū)劃高度重合，行政區(qū)劃即為地方各級法院的司法管轄區(qū)。然而，行政管理有區(qū)劃，環(huán)境問題往往不以行政區(qū)劃邊界為限。沿用地方各級法院以行政區(qū)劃為單位的管轄體制和以案件性質(zhì)分別由民事、行政、刑事審判庭進(jìn)行審理的審判機(jī)制來解決環(huán)境資源糾紛，具有明顯的制度性缺陷。正是基于對生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)需求和克服分割式治理弊端的回應(yīng)，自2007年在貴州省清鎮(zhèn)市法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭伊始，以環(huán)境資源案件集中管轄和歸口審理為旨趣的環(huán)境司法專門化應(yīng)運(yùn)而生并如火如荼開展。環(huán)境資源案件集中管轄不單是機(jī)制問題，還涉及法院組織創(chuàng)新、管轄權(quán)分配的體制問題，以及由此相伴而生的重大改革于法有據(jù)的法制問題。為推動環(huán)境司法專門化向更加精細(xì)和縱深的方向發(fā)展，有必要從“體制-機(jī)制-法制\"維度對環(huán)境資源案件集中管轄的實(shí)踐做法、現(xiàn)實(shí)不足進(jìn)行考察總結(jié)，并因應(yīng)性地提出完善對策。

二、環(huán)境資源案件審判集中管轄的理論邏輯與實(shí)踐樣態(tài)

從發(fā)生學(xué)的角度看，環(huán)境司法專門化一經(jīng)興起，便力圖超越傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單位的管轄體制和不同審判庭分而審之的審判機(jī)制局限。但綜觀各地實(shí)踐情狀，此種超越是自生自發(fā)的，環(huán)境資源案件集中管轄與歸口審理并未得到自覺、有意識地遵行。

（一）環(huán)境資源案件審判集中管轄的理論邏輯

第一，從還原論到整體觀的司法功能指引。傳統(tǒng)司法在還原論的影響和塑造下，根據(jù)分權(quán)原則由地方各級法院按照行政區(qū)劃實(shí)行地域管轄，根據(jù)案件性質(zhì)由民事、行政、刑事審判庭分別審理，因便于當(dāng)事人訴訟、便于法院高效行使審判權(quán)和有利于專業(yè)、快捷地審理案件，具有制度建構(gòu)的正當(dāng)性。然而，水、大氣等自然因素具有流動性、擴(kuò)散性，由自然因素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性，污染物質(zhì)會隨著自然因素在生態(tài)系統(tǒng)中遷移、轉(zhuǎn)化，以行政區(qū)劃為單位的地域管轄人為割裂了環(huán)境資源保護(hù)的空間維度。此外，環(huán)境資源利益具有復(fù)合性和交互性，由民事、行政、刑事審判庭分別審理，會出現(xiàn)難以融通和周延處理的困境。環(huán)境司法專門化作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新，需要超越還原主義[2]，在整體論指導(dǎo)下，貫徹“山水林田湖草沙是生命共同體\"理念，通過集中管轄重構(gòu)司法權(quán)配置模式，以建立符合環(huán)境資源案件特性的審理體制機(jī)制。具言之，設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)為組織載體，以生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)作為集中管轄的單位，破解地域管轄分段治理、各自為政的困境，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同時(shí)，通過環(huán)境資源案件歸口審理實(shí)現(xiàn)審判職能整合，避免分散審判容易導(dǎo)致的重復(fù)性鑒定、舉證和審理，從而簡化救濟(jì)程序、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源民事、行政、刑事責(zé)任的統(tǒng)籌考慮與綜合運(yùn)用。

第二，司法需求與司法能力提升的同向性。為適應(yīng)公正、實(shí)質(zhì)性解決環(huán)境資源糾紛的司法需求，需要通過調(diào)整理念、體制、制度、機(jī)制、程序提升司法能力。[3]首先，受競爭式政績考評的影響，從博弈論視角看，作為行政區(qū)域理性主體的地方政府極有可能為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放松環(huán)境監(jiān)管[4]，通過\"搭便車\"行為將環(huán)境污染負(fù)外部性轉(zhuǎn)移到其他行政區(qū)劃。盡管當(dāng)前省以下地方法院人財(cái)物實(shí)現(xiàn)了省級“有限統(tǒng)管”，但地方各級法院與地方利益仍緊密相連，在管轄環(huán)境資源案件時(shí)仍面臨被“圍獵\"的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)集中管轄環(huán)境資源案件，因跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的法官任免、經(jīng)費(fèi)保障由省級或者中央統(tǒng)籌，有利于避免地方保護(hù)主義干擾。其次，環(huán)境污染行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地通常分布于不同行政區(qū)劃，以行政區(qū)劃為單位的地域管轄使得環(huán)境資源案件往往具有多個(gè)管轄連接點(diǎn)，多個(gè)地方法院都具有管轄權(quán)，由此導(dǎo)致的管轄權(quán)競合常常會造成管轄權(quán)爭議。環(huán)境資源案件集中管轄以生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)作為管轄單位，既有利于建立“環(huán)境司法管轄區(qū)\"這一與行政區(qū)劃相對的空間概念，又能夠有效避免分散型地域管轄可能產(chǎn)生的管轄權(quán)爭議。最后，環(huán)境資源案件具有質(zhì)上的特殊性和量上的不飽和性，分散由地方各級法院屬地管轄，會陷入難以保證有充足案件可審的尷尬境遇。[5根據(jù)環(huán)境資源案件的數(shù)量和分布情況，集中由特定的法院管轄，有利于保障有足夠的案源，為審判人員迅速積累審判經(jīng)驗(yàn)和顯著提升環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法治知識、法律適用能力提供堅(jiān)實(shí)支撐，從而培育和建設(shè)適應(yīng)新時(shí)代環(huán)境資源司法新要求的專業(yè)化審判隊(duì)伍。

第三，實(shí)體公正與司法效率的沖突與衡平。地域管轄秉持效率優(yōu)先的價(jià)值取向，便于當(dāng)事人訴訟和法院高效行使審判權(quán)。集中管轄因涉及的空間范圍更加寬泛，使得集中管轄法院不僅需要進(jìn)行大量協(xié)調(diào)溝通，還會在跨域立案、證據(jù)調(diào)取、巡回審判、異地送達(dá)等方面增加人力、車輛裝備、資金投入；集中管轄法院駐在地以外行政區(qū)劃的當(dāng)事人異地起訴、應(yīng)訴的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本也將大幅增加。受各種因素的影響和制約，多元的訴訟價(jià)值通常難以一同實(shí)現(xiàn)，甚至還會出現(xiàn)沖突。由此需要因時(shí)應(yīng)勢地進(jìn)行權(quán)衡、判斷，構(gòu)建反映價(jià)值實(shí)現(xiàn)先后次序的價(jià)值位階，促使多元價(jià)值趨于一致或者達(dá)成平衡。[集中管轄的創(chuàng)設(shè)目的在于重構(gòu)管轄權(quán)以適配生態(tài)系統(tǒng)整體性、依法獨(dú)立公正審理環(huán)境資源案件，公正價(jià)值體現(xiàn)得更為明顯。雖然對公正價(jià)值的追求不可避免會導(dǎo)致效率價(jià)值的減損，但環(huán)境資源案件集中管轄也并未忽略效率價(jià)值，反而越發(fā)強(qiáng)調(diào)派出法庭或者巡回審判點(diǎn)的建設(shè)。因此，環(huán)境資源案件集中管轄秉持的是公正優(yōu)先、兼顧效率的價(jià)值構(gòu)造關(guān)系，這既是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的規(guī)律使然，也契合法律經(jīng)濟(jì)學(xué)成本-收益分析原理。

（二）環(huán)境資源案件審判集中管轄的實(shí)踐樣態(tài)

目前，全國已有29個(gè)省份立足本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源特點(diǎn)，結(jié)合審判工作實(shí)際，因地制宜對環(huán)境資源案件開展了不同形式、程度和進(jìn)度的集中管轄改革探索，形成了各具特色、紛繁復(fù)雜的集中管轄格局。以集中管轄區(qū)域和依托法院為標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境資源案件審判集中管轄可以歸納為9種實(shí)踐類型（見表1）。每種類型集中管轄的區(qū)域范圍、依托法院和案件類型又存在差異。

第一，從所跨行政區(qū)劃來看，在基層法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)跨縣級或者市級行政區(qū)劃實(shí)行集中管轄，在中級法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)跨市級或者省級行政區(qū)劃實(shí)行集中管轄（見表2）。基層法院（包括地方法院、鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院）集中管轄的區(qū)域范圍為行政區(qū)劃或者流域（區(qū)域），涉及若干縣級行政區(qū)劃、全部縣級行政區(qū)劃、若干市級行政區(qū)劃、全部市級行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)由基層法院管轄的第一審環(huán)境資源案件。例外之處在于集中管轄方案中規(guī)定部分基層法院對各自轄區(qū)的環(huán)境資源案件進(jìn)行屬地管轄，上海崇明區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)法院，云南蘭坪縣法院，江西安遠(yuǎn)縣法院即是例證。中級法院（包括地方中院、跨行政區(qū)劃法院、鐵路運(yùn)輸中院、林區(qū)中院）集中管轄的區(qū)域范圍涉及若干市級行政區(qū)劃、全部市級行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)由中院管轄的一審、二審、再審環(huán)境資源案件，作為首批跨行政區(qū)劃法院的北京四中院能夠跨直轄市（省級行政區(qū)劃）管轄天津鐵路運(yùn)輸法院審理的環(huán)境保護(hù)行政上訴案件。（3例外之處在于集中管轄方案中規(guī)定部分中級法院對各自轄區(qū)的環(huán)境資源案件進(jìn)行屬地管轄，江西九江市、撫州市、上饒市、新余市、鷹潭市中院，湖南郴州市中院，寧夏中衛(wèi)市、固原市中院即是例證。4此外，廣西明確由南寧鐵路運(yùn)輸兩級法院集中管轄全區(qū)跨地級市生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟等案件，但尚未見具體落實(shí)方案。

第二，從依托法院來看，在與行政區(qū)劃高度重合的地方法院和與行政區(qū)劃適度分離的跨行政區(qū)劃法院、鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院、油田法院內(nèi)部，設(shè)置了由環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭、派出法庭構(gòu)成的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)體系。作為環(huán)境司法專門化改革的具象表征，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的名稱存在多樣化，凸顯了司法權(quán)在環(huán)境資源政策實(shí)施與糾紛解決場域中的空間適配和功能分異。尤其是以流域（區(qū)域）為單位實(shí)行集中管轄的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)為了突出管轄區(qū)域、保護(hù)對象和司法功能的特殊性，還會在其名稱中嵌入山水林田湖草、濕地、國家公園、地理標(biāo)志產(chǎn)品、自然遺產(chǎn)地等元素（見表3）。既體現(xiàn)了生態(tài)整體主義的司法適用，如姑蘇區(qū)法院（太湖流域環(huán)境資源法庭）西寧鐵路運(yùn)輸法院（三江源生態(tài)法庭、青海湖生態(tài)法庭、祁連山生態(tài)法庭）彰顯司法權(quán)配置與生態(tài)系統(tǒng)完整性的空間耦合；又能夠根據(jù)生態(tài)要素的價(jià)值位階實(shí)施精準(zhǔn)化裁判，如仁懷市法院（茅臺特殊環(huán)境保護(hù)法庭）、湄潭縣法院（茶產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護(hù)法庭）側(cè)重地理標(biāo)志產(chǎn)品與生態(tài)安全的司法衡平，平塘縣法院（“天眼”寧靜區(qū)環(huán)境保護(hù)法庭）凸顯科技設(shè)施與生態(tài)權(quán)益的協(xié)同保障。還揭示出環(huán)境資源司法落實(shí)生態(tài)文明公共政策的特別功能，如成都鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ海ㄋ拇ù笮茇垏夜珗@生態(tài)法庭）圍場縣法院（塞罕壩環(huán)境資源保護(hù)法庭）以國家戰(zhàn)略、人工林生態(tài)修復(fù)典范為標(biāo)識塑造裁判的生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向。

第三，從受案范圍看，各地集中管轄的環(huán)境資源案件類型存在差異。基于案件性質(zhì)的不同，環(huán)境資源案件也被劃分為環(huán)境資源民事、行政、刑事案件，并對其中一種或者其組合實(shí)行集中管轄，由此形成不同的受案范圍。“單一型\"體現(xiàn)為山西、湖北對環(huán)境資源民事公益訴訟案件實(shí)行集中管轄，天津?qū)Νh(huán)境資源行政案件實(shí)行集中管轄，安徽銅陵市對環(huán)境資源刑事案件實(shí)行集中管轄。廣東佛山市由順德區(qū)法院集中管轄環(huán)境資源行政案件、南海區(qū)法院集中管轄環(huán)境資源民事和刑事案件。“二合一\"體現(xiàn)為河南、云南對環(huán)境資源民事、行政案件實(shí)行集中管轄，浙江衢州市對環(huán)境資源民事、刑事案件實(shí)行集中管轄，廣東廣州市對環(huán)境資源民事、執(zhí)行案件實(shí)行集中管轄。“三合一\"體現(xiàn)為北京、河北、內(nèi)蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江嘉興市、安徽、江西、山東、湖南、廣東珠海市和江門市、海南、貴州、陜西西安市和安康市、甘肅、青海對環(huán)境資源民事、行政、刑事案件實(shí)行集中管轄，但罪名、案由存在差異。“四合一\"體現(xiàn)為浙江溫州市和湖州市、福建、廣東深圳市、重慶、四川由環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)集中管轄環(huán)境資源民事、行政、刑事及執(zhí)行案件，實(shí)行“審執(zhí)合一”

三、環(huán)境資源案件審判集中管轄的現(xiàn)實(shí)困境

環(huán)境資源案件集中管轄改革在審判組織、管轄模式、工作機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，取得了長足發(fā)展、顯著成效。但囿于體制、機(jī)制和法制未能及時(shí)調(diào)適和創(chuàng)新，在推進(jìn)過程中仍存在不少深層次的結(jié)構(gòu)性、功能性、保障性問題。

（一）環(huán)境資源案件審判集中管轄的管理體制不順暢

第一，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的跨區(qū)劃度不夠。在全國四級法院內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，滿足了在公正與效率兩大價(jià)值目標(biāo)下，根據(jù)環(huán)境資源案件的重大、疑難、復(fù)雜程度由適當(dāng)層級的審判機(jī)構(gòu)審理之要求。但既有環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)集中管轄主要是在省級行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行的[]，集中管轄基層法院跨縣級或者設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄，集中管轄中級法院主要是跨設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄，能妥當(dāng)審理省（區(qū)、市）內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源案件。但除了北京四中院能跨直轄市管轄之外，跨省環(huán)境資源案件無對應(yīng)的集中管轄法院進(jìn)行審理，而此類糾紛不在少數(shù)。一旦跨省環(huán)境資源糾紛發(fā)生管轄權(quán)爭議，按照現(xiàn)行管轄權(quán)沖突解決規(guī)則，在發(fā)生爭議的法院先行協(xié)商不成時(shí)，將報(bào)請最高院指定管轄。不僅會加重最高院的工作負(fù)擔(dān)，影響其制定司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例等宏觀職能的發(fā)揮，還會因程序繁瑣、耗時(shí)久而延誤跨省的水、大氣、土壤、海洋污染等糾紛的預(yù)防、解決，造成環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大。

第二，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的管理權(quán)責(zé)存疑。依托跨行政區(qū)劃的法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，除了跨省管轄的北京四中院的管理權(quán)責(zé)存有疑問之外，因鐵路運(yùn)輸、林區(qū)、海事法院的審判人員任免由省級人大常委會進(jìn)行，其在省（區(qū)、市）內(nèi)對環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄，法理上并無疑問，與現(xiàn)行法律規(guī)定也不沖突。但是，依托地方各級法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，無論是地方基層法院跨縣級或者跨設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄，還是地方中院跨設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄，法理上不無疑問，有違法之虞。緣由在于人大與法院的權(quán)力結(jié)構(gòu)為產(chǎn)生與被產(chǎn)生的關(guān)系[8]，《憲法》第99條、第104條規(guī)定了地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)以本行政區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行社會治理，《人民法院組織法（2018修訂）》第9條、第43條、第44條規(guī)定了地方各級法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本級權(quán)力機(jī)關(guān)選舉、任命、黑免、撤換，地方各級法院對其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。故依托地方法院將環(huán)境資源案件的管轄權(quán)延伸到其他行政區(qū)域，不僅有僭越之嫌，還可能會滋生更為集中、突出的地方保護(hù)主義，影響公眾對環(huán)境司法公正的感知和判斷。

第三，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)點(diǎn)布局失衡。首先，受政策導(dǎo)向的驅(qū)動，環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)、組織存在未經(jīng)必要性探究即被預(yù)設(shè)為合理的邏輯而普遍設(shè)立，截至2023年已達(dá)2813個(gè)[9]，而2023年審結(jié)的環(huán)境資源案件數(shù)量為23.2萬件，平均審結(jié)82.47件。與民事、行政、刑事審判庭審理的普通案件數(shù)量相比，“井噴式\"激增的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)與環(huán)境司法現(xiàn)實(shí)需求不匹配。其次，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)模龐大的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)無序設(shè)置、分布不均的樣態(tài)。在審判資源稀缺的情況下，占比少的環(huán)境資源案件與大量待審的民行刑案件之間，環(huán)境資源案件量少與量多的地區(qū)之間“案少人多、案多人少\"的矛盾愈加凸顯。面臨要么將涉土地等傳統(tǒng)物權(quán)糾紛甚至與環(huán)境資源無關(guān)的案件納人環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)受案范圍，導(dǎo)致其實(shí)際運(yùn)作與建制功能相悖；要么環(huán)境資源審判很難成為優(yōu)先和常規(guī)工作，使得依附傳統(tǒng)審判庭設(shè)置的環(huán)境資源合議庭形同虛設(shè)的兩難境地。再次，以行政區(qū)劃為單位的集中管轄只不過是將數(shù)個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的案件簡單地匯集到一個(gè)地方法院或者跨行政區(qū)劃的法院，仍未達(dá)到流域（區(qū)域）整體保護(hù)。而且，河北、浙江、福建、江西、陜西等省份集中管轄地域范圍只涉及省（區(qū)、市）內(nèi)的局部地區(qū)，四川、安徽在中院層面實(shí)現(xiàn)了集中管轄地域全省覆蓋，但在基層法院層面集中管轄只涉及省內(nèi)部分地區(qū)。最后，縱然公正的司法結(jié)果對訴訟成本增加的負(fù)向效應(yīng)有所消解，但相較于地方法院屬地管轄下增加的訴累與不便，集中管轄還是相當(dāng)程度阻卻了當(dāng)事人訴諸司法的意愿和動力。

（二）環(huán)境資源案件審判集中管轄的運(yùn)行機(jī)制不完善

第一，環(huán)境資源案件集中管轄概念不明晰。集中管轄并非現(xiàn)行法律明確規(guī)定的管轄類型，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對其理解與實(shí)踐均呈現(xiàn)出多樣化。現(xiàn)有司法文件中，相關(guān)稱謂有跨行政區(qū)域管轄、集中管轄、跨行政區(qū)域（劃）集中管轄、跨區(qū)域指定管轄等，具體內(nèi)容援引指定管轄的規(guī)定。如重慶、遼寧等省份規(guī)定：集中管轄法院受理環(huán)境資源案件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)指定管轄相關(guān)規(guī)定裁定駁回當(dāng)事人提出的管轄權(quán)異議。既將集中管轄不當(dāng)混淆為指定管轄，又影響當(dāng)事人管轄選擇權(quán)的行使。[10]理論上主要存在兩種代表性觀點(diǎn)：一是認(rèn)為環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄乃指定管轄的變通，是指上級法院以統(tǒng)一指定的形式將原本分散由不同法院管轄的環(huán)境資源案件交予少數(shù)法院集中管轄的制度。[]二是認(rèn)為環(huán)境資源案件集中管轄不同于專屬管轄、指定管轄，是指將分散由不同行政區(qū)劃的地方法院管轄的環(huán)境資源案件集中交由少數(shù)審判力量強(qiáng)、設(shè)有環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的法院以生態(tài)系統(tǒng)和功能區(qū)為單位進(jìn)行管轄。[12]

第二，環(huán)境資源案件歸口審理范圍不統(tǒng)一。首先，由不同類型法院受理、審理的分離式救濟(jì)，容易出現(xiàn)司法碎片化、相互推倭或者爭搶管轄權(quán)、裁判尺度及統(tǒng)計(jì)口徑不一等問題。其次，“兩高\(yùn)"司法解釋將環(huán)境資源民事公益訴訟案件一審提級至中院管轄，是公益訴訟在試點(diǎn)時(shí)的審慎規(guī)定，有其正當(dāng)性。但實(shí)踐證明大量環(huán)境資源民事公益訴訟案件并非具有重大影響的案件，提級管轄既不符合我國《民事訴訟法》關(guān)于級別管轄規(guī)格的要求，又與第一審環(huán)境資源行政公益訴訟案件由基層法院管轄、環(huán)境資源刑事附帶民事公益訴訟案件由審理環(huán)境資源刑事案件的法院管轄的規(guī)定相抵觸。最后，“多審合一\"審判程序獨(dú)立性不足[13，仍是對民事、行政、刑事訴訟程序的雜糅適用，使得環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)空有專門審判組織的外殼，而缺乏訴訟程序統(tǒng)合的內(nèi)核。

第三，環(huán)境資源案件司法主體協(xié)作不順暢。首先，檢、法機(jī)關(guān)不完全對應(yīng)。目前，烏魯木齊鐵路運(yùn)輸兩級檢察院、法院對新疆境內(nèi)的環(huán)境資源案件履行審判、檢察職能，湖州南太湖新區(qū)檢察院、法院對湖州市內(nèi)的環(huán)境資源案件履行審判、檢察職能，檢、法機(jī)關(guān)集中管轄的地域和級別相對應(yīng)、案件類型和范圍相一致。除此之外，對環(huán)境資源案件進(jìn)行集中管轄的跨行政區(qū)劃檢、法機(jī)關(guān)改革不同步[14]，致使檢察、審判職權(quán)的行使陷入紊亂、失序和低效的困局。例如，北京四中院除了集中管轄北京市內(nèi)的環(huán)境資源刑事案件之外，還跨省域管轄天津市的環(huán)境資源行政案件，而北京四分院僅集中管轄北京市內(nèi)的環(huán)境資源刑事案件。又如，江蘇“ 9+1 \"環(huán)境資源法庭集中管轄全省相應(yīng)水體流域、生態(tài)功能區(qū)域的環(huán)境資源民事、行政、刑事案件，而檢察機(jī)關(guān)仍以屬地管轄為主，僅由徐州鐵路運(yùn)輸檢察院集中管轄徐州市域的環(huán)境資源刑事及刑事附帶民事公益訴訟案件。其次，公、檢機(jī)關(guān)程序銜接“梗阻”。環(huán)境資源刑事案件的辦理需要公安機(jī)關(guān)配合，但當(dāng)前司法管轄制度改革僅涉及探索設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院和法院，偵查階段仍由不同行政區(qū)劃的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在發(fā)生案件退回補(bǔ)充偵查等程序倒流情形時(shí)，公、檢機(jī)關(guān)因無法徑直對接，可能遭遇訴訟程序上的障礙。最后，“執(zhí)法 ^?+ 司法\"聯(lián)動存在空間隔斷的困厄。同一省域內(nèi)，容易形成環(huán)境資源執(zhí)法與司法聯(lián)動機(jī)制。不同省域之間因存在人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策諸多要素壁壘，跨省域的環(huán)境資源\"執(zhí)法 ⁺ 司法\"聯(lián)動較為困難。[15]

（三）環(huán)境資源案件審判集中管轄的相關(guān)法制不健全

第一，跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的組織法依據(jù)缺失。2017年《人民法院組織法（修訂草案）》初次審議時(shí)新增第24條規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件。”由于條件不成熟、定位不清晰，在2018年二次審議時(shí)該規(guī)定被建議擱置。（7）《人民法院組織法（2018修訂）》第 27條規(guī)定：“人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的專業(yè)審判庭。\"不再沿襲此前具體列舉刑事、民事、經(jīng)濟(jì)審判庭以及限定特定層級法院設(shè)立其他審判庭的做法，該授權(quán)性規(guī)定為在跨行政區(qū)劃法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭預(yù)留了制度通道。但內(nèi)嵌式審判庭的創(chuàng)設(shè)權(quán)下沉至法院，可能會引發(fā)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否屬于法律保留事項(xiàng)的“組織”之范疇以及基于各種“需要\"設(shè)立層出不窮的專業(yè)審判庭的問題。[16盡管最高院發(fā)布的《中國生物多樣性司法保護(hù)》明確“扎實(shí)推進(jìn)以生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)為管轄單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)”。《廣東省環(huán)境保護(hù)條例（2022修正）》第19條規(guī)定：“設(shè)立跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，審理跨行政區(qū)劃環(huán)境污染案件。\"但因缺乏上位法依據(jù)，若不從法律層面作出規(guī)定，“兩高\(yùn)"工作文件、地方性法規(guī)的創(chuàng)新性規(guī)定則可能違背效力等級規(guī)則和法律保留原則。正因在現(xiàn)行法律框架下無明確的合法性指引和統(tǒng)一規(guī)范的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，使得跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)變動不居、形態(tài)各異，甚至罔顧法理和法律而隨意創(chuàng)設(shè)、任意取消。

第二，環(huán)境資源案件集中管轄的法律依據(jù)不足。《行政訴訟法》第18條第2款為法院跨行政區(qū)域管轄環(huán)境資源行政案件提供了法律依據(jù)。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第7條對中院集中受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件及其管轄區(qū)域的確定作了規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》對海洋及通海可航水域開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相關(guān)糾紛案件由海事法院受理作了規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》第3條對因鐵路建設(shè)及鐵路運(yùn)輸引起的環(huán)境污染侵權(quán)糾紛由鐵路運(yùn)輸法院管轄作了規(guī)定。最高人民法院發(fā)布的系列司法文件提出“深化流域法院集中管轄機(jī)制建設(shè)”。《廣東省環(huán)境保護(hù)條例（2022修正）》第19條規(guī)定：“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。\"環(huán)境資源案件集中管轄已成為普遍方式，但作為一項(xiàng)未完全法定化的改革實(shí)踐，地方高院乃至中院以規(guī)定、通知、公告、方案、意見形式的地方司法文件批量式改變環(huán)境資源案件的管轄權(quán)，有架空法律保留原則和侵蝕最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的隱患。鑒于地方法院與專門法院之間、新設(shè)內(nèi)嵌式環(huán)境資源審判庭與民事、行政、刑事審判庭之間司法權(quán)配置的規(guī)則付之闕如。各地自發(fā)性探索的環(huán)境資源案件集中管轄做法不一，受運(yùn)動式治理影響頻繁調(diào)整、格局多變且對外公開不充分，當(dāng)事人甚至業(yè)內(nèi)人士也恐不易全面掌握改革實(shí)情，不利于環(huán)境資源案件管轄的穩(wěn)定性和給當(dāng)事人訴訟帶來很大困擾。

第三，環(huán)境資源案件專門訴訟規(guī)則空白。環(huán)境資源刑事案件較之普通刑事案件在犯罪嫌疑人主觀惡性、犯罪客體認(rèn)定方面更為復(fù)雜，在訴訟請求、裁判目的等方面具有特殊性。傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制可以維護(hù)環(huán)境行為侵害的人身、財(cái)產(chǎn)甚至個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，但面對環(huán)境公益時(shí)則會無所適從。環(huán)境資源行政案件審理既要審查執(zhí)法程序的合法性，也要審查環(huán)境資源行政許可、處罰、不查處違法行為的正當(dāng)性。同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)、不合理開發(fā)利用資源行為可能同時(shí)造成對個(gè)人私益損害和對環(huán)境公益損害的雙重后果，提起環(huán)境侵權(quán)訴訟只能解決私益受損問題，環(huán)境公益損害則可能因無人關(guān)切和主張權(quán)利而救濟(jì)落空。現(xiàn)行環(huán)境資源公益訴訟規(guī)則散見于《民事訴訟法（2023修正）》第58條、《行政訴訟法（2017修正）》第25條、《環(huán)境保護(hù)法（2014修訂）》第58條、《海洋環(huán)境保護(hù)法（2023修訂）》第114條，且僅是籠統(tǒng)規(guī)定，有待細(xì)化完善。因未能根據(jù)“訴之利益”來建立獨(dú)特的環(huán)境資源訴訟程序，通常忽視法秩序整體的協(xié)調(diào)性以及法規(guī)范邏輯的自洽性[17]，使得不同制度設(shè)計(jì)業(yè)已引發(fā)起訴主體資格沖突、訴訟程序適用混亂、前后訴銜接不暢。

四、環(huán)境資源案件審判集中管轄的優(yōu)化路徑

環(huán)境資源案件審判集中管轄需要在動態(tài)發(fā)展中不斷優(yōu)化完善。對于尚未開展改革的黑龍江、西藏，要適應(yīng)環(huán)境資源案件特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際積極探索實(shí)踐。對于已開展改革的省份，則要對照實(shí)踐困境穩(wěn)妥有序推進(jìn)，進(jìn)一步理順管理體制、完善運(yùn)行機(jī)制、健全相關(guān)法制。

（一）理順環(huán)境資源案件審判集中管轄的管理體制

第一，健全跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的層級結(jié)構(gòu)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“現(xiàn)有地方各級法院本身就是跨行政區(qū)劃設(shè)立的，即基層法院跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃設(shè)立，中級法院跨縣一級行政區(qū)劃設(shè)立，高級法院跨設(shè)區(qū)的市一級行政區(qū)劃設(shè)立，最高院跨省一級行政區(qū)劃設(shè)立，是全國最大的跨行政區(qū)劃法院”8。實(shí)質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、設(shè)區(qū)的市、省級行政區(qū)劃本就分別在基層、中級、高級、最高院的統(tǒng)轄之下，故而不存在跨行政區(qū)劃的說法。與地方各級法院縱向統(tǒng)轄下級行政區(qū)劃不同，跨行政區(qū)劃法院是橫向跨與法院同級及以上行政區(qū)劃，即基層跨行政區(qū)劃法院可以跨縣級或者設(shè)區(qū)的市級甚至省級行政區(qū)劃設(shè)立，跨行政區(qū)劃中院可以跨設(shè)區(qū)的市級或者省級行政區(qū)劃設(shè)立，跨行政區(qū)劃高院跨省級行政區(qū)劃設(shè)立。根據(jù)環(huán)境資源特征、司法現(xiàn)狀、兩審終審的審級規(guī)定和審判需要，應(yīng)當(dāng)在跨行政區(qū)劃法院內(nèi)設(shè)立層級完備、跨度合理的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)體系。[18在基層跨行政區(qū)劃法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，集中管轄所在設(shè)區(qū)的市的全部縣級行政區(qū)劃或者所在省（區(qū)、市）內(nèi)的若干設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)由基層法院管轄的環(huán)境資源案件。在跨行政區(qū)劃中院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，既可以集中管轄所在省（區(qū)、市）全部設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)由中院管轄的環(huán)境資源案件，如相繼設(shè)立的南京、蘭州、昆明、鄭州、長春、烏魯木齊、重慶、成都、合肥環(huán)境資源法庭；也可以集中管轄若干省（區(qū)、市）應(yīng)當(dāng)由中院管轄的環(huán)境資源案件，如北京四中院環(huán)境資源審判庭。在跨行政區(qū)劃高院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，集中管轄若干省（區(qū)、市）應(yīng)當(dāng)由高院管轄的環(huán)境資源案件。最高院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)審理全國有重大影響的環(huán)境資源案件并監(jiān)督指導(dǎo)環(huán)境資源審判工作，因全國均為最高院的司法管轄區(qū)，故不存在跨行政區(qū)劃，也不存在集中管轄。

第二，明確跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的人員管理。法官、審判輔助人員、司法行政人員實(shí)行分類管理。深入推進(jìn)法官員額和編制跨行政區(qū)劃統(tǒng)籌使用，法官員額根據(jù)轄區(qū)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)量等因素確定。跨縣級、設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的人員編制由省級黨委編辦統(tǒng)一管理，跨省級行政區(qū)劃管轄的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的人員編制由中央編辦管理。法官遴選委員會通過選任程序確保精通生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)科技、政策、法律知識，兼具民事、行政、刑事審判經(jīng)驗(yàn)與業(yè)務(wù)能力的法律人才成為法官人選。跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置事關(guān)人大與法院的關(guān)系，為保證將管轄權(quán)延伸到其他行政區(qū)域的行為跨界但不越權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確跨行政區(qū)劃法院的審判人員由所跨行政區(qū)劃的共同上級人大常委會任免或者由產(chǎn)生跨行政區(qū)劃法院的人大常委會任免。19據(jù)此，在跨縣級行政區(qū)劃管轄的基層跨行政區(qū)劃法院內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境資源審判庭的庭長、副庭長和審判員，本應(yīng)由設(shè)區(qū)的市級人大常委會任免，但考慮到推動省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革，應(yīng)由省級人大常委會任免；在跨設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄的基層跨行政區(qū)劃法院或者中院內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境資源審判庭的庭長、副庭長和審判員，由省級人大常委會任免；在跨省級行政區(qū)劃管轄的跨行政區(qū)劃中院或者高院內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境資源審判庭的庭長、副庭長和審判員，由全國人大常委會任免。切實(shí)加強(qiáng)法官培訓(xùn)和交流，著力打造適應(yīng)新時(shí)代環(huán)境資源審判新要求的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化審判隊(duì)伍。20此外，建立環(huán)境資源審判技術(shù)專家?guī)旌蛯＜遗銓弳T、專家證人制度，對集中管轄法院選任、抽取具有專門知識的人民陪審員參與第一審環(huán)境資源案件審理進(jìn)行規(guī)范和保障。

第三，確定跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的設(shè)點(diǎn)布局。首先，既要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡，無須與每個(gè)行政區(qū)劃一一對應(yīng)設(shè)置，又要確保其管轄范圍實(shí)現(xiàn)國土空間全域覆蓋。應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境司法管轄區(qū)的概念、劃分標(biāo)準(zhǔn)并在全國科學(xué)劃定，使其與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，與生態(tài)功能區(qū)適當(dāng)重合。[21]堅(jiān)持前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性、整體性思維，通盤考慮國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、流域（區(qū)域）面積、人口密度、案件數(shù)量、審判力量、交通條件等因素，理性、謹(jǐn)慎、均衡設(shè)置必要的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)效益原則與“兩便\"原則。鐵路運(yùn)輸、林區(qū)、礦區(qū)、農(nóng)墾、油田等法院處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，加之其特有的跨行政區(qū)劃管轄體制、特殊辦案機(jī)制在審理環(huán)境資源案件的天然優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將其改造為跨行政區(qū)劃法院。此舉不僅能優(yōu)化整合相關(guān)審判資源，減少司法體制改革成本，還能借改革之勢來重塑傳統(tǒng)專門法院。但傳統(tǒng)專門法院的布局與環(huán)境資源案件沒有必然關(guān)系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要對所依托法院進(jìn)行撤銷、合并以及必要時(shí)的新設(shè)。例如，作為依托對象的西昌鐵路運(yùn)輸法院已從西昌整體搬遷至成都，并更名為成都鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ海茌牬笮茇垏夜珗@四川片區(qū)內(nèi)的一審環(huán)境資源案件。另外，環(huán)境司法建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)是豐富、明確、具體化便民訴訟措施[22]，集中管轄法院因管轄權(quán)擴(kuò)張使得轄區(qū)較廣，為便于跨行政區(qū)劃法院依法獨(dú)立公正高效審理環(huán)境資源案件和便于當(dāng)事人訴訟，在采取異地立案、巡回審判、電子送達(dá)等措施的同時(shí)，還需在遠(yuǎn)離跨行政區(qū)劃法院本部、環(huán)境資源案件多發(fā)頻發(fā)的區(qū)域設(shè)立常態(tài)化的派出法庭或者巡回審判點(diǎn)，從而發(fā)揮體制的優(yōu)越性來強(qiáng)化環(huán)境資源案件立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)的便民利民惠民實(shí)效。例如，西寧鐵路運(yùn)輸法院下轄三江源、祁連山、青海湖生態(tài)法庭，湘江環(huán)境資源法庭在株洲市石峰區(qū)、湘潭市岳塘區(qū)、衡陽市珠暉區(qū)、永州市藍(lán)山縣法院設(shè)立巡回審判點(diǎn)。9最后，通過制定訴訟指南的形式加大環(huán)境資源案件集中管轄法院的名稱、辦公地址、管轄區(qū)域、聯(lián)系方式以及受案范圍等信息主動公開力度。

（二）完善環(huán)境資源案件審判集中管轄的運(yùn)行機(jī)制

第一，明晰環(huán)境資源案件集中管轄概念。專屬管轄、指定管轄、集中管轄、跨行政區(qū)域管轄、跨行政區(qū)域（劃）集中管轄是相關(guān)但內(nèi)涵、外延不盡相同的概念，不能混淆。如何詮釋、使用這些概念，并非僅是指稱問題，還涉及管轄范圍的問題。集中管轄的特殊案件類型具有多樣性，不同于專門法院對特定案件實(shí)施的專屬管轄。集中管轄更注重事前批量式地確定某些特殊類型案件的管轄規(guī)則，不同于在案件糾紛產(chǎn)生之后為解決個(gè)案管轄權(quán)不明或者不宜行使而設(shè)計(jì)的指定管轄。[23]集中管轄是跨行政區(qū)劃的，但跨行政區(qū)劃管轄并非僅有集中管轄，還包括指定管轄、跨行政區(qū)劃集中管轄。只不過實(shí)行集中管轄的法院在跨行政區(qū)劃管轄其他行政區(qū)劃的案件時(shí)，也對其所在行政區(qū)劃的案件進(jìn)行管轄，而實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄的法院僅管轄其他行政區(qū)劃的案件（見圖1）。從環(huán)境資源案件的管轄實(shí)踐出發(fā)，集中管轄的定位更具解釋力和更能揭示其本質(zhì)屬性和核心要義，從實(shí)踐來看，集中管轄最能體現(xiàn)環(huán)境資源案件管轄的本質(zhì)，是為了發(fā)揮集約化審理效應(yīng)，而合理確定某一跨行政區(qū)劃法院對其所在行政區(qū)劃及其他行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境資源案件進(jìn)行管轄。能很好兼顧改革目標(biāo)與成本、公正與效率的關(guān)系，同建立司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離但又未完全分離的環(huán)境資源案件管轄制度相契合。

第二，完善環(huán)境資源案件歸口審理。基于環(huán)境資源案件的人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境多元利益訴求交織，民事、行政、刑事、公益多重法律關(guān)系交互，民事（生態(tài)環(huán)境損害賠償）行政（黨政同責(zé)）刑事多種法律責(zé)任疊加[24]，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變依據(jù)訴訟的性質(zhì)分為民事、行政、刑事案件的模式，遵照《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》以“概括式 + 列舉式\"方式明確為環(huán)境污染防治類、生態(tài)保護(hù)類、資源開發(fā)利用類、氣候變化應(yīng)對類、生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)類案件，交由跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)合并審理。借鑒最高院確定知識產(chǎn)權(quán)案件的專門審判代字為“知\"的做法（，可探索設(shè)立單獨(dú)序列的環(huán)境資源案件專門審判代字并確定為“環(huán)”。并且，基層法院有能力和條件審理第一審環(huán)境資源民事公益訴訟案件、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，應(yīng)當(dāng)由中院管轄回歸級別管轄基層化的本原。單一型法律關(guān)系的環(huán)境資源案件按照三大訴訟法的相關(guān)規(guī)定分別進(jìn)行審理，確保案件得到專業(yè)和快捷地審理。復(fù)合、交叉型法律關(guān)系的環(huán)境資源案件，則構(gòu)筑符合環(huán)境資源自然屬性和致?lián)p機(jī)理的一體化訴訟特別程序和裁判規(guī)則，全方位審理、剖析環(huán)境資源案件涉及的各種法律關(guān)系，周延解決環(huán)境資源公、私益糾紛。[25]發(fā)揮歸口審理聚合效應(yīng)，綜合考量和衡平個(gè)人利益、環(huán)境公共利益，避免重復(fù)鑒定、舉證和審理，提高審判質(zhì)效，保證準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)和適用法律，防范基礎(chǔ)事實(shí)相同而出現(xiàn)判決、裁定和決定之間抵悟、重復(fù)、僵硬現(xiàn)象，提升司法公信力和權(quán)威性。

第三，深化環(huán)境資源案件司法協(xié)作。首先，厘清集中管轄法院與非集中管轄法院的權(quán)責(zé)。非集中管轄法院應(yīng)當(dāng)就環(huán)境資源案件集中管轄進(jìn)行宣傳、釋明，告知、引導(dǎo)當(dāng)事人向集中管轄法院提起訴訟，在異地登記立案后做好材料接收、轉(zhuǎn)交工作，為集中管轄法院異地調(diào)解、調(diào)查取證、巡回審判、送達(dá)執(zhí)行給予場所、設(shè)備、警力等保障與協(xié)助。其次，推動跨行政區(qū)劃檢察院、法院集中管轄環(huán)境資源案件改革的協(xié)調(diào)性。跨行政區(qū)劃檢察院以原告身份向跨行政區(qū)劃法院提起環(huán)境資源民事、行政公益訴訟時(shí)，可以突破級別、地域的界限。在提起環(huán)境資源刑事公訴、刑事附帶民事公益訴訟以及在環(huán)境資源刑事、民事和行政訴訟中按審判監(jiān)督程序提出抗訴時(shí)，根據(jù)法檢同級監(jiān)督原則，跨行政區(qū)劃檢、法機(jī)關(guān)嚴(yán)格實(shí)行級別、地域?qū)?yīng)。[26再次，建立公安、檢察、審判機(jī)關(guān)異地管轄對接機(jī)制。辦理環(huán)境資源刑事案件，公安機(jī)關(guān)與跨行政區(qū)劃檢察院、法院應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、協(xié)同聯(lián)動，建立聯(lián)席會議、案情通報(bào)、線索移送機(jī)制，凝聚共識，形成合力。最后，建立跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源執(zhí)法、司法聯(lián)動機(jī)制。明確生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)、跨行政區(qū)劃檢察院和法院的職責(zé)，建立聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法、案件移送、重大案件會商督辦、信息共享、協(xié)作配合、聯(lián)合培訓(xùn)等工作機(jī)制。

（三）健全環(huán)境資源案件審判集中管轄的相關(guān)法制

第一，健全跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)組織法依據(jù)。為設(shè)立跨行政區(qū)劃法院掃清制度障礙，應(yīng)適時(shí)修改《人民法院組織法》。[27跨行政區(qū)劃法院的“產(chǎn)生”，在實(shí)踐中已由從無到有的創(chuàng)設(shè)延伸至從有到優(yōu)的改造。但依托鐵路運(yùn)輸、林區(qū)、海事等傳統(tǒng)專門法院進(jìn)行改造的過程不光是“改頭換面”，還涉及審判權(quán)重新配置等需要“脫胎換骨\"的事項(xiàng)，應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行。應(yīng)明確跨縣級行政區(qū)劃管轄的基層跨行政區(qū)劃法院、跨設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)劃管轄的基層跨行政區(qū)劃法院或者中院由省級人大常委會產(chǎn)生，跨省級行政區(qū)劃管轄的跨行政區(qū)劃中院或者高院由全國人大常委會產(chǎn)生。跨行政區(qū)劃法院的“組織”，包括作為整體的法院以及作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審判庭，審判庭的設(shè)立旨在確保當(dāng)事人的訴訟權(quán)利在司法過程中得到充分保障，從而使得裁判結(jié)果具有可接受性。在跨行政區(qū)劃法院內(nèi)設(shè)立環(huán)境資源審判庭，應(yīng)由體現(xiàn)全體人民意志和利益的法律規(guī)定。跨行政區(qū)劃法院的“職權(quán)”，也是直接影響當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)由法律賦予跨行政區(qū)劃法院審理特殊類型案件的職權(quán)。

第二，補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境資源案件集中管轄的訴訟法依據(jù)。環(huán)境資源案件集中管轄涉及法院之間管轄權(quán)的重新分配和對非集中管轄法院管轄權(quán)的剝離，必須有法律依據(jù)。[28]首先，完善三大訴訟法，確保集中管轄的法院與案件范圍是預(yù)先確定、可以預(yù)測、眾所周知且準(zhǔn)確無誤的。借鑒《行政訴訟法》關(guān)于“法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的規(guī)定，修訂《民事訴訟法》《刑事訴訟法》對集中管轄民事案件、刑事案件作出規(guī)定。即在地域管轄制度之外另行創(chuàng)設(shè)符合環(huán)境資源案件內(nèi)在規(guī)律的集中管轄制度，集中管轄與移送管轄、指定管轄、專屬管轄一道作為地域管轄的有益補(bǔ)充。并適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用的要求進(jìn)行生態(tài)化改造，發(fā)揮解決涉環(huán)境資源物權(quán)、合同等糾紛的作用，以及為環(huán)境資源案件提供通用的受理、證據(jù)、送達(dá)、審理等程序規(guī)則支撐。其次，制定公益訴訟法。以“檢察公益訴訟法”立法為契機(jī)，推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院集中管轄環(huán)境資源公益訴訟案件的一般程序規(guī)范化、制度化[29]，豐富環(huán)境資源預(yù)防性、懲罰性、恢復(fù)性司法舉措。

第三，建構(gòu)環(huán)境資源案件集中管轄的生態(tài)環(huán)境法典依據(jù)。全國人大常委會將生態(tài)環(huán)境法典草案提請十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議，為專門環(huán)境資源訴訟制度的完善和體系化提供了前所未有的歷史機(jī)遇。應(yīng)順勢而為，立足環(huán)境資源案件審判理念、標(biāo)準(zhǔn)、程序與責(zé)任的特殊性，在生態(tài)環(huán)境法典中對環(huán)境資源訴訟規(guī)則和制度作出基礎(chǔ)性、原則性規(guī)定。[30]明確依托海事、鐵路運(yùn)輸、林區(qū)、礦區(qū)、農(nóng)墾、油田等傳統(tǒng)專門法院改造為跨行政區(qū)劃法院，并在規(guī)定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。明確以流域、森林、濕地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)或者國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)功能區(qū)為單位對環(huán)境資源案件進(jìn)行集中管轄，實(shí)現(xiàn)對跨行政區(qū)劃的流域（區(qū)域）的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。對環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)歸口審理環(huán)境資源案件進(jìn)行概括授權(quán)，推進(jìn)\"多審合一\"實(shí)質(zhì)化。[3在行為保全、先予執(zhí)行、歸責(zé)原則、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)、損害鑒定、損失計(jì)算、生態(tài)修復(fù)、執(zhí)行方式、訴訟時(shí)效、審理期限等方面建立特別訴訟規(guī)則。

五、結(jié)語

改革進(jìn)程中依托法院類型、集中管轄區(qū)域的改變會使得管轄歸類模式發(fā)生變化，但環(huán)境資源案件的管轄體制總體上呈現(xiàn)出由地方法院以行政區(qū)劃為單位的地域管轄轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)劃法院以區(qū)域（流域）為單位的集中管轄，審判機(jī)制從分而審之轉(zhuǎn)向“多審合一\"的趨勢。各地在環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)設(shè)置、集中管轄、歸口審理等方面的個(gè)性化實(shí)踐，是環(huán)境司法專門化“自下而上\"先行先試產(chǎn)生、演變的表征以及特定時(shí)空情境的反映。

為調(diào)和單一制國家結(jié)構(gòu)形式下法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)妥善融合地方性與普適性，適時(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，“自上而下”推進(jìn)符合生態(tài)文明體制改革方向和環(huán)境司法規(guī)律的審判機(jī)構(gòu)、機(jī)制、規(guī)則專門化。設(shè)立跨度合理、權(quán)責(zé)規(guī)范、布局科學(xué)的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，建立相適應(yīng)的集中管轄機(jī)制、歸口審理機(jī)制和司法協(xié)作機(jī)制，并將體制、機(jī)制方面的創(chuàng)新成果上升、固化為法律制度，為生態(tài)文明、美麗中國、人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的司法服務(wù)和保障。

注釋：

（1）全國共設(shè)有上海、天津、廣州、青島、大連、武漢、海口、廈門、寧波、北海、南京11家海事法院，受理海洋及通海可航水域開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相關(guān)糾紛案件，而分析矛盾的特殊性是正確認(rèn)識事物的基礎(chǔ)，故本文不將此種做法作為分類考量因素。

（2）《上海市高級人民法院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境資源司法保護(hù)推進(jìn)審判專業(yè)化建設(shè)的若干意見》《云南省高級人民法院關(guān)于昆明環(huán)境資源法庭、部分基層法院跨區(qū)域集中管轄環(huán)境資源案件的實(shí)施方案（試行）》。

（3）《最高人民法院關(guān)于指定北京市第四中級人民法院管轄天津鐵路運(yùn)輸法院審理的環(huán)境保護(hù)行政案件上訴的通知》。

（4）《江西省高級人民法院關(guān)于推進(jìn)地域管轄和流域（區(qū)域）管轄相結(jié)合構(gòu)建環(huán)境資源審判\(zhòng)"江西模式”的指導(dǎo)意見》《關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等七個(gè)環(huán)境資源專門法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定（試行）》《寧夏回族自治區(qū)高級人民法院關(guān)于實(shí)行環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的通知》。

（5）《廣西壯族自治區(qū)高級人民法院關(guān)于全區(qū)法院環(huán)境資源審判工作情況的報(bào)告》。

（6）張軍：《最高人民法院工作報(bào)告——2024年3月8日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，中華人民共和國最高人民法院公報(bào)2024年3月8日，http：//gongbao.court.gov.cn/Details/91879661d9288abc72798a23b1ecec.html？sw =% E5% 87% 45% E4%BD%9C%E6%8A%A5%E5%91%8A。

（7）林平：《人民法院組織法二審：建議暫不規(guī)定“設(shè)立跨行政區(qū)劃法院\"》，澎湃新聞2018年6月19日，https/www.thepapercn/news-Detail_forward_2203349。

（8）劉松山：《設(shè)置跨行政區(qū)劃法院檢察院，需十分慎重》，中國法律評論2018年3月28日， https：//mp weixin.qq.com/s/78uqRSBXbcEfKAI4FcRn7A。

（9）江閘Ⅲ. ??2023 湖南省湘江流域環(huán)境資源審判司法

協(xié)作啟動儀式順利舉行》，長沙市中級人民法院2023年6月17日，http：//cszy.hunan court.gov.cn/article/detail/2023/06/id/7350073.shtml。（10）《最高人民法院關(guān)于修改lt;關(guān)于人民法院案件案號的若干規(guī)定gt;的決定》。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）