陸海環境行政與司法的協同治理路徑研究

引言

長期以來，我國沿海地區以資源開發為導向的發展模式在推動經濟增長的同時，也導致了海洋生態系統的嚴重退化。實踐表明，傳統的“陸海分治\"模式難以應對“受污染的是海洋，最需要治理的環節卻在陸地上\"的困局。因此，確立“陸海統籌\"原則，打破陸域與海域的治理界限，推進綜合治理體系建設，成為新時代陸海生態環境保護的必然選擇。新修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）將“陸海統籌\"的理念上升為海洋環境治理的法律原則。然而，實踐中仍然面臨著環境政策陸海分割、機構協同乏力等問題。此外，陸海環境行政與司法的協同不足，削弱了執法時效性與裁判權威性，阻礙了陸海生態環境統籌治理的法治化進程，需以陸海統籌原則為基礎，優化陸海環境行政與司法協同的實踐路徑。

一、理念視角：陸海統籌原則與環境協同治理

（一）從陸海分治邁向陸海統籌

改革開放以來，海洋的生態價值逐漸被資源開發價值所取代，導致部分海域的生態環境持續惡化。作為我國海洋資源最為密集、開發利用程度最高的海域，渤海灣的環境退化尤為嚴重，針對其環境污染的治理行動也最具代表性。

1996年，原國家海洋局編制《渤海綜合整治規劃》，旨在統籌渤海資源與生態環境問題，恢復其可持續利用能力。2001年，原國家海洋局聯合國務院相關部門及地方政府啟動《渤海碧海行動計劃》（以下簡稱《渤海計劃》），計劃從2001年到2015年，分三個階段投資555億元，實施427個項目，實現“恢復和改善渤海水質與生態環境\"的目標。[1]然而，2006年，時任國務院副總理曾培炎在渤海環境保護工作現場會上指出：渤海污染問題依然嚴峻，污染物排放總量居高不下，污染面積不斷擴大，赤潮災害頻發，污染事故時有發生。從2001年至2007年，渤海污染水域面積呈指數增長，重度污染面積較《渤海計劃》啟動時增加3.47倍，中度污染增加6.8倍，輕度污染增加3.26倍。《渤海計劃》的失敗，反映出我國“陸海分治”的思路根源及“重陸輕海\"的實踐傳統，陸源污染物超標排放始終是海灣污染的主要原因。盡管《渤海計劃》提出“陸海兼顧”的理念，但囿于海洋與陸地管理部門職能劃分不明，缺乏統籌陸海管理的權威機構，以及陸海“分割式\"治理模式的限制，“陸海兼顧”沒有堅實的體制機制保障，難以有效落實。

2004年，“鄭和下西洋600周年”報告會上，學者張海峰提出“陸海統籌、興海強國\"的概念，引起關注。[2]2011年，國務院政府工作報告提出“堅持陸海統籌，推進海洋經濟發展”，同年，全國海洋工作會議報告指出：“必須堅持陸海統籌，努力在海域和陸域開發上做到定位、規劃、布局、資源、環境、防災等六個方面相銜接。\"2013年，習近平總書記指出“堅持陸海統籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發展道路”，至此，陸海統籌上升為我國海洋事業發展規劃的重大戰略。陸海生態環境統籌治理是各級政府在國家和地方總體發展戰略中打破“陸海分治\"觀念，將陸海生態子系統有機整合，在價值理念上同等對待，協調發展的原則，在環保領域貫徹陸海統籌原則，成為順應時代發展和國家發展戰略要求的必然選擇。[32023年新修訂的《海環法》正式將“陸海統籌\"確立為海洋環境保護的法律原則，實現了由“重陸輕海”的傳統觀念向陸海統籌發展觀的轉變。

（二）陸海環境治理行政與司法的目標協同

《牛津公共政策手冊》對于協同治理的定義是：“通過與政府之外的參與者共同努力，并與之共享自由裁量權的方式追求官方選定的公共目標。\"[4]環境污染的外溢性及區域異質性，致使環境治理通常面臨跨地域、跨部門的挑戰，為解決機構分散所導致的資源互異問題，協同網絡中的政府機構會傾向于與資源和功能不同的機構建立協同關系，實現資源互補。目前，我國環境協同治理的研究視角多聚焦于推動區域環境治理的“府際協同”，較少關注行政與司法的機制協同。環境司法與環境行政在目標上具有契合性，即修復受損的生態環境，恢復生態功能，并使無法修復的生態環境的功能價值得到補償或賠償。我國國家機構、權力和職能之間不具有對應關系，憲法將國家機構的創設與權力配置區別開來，將權力的分工與權力的混合同時作為充實國家機構職能的必要手段。[5行政與司法的權力分工正在逐漸被打破，環境行政的司法化與環境司法的行政化均已顯現。6最高人民法院指出，在法院與行政機關的關系中，應重視通過司法機制為行政機關履行職能提供保障，尊重行政執法中的裁量權和首次判斷權；①最高人民檢察院也強調，檢察機關在生態環境和資源保護工作中，應加強與公安、審判、政府和司法行政等部門的溝通合作，推動跨系統、跨區域、跨部門的協同（2。我國司法與行政之間的交織、融合構成了環境行政與環境司法協同的實踐基礎。[7]

陸海統籌為生態環境治理的行政與司法協同提供了新的思維和方法論，其內在要求以生態系統為基礎建立陸海統籌的行政和司法機制，并實現有序銜接，促進陸海環境行政部門和陸海環境司法機關之間的多向協同。

二、困境梳理：陸海環境行政與司法協同治理的主要阻礙

（一）理念層面：陸海統籌和協同治理的實踐挑戰

1.陸海環境統籌治理存在的問題

第一，陸海環境統籌治理的理念與我國傳統的屬地治理模式不兼容。陸海環境統籌治理的實施需要突破傳統污染防治和生態環境保護的理念，以生態系統為基礎確定生態環境治理的范圍邊界，既不局限于行政區劃，也不局限于陸海、河海邊界，打破了行業和生態系統要素界限。但是我國長期以來所形成的屬地治理模式框定了行政和司法的邊界范圍，現行考核體系將國家治理目標逐級分解至各行政區，造成區域間治理措施“碎片化”，跨行政區的流域、海域及陸海交錯區域協同治理難度較大，“地方利益最大化”的思維根源對陸海環境系統治理、區域協作聯動、環境治理的多元參與造成顯著的體制性和協調性挑戰。

第二，陸海環境統籌治理的生態質量遞進式目標體系與環境質量點式指標不匹配。陸海環境統籌治理不受制于某個污染源、河段、流域以及海灣的治理，從生態系統完整性上強調山水林田湖的一體化治理，通過以海定陸的倒逼機制確定流域、陸域、海域污染物排放總量、環境質量等級等治理目標體系。然而，長期以來，我國環境治理的核心集中在水質等環境指標上，較少關注以生物及其生態相互作用為主體的生態質量，在河口及近岸海域治理中，水質常被視為唯一的評價標準，忽視了對生態流量、污染物總量及生態健康的系統性關注，即便按照陸地排放標準，沿海排污口和入海河流的污水超標排放率仍然較高，陸地上達標排放的水對于海洋仍然是污水。

第三，陸海環境統籌治理的長期性和短期績效考核要求的矛盾。海灣突出的自然屬性是“環境條件相對封閉，風浪較小，水交換周期長\"[8]，其生態環境具有脆弱性和易損性，長期以來積累的污染物難以迅速消除，生態系統自凈能力的全面恢復需要長期治理。然而，由于理念、目標、技術差異和考核指標的要求，政府部門在落實規劃和方案過程中，往往采取一些直觀或者短期見效的措施，難以真正從陸海統籌的視角出發實現生態環境治理的長效性。

2.陸海行政與司法權力結構和行為理念的桎梏

作為環境法治系統的兩個獨立子系統，環境司法與環境行政的理念及機制沖突也會造成二者的協同不暢。首先，長期以來，行政權在我國權力結構中呈現一家獨大的樣態，在行政區行政的治理模式下，地方司法機關的人事和財務經費受制于當地政府，使司法和行政的協同與監督無法有效開展，司法建議和法律監督的職能不能有效發揮，環境治理的專業性使環境執法主體擁有較大的自由裁量權，而以GDP為核心的政績考核體系為污染單位向行政人員謀求權力尋租帶來了可供操作的空間。其次，隨著我國法治體系的不斷完善，能動司法逐步從理念轉向實踐，要求司法權的運用不僅要彰顯公平正義，還需服務于黨和國家的路線、方針、政策，參與社會治理，響應群眾需求，強化司法的民主性，對我國行政權和司法權進行了更深層次的重構。但是司法的被動性和行政的主動性是司法權和行政權的固有屬性，司法能動的邊界及其與司法克制的關系一直處于爭論之中。最后，行政權主動性、執行性和司法權被動性、中立性的傳統思維理念賦予環境行政部門和環境司法機關不同的組織理念和運作機制，這種理念與機制也會導致環境行政和環境司法之間的協同窘境。不同職能與屬性的機制化組織，基于其內在的語言、邏輯和行為模式，具有閉合性、自我援引和自主性，這種特性使得該組織在與其他組織互動時，難以有效傳達自身的思維和處理方式，也難以完全認同對方的程序和模式，從而容易引發沖突。[10]

（二）制度層面：陸海行政和司法機關的協同治理機制匱乏

1.陸海環境行政和司法機關的統籌性不足

碎片化的管理體制以及環保部門和海洋部門管理權限的沖突，是陸海環境分治的問題根源。2018年國家機構改革，雖成立生態環境部和自然資源部，但是整體的海洋管理體制尚未真正完善，在執法方面，2018年組建中國人民武裝警察部隊海警總隊（簡稱中國海警局），整合各個海洋管理部門的執法力量，提升了海洋環境執法行動的協調統一能力，但是也僅限于政策執行過程，沒有對決策過程進行改革，也沒有建立行之有效的多元主體決策的協商溝通機制，與海事局之間的對接關系也尚未明確。 ^[11]2019 年7月七大流域（海域）生態環境監督管理局已經全部掛牌成立，以生態環境部海河流域北海海域生態環境監督管理局（簡稱“北海生態環境監管局\"）為例，其實行生態環境部和水利部雙重領導、以生態環境部為主的管理體制，負責海河流域、北海海域及黃河和東北沿黃渤海諸河入海斷面以下河口水資源、水生態、水環境方面的生態環境監管工作[12]，職責之一是“建立有跨省影響的重大規劃、標準、環評文件審批、排污許可證核發會商機制，并組織監督管理”，具有海河流域和渤海海域環境整體性、系統性治理的外在特征，但是其僅為生態環境部副局級派出機構，其權限級別與所理應輻射的地域范圍并不協調。此外，北海生態環境監管局與地方政府及其部門之間的權責與職能范圍劃分缺乏法律法規的確認，組織權威性不足以及法律保障缺失，致使其跨省域協調的職能無法有效實現。[13]

法院和檢察院是我國環境司法的主要機關，陸海環境統籌治理要求疏通陸域和海域之間的聯系，建立陸海一體化保護環境司法體制，而陸海環境通常跨越行政區劃，涉及廣泛的利益主體和復雜的權力結構，地方法院對陸海跨域環境問題審理的公正性經常受到質疑。地方經濟利益驅動的陸源污染排放削弱了流域—河口—近岸海域整體治理成效，行政權力對司法獨立性的干擾使司法機關在跨區域環境案件中偏向地方利益，削弱了司法公正性，因而必須打破傳統以行政區劃為主的司法體制機制設置。我國目前設置11個跨行政區劃的海事法院，負責海洋環境損害，但是在環境公益訴訟方面，“陸海分治\"的案件管轄模式致使同一行為造成海陸交叉污染的案件，需要經由陸地環境公益訴訟和海洋環境公益訴訟兩套程序才能解決，而陸域環境公益訴訟和海域環境公益訴訟目前并無協同機制，造成事實認定、判決結果方面的偏差。此外，海事法院的管轄權存在明顯不足，涉海的民事和行政以及公益訴訟案件由海事法院審理，不包括刑事案件，但是海洋環境刑事附帶民事公益訴訟應當如何處理？2019年11月最高人民法院、最高人民檢察院《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》明確了“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序”，公告后如“行使海洋環境監督管理權的部門\"向有管轄權的海事法院提起海洋環境民事公益訴訟，此時，便會造成海事法院對同一案件的民事公益訴訟具有管轄權，而對刑事部分則無管轄權的割裂狀態。在環境司法保護領域，檢察機關具有法律監督職能以及對環境資源刑事、公益訴訟案件提起訴訟的職能，但是地方各級檢察院的設置與行政區劃高度重合，環境污染行為與損害結果的時空異質性對地方檢察院屬地管轄模式提出了挑戰。

2.陸海環境行政與司法協同治理的溝通機制不健全

目前，環境行政和環境司法的協同路徑較為局限，實踐中大多從兩個方面展開：一是圍繞訴訟展開的環境污染案件“行刑\"銜接機制；二是以環境公益訴訟為中心的協同機制。前者所面臨的主要困境是“有案不移”“機械移送”“以罰代刑”“證據轉化”跨區域環境污染案件異地銜接等問題[14]，后者所面臨的主要問題是對于行政公益訴訟的泛化使用以及違背“有限監督原則\"[15]，檢察機關與行政機關協同執法的“直接行政化”及訴前檢察建議異變為行政指令的“間接行政化”[16]。一方面，檢察機關提起環境民事公益訴訟需要環境行政部門在環境質量監測、鑒定等方面的業務協助，然而，提起環境民事公益訴訟又可能與環境行政部門怠于執法有關，增加了被訴風險，削弱了環境行政部門協同的積極性，另一方面，由行政機關主導的生態環境損害賠償（磋商）訴訟與環境公益訴訟的性質定位和順位關系并不明確，也對環境行政與環境司法的協同造成了一定的困境。[17]

在陸海生態環境治理中，健全的信息共享機制是確保環境行政與環境司法有效協同的關鍵。然而，現有機制存在信息錄人不規范、數據更新滯后、平臺互聯互通不足，以及部門間信息交換和技術標準不一致等缺陷，限制了環境行政和環境司法之間案件證據的流轉，降低了環境治理效率。《中華人民共和國海警法》第58條要求海警機構與相關部門建立信息共享和協作機制，為生態治理提供基礎數據和技術支持。然而，實踐中缺乏完善的評估和監督機制，信息錄人類型、頻率、更新時限及反饋機制等方面缺乏規范，導致跨部門和跨區域的信息共享平臺運行不理想，難以為陸海生態環境治理賦能。[18]生態環境賠償訴訟與環境公益訴訟是由行政部門和檢察機關分別主導的環境訴訟制度，二者在維護環境公益方面具有互補性，但是由于跨部門、跨區域信息流通不暢，行政機關與檢察機關缺乏高效統一的信息支持平臺，難以及時共享案件進展和證據材料，影響訴訟效果。

三、路徑構建：陸海環境行政與司法協同治理的體制保障和機制優化

（一）陸海環境治理理念轉變與目標體系優化

1.深化陸海環境統籌治理的價值引領

首先，治理理念缺失和政策價值沖突是造成陸海環境決策偏差的重要原因，在陸海環境統籌協同治理中，化解政策價值取向沖突需要政府樹立正確的政績觀。評估考核是推動各級各類組織機構落實生態保護責任的有效手段，以GDP為核心的地方官員考核晉升制度加劇了粗放式經濟發展模式。當前，我國經濟向高質量發展轉變，綠色GDP是實現高質量發展的重要工具，能夠從根本上糾正粗放式發展對環境和生態成本的忽視，有效破解“先污染、后治理\"的思維慣性，要制定并完善綠色GDP績效考核指標體系，建立綠色GDP綜合管理平臺，健全地方政府實施綠色GDP的動力機制，推動綠色政績觀的創新性轉變。[19]其次，要樹立長遠、長效、可持續的發展觀，實現陸海環境統籌治理絕非一蹴而就，不能幻想僅通過某一次行動計劃的實施或者打響、打贏某一次污染治理攻堅戰就能夠起到“畢其功于一役”的效果。陸海環境統籌治理牽涉陸海多個子生態系統，從山頂到海洋的環境治理格局宏大，短期內無法有效構建，而且生態系統的恢復受到多個方面的影響，所需要的時間往往超過地方政府領導干部的任期，必須統籌考慮長遠發展，久久為功實現長效治理，使環境治理不因地方政府領導干部換任而突變，確保環境治理的可持續性。最后，要以環境治理的目標為導向，樹立全面協作的大局觀。現階段區域協同治理仍然需要以行政區為基本單元，行政執法又以行政區劃為主要載體，司法機關的地域管轄、級別管轄與行政區劃也高度重合，為實現生態治理的目標，各機構、各部門之間必須凝聚共識、形成合力、樹立共同協作的大局觀。實現陸海環境一體化治理，不僅要關注所轄區域內陸地經濟社會發展的需要，也要兼顧轄區外海洋經濟和環境的協調長遠發展。黨的二十屆三中全會提出要“完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制”，陸海環境統籌治理普遍跨越多個行政區邊界，需要區域內多個地方政府的協調合作，治理主體必須摒棄“地方利益最大化\"的傳統思路，避免“搭便車\"現象的發生。

2.構建以海定陸的生態質量目標體系

我國傳統的治理規劃、考核方案，多注重水質目標、排污口達標率、自然岸線保有率等基本指標，并未以近岸海域水質改善為基準界定陸源污染源水質自標和其他管控自標，割裂了陸源污染治理一流域水體治理一河口及近岸海域污染防治與生態保護目標之間的聯系。陸海統籌的生態環境治理目標注重以海定陸，以近岸海域的水質標準對陸域污染物入海排放量提出約束性要求。以2016年廉州灣海域TP和TN污染治理情況為例，如表1所示，以海域污染量分配情況反推污染源削減量，進而計算河流污染物分配濃度，確定所應采用的水質標準，根據海洋環境質量改善目標和管理要求確定陸域海域減排控制要求，并進一步將控制要求上溯至流域，形成海灣水質—河口水質—河流水質的遞進式目標體系，以倒逼機制系統性改變處理達標的排海水仍然是污水的情況，實現生態環境治理衡量標準由單一環境質量指標向系統性生態質量目標體系的轉變。[20]

（二）陸海環境行政與司法協同治理的制度保障

1.重塑陸海行政統籌機制與環境司法管轄2019年組建七大流域（海域）生態環境監督管理局其職能差異不大，其中北海生態環境監管局、太湖流域東海海域生態環境監督管理局、珠江流域南海海域生態環境監督管理局還承擔著：參與流域海域規劃項目環評審查與監管；流域海域排污口管理;海洋工程監督；流域海域政策法規制定；指導和協助流域海域環境保護與督察等職責。但是流域和海域的地域跨度大，涉及省、市、縣行政區較多，各級地方政府及其部門以行政區劃為載體所形成的“條”\"塊\"環境管理體制根深蒂固，流域海域生態環境監督管理局作為生態環境部派出機構，所具有的組織權威性較低，其權限多為參與性審查監督權、指導權，權力的強制性不足，一時難以整合存在已久的“碎片化”管理體制。目前，陸海統籌的環境治理體制仍處于初步構建階段，沒有制定頒布法律、行政法規對部門間、層級間陸海環境治理主體權責劃分及溝通協商作出詳細規定，無法為流域海域生態環境監督管理機構的職責履行提供強制性、規范性保障。但是流域整體性、系統性治理的法治化經驗可以為流域和海域協同治理提供鏡鑒，例如，《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》，未來可以嘗試制定相關流域和海域環境保護的法律或行政法規，整合并厘清陸海環境管理的權責劃分，為陸海統籌生態環境保護提供規范依據。同時，為促進不同行政區治理主體樹立陸海環境統籌治理的價值理念，首先，必須建立起跨行政區環境政策協商評價機制，將影響陸海環境統籌治理決策執行的各個因素進行量化分析，兼顧政策的價值理性和工具理性，構建可參照的、客觀準確的評價指標體系，有序開展政策價值評估;其次，建立跨域多元政策監督反饋機制，發揮各種監督方式的作用，推進法治建設，把政策監督與評估、反饋等納入法治化進程，明確各監督主體的權責，建立穩定的政策追蹤反饋機制，及時作出政策調整;最后，要建立政策終結更新機制，及時終止多余、無效、不適應當下環境治理需求的政策，保證政策的適時更新，提高政策績效。

在司法層面，要重塑海事法院案件管轄制度，妥善解決海陸交叉污染案件管轄糾紛，逐步構建跨行政區劃環境資源案件檢察院集中管轄模式，確保環境公益訴訟機制作用的發揮，健全行政、檢察、法院協同的機制基礎。通過完善司法管轄框架，擴展海事法院對涉海刑事案件的審理權，為海洋生態環境保護提供更加全面的司法保障，解決海事法院在海洋環境刑事附帶民事公益訴訟中，“刑事”管轄缺位與“公益訴訟\"專屬管轄的畸形狀態。針對陸海管轄權分割的問題，可借鑒當前正逐步推進的環境資源案件集中管轄創新，以生態系統或者生態功能區為單位推進以陸海統籌為原則的集中管轄制度，探索由海事法院集中管轄同時關涉陸海生態環境損害的環境案件。[21]建立海事法院與跨行政區劃檢察院的銜接機制，為保持國家機構體系的權力平衡以及環境司法機關內部組織體系的協調性，應堅持系統思維和整體考量，盡量保持海事法院與跨行政區劃檢察院的管轄權和級別設置對等對應[22]，形成流域海域生態環境監督管理機構、海事法院、跨區域檢察院業務相互對應的銜接機制。

2.完善陸海環境治理信息跨部門共享機制

實現陸海環境統籌治理的長遠目標需要打破傳統的行政區劃和部門分割，必須加強各環境行政部門和司法機關在規劃、監測、修復、評估、執法信息及基礎數據共享方面的跨部門、跨區域協作能力，率先實現陸海環境信息的統籌與協同。首先，要構建統一的生態環境信息共享平臺，在形式上逐步擴大共享范圍，完善信息共享的規則與程序，強化法律保障和技術支持，打破部門間的“信息壁壘”，提升跨部門協作效率，確保信息共融互通的便捷、規范與透明，實現環境信息線索由單一行政區到生態功能區再到全流域及河口一近岸海域的對接。其次，可以同步建立專門類型案件的信息系統，借助人工智能技術，設定移送參數，將符合條件的線索信息，在環境行政與司法機關之間自動傳送[23]，推動環境行政部門和司法機關在陸海生態環境治理中的深度協同與信息互通，有效解決檢察機關在環境行政公益訴訟中證據信息收集難題，增強司法監督的專業性。為更好地銜接環境民事公益訴訟與陸海生態環境損害賠償訴訟，可以通過信息共享平臺完善司法機關與行政機關信息通報機制。最后，要完善陸海環境信息共享的責任追究制度，生態環境信息的真實性與時效性直接關系環境污染治理的成效，環保信息的發布者必須對其所發布的內容負責，否則會導致社會公共資源的浪費、環境污染損害的加重，將信息共享納入績效考核體系，健全環境信息發布的評估制度，確保環境行政與環境司法之間形成互信和目標協同的信息基礎。

（三）優化陸海環境行政與司法協同治理機制

1.強化陸海環境治理中的行政主導與司法支持

行政權的主動性、治理手段的多樣性、環境保護的及時性、環境修復的專業性均決定著陸海生態環境行政保護的優先性。環境污染事件發生后，行政機關可及時發布行政命令或實施行政處罰，責令停止違法行為，防止損失擴大，清除污染物，并進行生態修復。依據行政強制法，若行為人不履行義務，行政機關可代為履行，在緊急情況下，也可通過即時代履行控制污染和損失的擴大。生態環境修復涵蓋損害發現、評估、補救方案制定與執行全過程，行政機關在生態修復中具備專業優勢。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》規定了試點地區省級、地市級人民政府等行政主體針對環境損害開展生態環境損害賠償（磋商）訴訟的職能，2017年末，正式印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》明確了“磋商前置，司法御后\"的銜接模式[24]，提出“環境有價，損害擔責”的原則，指明生態環境損害賠償制度的救濟對象是生態環境的生態價值，并以“生態修復為主、貨幣賠償為輔”的責任承擔方式，強調優先進行生態修復[25]。生態環境損害賠償磋商兼具行政、民事法律關系，具有協商性、弱權性[26]，是一種新型環境合作共治的制度安排。為落實司法對于經磋商達成賠償協議的保障與支持，可以依照民事訴訟法申請司法確認，但是人民法院對賠償協議的審查一般為形式審查，無法確保生態修復的實效性，因而，在后續規定中還應明確法院對賠償協議進行實質性審查的職權，確保協議內容的合法性以及修復協議的可行性。當賠償義務人違反賠償協議，賠償權利人可以向人民法院申請非訴強制執行，避免因遵循傳統的民事救濟程序而致使環境損害擴大，因為，此前的實質審查已然對磋商過程中確認的損害評估結果、責任認定及修復方案進行了可行性審查。

政府作為生態環境保護的監管者，窮盡行政手段以實現對于生態環境利益的有效保護，需要檢察機關的履職督促和社會組織的外部監督。2024年10月最高人民檢察院、生態環境部聯合印發《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》（以下簡稱《意見》）規定，生態環境部門與賠償義務人開展生態環境損害磋商時，違反相關法律規定，損害國家利益或者社會公共利益，檢察機關可以依法提出糾正意見，磋商不成，生態環境部門應當提起訴訟而未按期提起訴訟的，檢察機關可以函告督促起訴。這一規定明確了檢察機關在生態環境部門開展生態環境損害賠償工作中的介入機制和糾偏職能，有利于法律監督職能在維護環境公共利益方面的有效落實。

2.推進陸海專門性環境司法與行政協作機制創新

環境司法專門化以實現與環境行政之間權力制衡與功能互補為功能定位，目前，我國環境司法專門化主要集中在環境公益訴訟方面。[27]作為環境公益訴訟重要的組成部分，檢察環境公益訴訟發揮著促進司法與行政協同“雙贏多贏共贏\"的作用，其不是單一的追責之訴，而是促進多元協作，共同維護環境公益的協同之訴。[28]環境行政公益訴訟是檢察機關針對環境行政部門違法履職或者不作為的“公益救濟”之訴，而檢察機關在提起該訴前應先履行督促程序，因而其又是“督促\"之訴。[29]《意見》明確了檢察機關與生態環境部門在開展環境損害救濟工作中的互相通報和介人機制，也規定了檢察機關督促生態環境部門在生態環境損害賠償磋商未達成協議時提起訴訟的職責（4），架起了生態環境保護由行政向司法過渡的橋梁。

美國聯邦最高法院布雷耶大法官對司法與行政的關系有過經典的論述：“在把握程序、權衡公正、解釋憲法方面，法院當然擁有更多經驗。但是，行政機關對與自身主管事務相關的事實認定、政策把握方面，擁有更多的經驗和優勢。”在陸海環境訴訟中環境司法審判機關起著主導性作用，而環境行政機關可以就專業性環境問題向環境司法提供協助。

陸海環境司法與陸海環境行政在目的上具有一致性，均立足于維護環境公益，陸海環境司法的環保效果則是通過司法判決的環保內容以及其執行情況來反映的。近年來生態修復的價值導向在環境案件判決中多有應用，通過實施生態修復措施來恢復被損害的生態系統至基線狀態，但是修復式司法判決的執行面臨著兩大難題：一是法院在生態環境修復方面的專業性不足，二是被破壞的生態系統往往難以修復至損害前的基線狀態。環境行政能夠在修復目標制定、技術應用、結果評估及過程監督中，依靠專門設備和人員，確保修復的高效實施。司法權的本質是判斷權，執行階段不涉及判斷權的內容，而環境司法與環境行政在生態環境保護的目標上具有協同的正當性，因而，為提高生態環境修復效率和專業性，可以使環境行政機關參與到生態修復類司法判決的執行之中。針對恢復式修復難以實現的問題，可以借鑒替代式修復的方式。由陸海環境行政機構作為替代性修復方案的協調者，根據受損生態環境的具體情況確定與其生態價值相當的、處于陸海生態環境統籌治理框架內的替代式修復項目，以社會公眾作為替代修復方案的參與者，通過充分征求公眾或相關利益方的意見確保替代式修復項目的科學性，由法院作為替代性修復方案的實質審查者和最終確認者[30]，通過替代式修復項目的自履行、代履行，以及司法機構和法定監督機構對于執行過程的聯合監督，確保陸海生態環境修復的實效性。目前，替代式修復的適用法制化闕如，可通過“增加法律規定 + 公布指導性案例\"的方式[31]，以受損生態環境的地理毗鄰性和功能關聯性為標準[32]，注重替代式修復的適切性，完善落實和監督機制，推動適用的合法化和制度化。

四、結語

陸海統籌治理作為生態文明建設的重要路徑，關系我國生態環境保護體系的整體優化與治理效能的全面提升。陸海環境統籌治理中行政與司法的協同存在理念分割、權責模糊以及協同機制缺失等深層桎梏，限制了陸海生態環境治理的綜合效能，需要從理念、制度和實踐三個維度構建、完善陸海生態環境行政與司法協同治理的框架：通過構建統一的信息共享平臺，提升跨部門、跨區域協作效率；創新行政機構設置，優化司法管轄權配置，實現治理主體的系統性、對應性業務銜接；完善生態修復責任機制，以行政和司法的協同推動陸海環境損害的替代性修復。未來，陸海統籌治理需要進一步強化法治化路徑，推動治理模式從被動應對向系統預防轉型，協調短期目標與長期規劃、局部利益與整體效益的關系，構建以可持續發展為導向的政策評估與修復體系，在理念和實踐上實現深度融合，真正推動陸海環境統籌治理從戰略規劃向可持續實踐轉化。

注釋：

（1）參見《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用，為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》（法發[2016]12號）。

（2）參見最高人民檢察院《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018—2022）》。

（3）參見藍文陸、鄧琰：《陸海統籌生態環境治理研究》，科學出版社，2023，第61頁。

（4）參見最高人民檢察院、生態環境部聯合印發《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見（高檢發辦字[2024]237號）。

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（責任編輯 曹樹青）