行政檢察客體類型建構及其規制功效初探

[中圖分類號]D912.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2025）02-0112-10

一、問題的提出

步人新時代，我國行政檢察工作快速發展并取得了長足進步。然而，相較于刑事檢察、民事檢察等檢察工作，行政檢察依然處于起步階段，被視為“短板中的短板\"\"弱項中的弱項\"[1158。究其原因是多方面的，其中與長期以來學界和實務界對構成行政檢察法律關系基礎理論的研究關注度不高，鮮有對相關主體、對象、客體等核心范疇、重要概念的界定與詮釋，以及與行政檢察自主知識體系構建滯后等都呈正相關的關系。“法律監督一元論\"認為，所謂監督法律關系是指為了維護國家法制的統一和法律的正確實施，專門的國家機關根據法律授權，運用法律規定的手段對法律的實施情況進行監督并能產生法定效力的法律行為。我國著名法學家朱孝清將法律監督概括為具有專門性、程序性與事后性監督的特征[2）184-186。我國檢察理論奠基人王桂五先生曾提出，法律監督對象是指違法（含犯罪）主體，其客體是指違法主體的違法行為，兩者有緊密的聯系，但不能混淆[3]258。近年來，有學者對法律監督的內涵作出新詮釋，認為我國憲法和憲法性法律語境下的法律監督，歷經新中國成立之初移植克隆、本土化改造、新時代定型化成熟化制度化，已成為中國式法治現代化的核心范疇，構成了中國式法律監督體系之魂，賦予主體性原創性標識性的新內涵，是中國共產黨人領導億方人民開探、開辟、開拓、開創中國式檢察工作現代化標識性重大成果，是中國式檢察制度體系的根脈，蘊涵了中國共產黨集中統一領導下國家行政權、監察權、審判權、檢察權之國家權力結構的科學配置，是確保執政安全、制度安全、國家長治久安之法寶。法律監督被賦予國家一元政治權力結構下國家法律監督機關“元權力”，刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察是基于這種“元權力”位階下的“四項種權力”，即確保法律監督權—中央司法事權這一“元權力\"公正高效行使之“四維”；這四項權力運行尤其相關“權力束\"支撐，構成了中國式法律監督體系之“元權力”——“種權力”——“子權力”，由此構成了中國式法律監督權之科學完備的職能體系[4]16。依據修訂后的《憲法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》頒布的《監察法》及修訂的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大程序法之相關規定，檢察機關監督的對象既有限縮也有拓展，監督法律關系的客體之內容不斷明晰和完善。但是，回顧總結人民檢察事業走過的70多年曲折發展進程與歷史經驗，鮮有對行政檢察客體展開的研究。一方面，上世紀八十年代，王桂五先生率先開啟對\"法律監督的一元論”原創性基礎理論關涉監督的法律關系、監督的對象和客體、監督的范圍和手段、監督的內容分類和要求等重大理論命題的探索，其包含著對行政檢察客體之開創性研究[3。但在其后鮮有學者繼續深耕這一領域，有關對行政檢察客體等基礎理論問題的研究一直處于沉寂狀態。另一方面，值得反思的是理論界實務界沒有及時跟上新時代行政檢察改革的步伐，未能圍繞行政檢察制度建設成果從理論與實踐的結合上全面概括提升與系統闡釋，精準厘清行政檢察主體、對象、客體等相關基本命題與核心范疇，構建中國式行政檢察自主知識體系的任務任重而道遠。因此，從堅持行政檢察法律監督的性質地位出發，厘清行政檢察客體著手，加強對行政檢察之監督的法律關系等基礎理論研究，對于豐富發展法律監督理論體系，構建行政檢察主體性原創性知識體系，有助于發揮行政檢察制度之優勢并實現功效轉化，加快推進行政檢察體系和能力現代化有著重大現實意義。為此，筆者圍繞行政檢察客體類型建構及規制之功效提出些許管見，以拋磚引玉、求教于同仁。

二、行政檢察客體類型設定的檢視與反思

行政檢察主體是指憲法法律賦予人民檢察院行政檢察職能的行政檢察部門，其對象是指行政檢察監督所指向的違法主體，其客體是指檢察機關依據憲法法律賦予的相關職能與行使職權的專門檢察活動所指向對象之相關違法行為及其危害后果。這通常包括：專門行政檢察所指向特定主體的違法行為，即：法院行政審判活動的程序性效力的違法行為，已生效的行政判決裁定與執行活動的違法行為，行政非訴訟的強制執行裁定的程序性效力的違法行為，以及檢察機關在履行法律監督職責過程中發現行政執法人員、行政審判人員違法行使職權之不作為、濫作為的行為，等等。對行政檢察客體的研究，意義在于著力于法定授權行政檢察監督范圍和重點方面的研究，通過充分發揮其法律監督職能作用以釋放其激勵效應、避免怠于職責呈現缺位、不到位的行為，同時形塑以監督客體是否符合法律規定作為評價辦案質量優劣的條件之一，即不符合監督法律關系的客體的監督行為亦是越位錯位的監督行為，因而行政檢察所監督的“客體\"構成了衡量和檢驗行政檢察案件質量的重要指標，成為高質量辦好每一個案件的重要話題。梳理行政檢察客體創設流變的曲折歷程，大體可劃分為四個階段。

（一）行政檢察制度創建關涉客體的模糊缺失階段（1949-1956年）

伴隨新中國建立后30年人民檢察制度曲折發展的歷史，行政檢察制度創建及其行政檢察對象、客體的創設也經歷了一個初步探索和遭受挫折的歷程。這一時期呈現出兩個時段的特征。第一個時段：可追溯到1949年至“五四憲法\"頒行前。1949年9月27日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》在創建人民檢察制度過程中創設了“檢審分離”的司法體制和訴訟程序，賦予最高檢察署最高檢察責任。1949年12月經中央人民政府主席批準發布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（以下簡稱“試行條例”第3條第2款對各級司法機關判決提起抗議的客體首次設定并載明為“違法”。此時無論民事檢察還是行政檢察都僅僅代表國家對公益案件的參與權，這里不僅參與對象不明確，而且關涉的客體亦指向不明，即該參與權指向對象究竟是全國社會各界與勞動人民還是其代表機關或有關組織，對此規定均不明晰；在關涉參與權指向的客體是機關、有關組織的越位、錯位、缺位等違法情形，存在規定缺失的問題。第二個時段：“五四憲法”及1954年檢察院組織法的頒布，將隸屬于中央人民政府具有行政制度屬性的檢察署上升定格為與國家行政機關、審判機關相平行的國家機構。與此同時，“五四檢察院組織法”對檢察監督的對象明晰為偵查機關、審判機關、勞動改造機關，對其監督的客體細化明晰為偵查活動、審判活動、刑事案件判決執行與勞動改造機關的活動是否合法，即其唯有違法才能啟動檢察監督。由于受制于行政審判制度缺失、有的檢察署辦理的選舉申訴案件通過選舉委員會處理，未啟動行政訴訟[3]346

（二）行政檢察制度處于空白階段（1957-1978年）

伴隨反右斗爭運動在全國范圍內開展，《人民檢察院組織法》賦予檢察機關發現國家機關決議、命令和措施違法的情形實施“一般監督職能\"遭到擱置。其后，檢察機關的職能逐漸削弱，直至十年“文革\"期間檢查機關被撤銷，其職能交由公安機關代行。在此大背景下，行政檢察從法律制度安排到檢察實踐等一直處于空白狀態。回溯新中國建立后30年行政檢察制度從創設到取消直至長期處于空白，人民檢察制度作為社會主義國家制度重要組成部分，被當時主要參與建設者認為是“新生制度”和“新生事物”，因此如何建設尚有很多難點和困惑[5]158，以致出現\"簡單克隆\"“全盤復制\"的現象。而事關檢察制度基礎理論研究方面，僅有我國著名大檢察官李六如介紹蘇聯檢察制度內容并撰寫的《檢察制度綱要》以及中央人民政府最高檢察署刊印的《檢察制度》7]，涉及行政檢察客體、行政公益訴訟客體等基礎理論研究方面則更是空白，這是值得總結和反思的。

（三）行政檢察制度恢復重建及行政檢察客體逐漸明晰階段（1979-2011年）

一方面，伴隨改革開放后社會主義法制建設啟航，1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》恢復了人民檢察院的設置。《關于七個法律草案的說明》中指出人民檢察院的性質為“國家的法律監督機關”，其后通過的1979年檢察院組織法第一條予以載明，并被其后修訂的\"八二憲法”確認并予以憲法化，由此“奠定了法律監督機關是維護國家法制統一的機關這一基調，并且也奠定了法律監督機關要實行法律監督這一方向”[8]52。

另一方面，1979年檢察院組織法對新中國成立以來檢察職權配置的曲折變動與爭鳴予以總結，將實踐創新形成的以追訴刑事犯罪與刑事訴訟監督為主體的五項職權（第5條）予以載明；有關人民檢察院的機構設置和人員的任免方面，該法第20條規定“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳，并且可以按照需要，設立其他業務機構；地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業務機構”。雖然，該法第6條規定了“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任”的檢察職權兜底條款，但行政檢察未列入機構設置序列；有的基層檢察機關辦理了不少行政機關侵犯公民權利的犯罪案件，此時的行政檢察處于“師出無名”“名不正言不順”的階段，這時恢復重建后的檢察機關“重職務犯罪偵查”“輕訴訟監督”“弱民事行政檢察”“缺公益訴訟檢察”，形成“一重一輕一弱一缺\"狀態的制度性根源[411;而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察始終未能作為履行法律監督職能實現形式主職主業的“三駕馬車”，不僅不能與反貪污賄賂反瀆職侵權等職務犯罪偵查職能相提并論，就是與刑事檢察職能亦難以“并駕齊驅\"4]。這一階段值得關注的是，具有社會主義法制建設標志性重大事件的《行政訴訟法》由七屆人大二次會議通過。該法第10條明確規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”；第64條賦予“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴\"的職權，為開展行政檢察提供了法律保障。其后“兩高\"下發《關于開展民事、經濟、行政訴訟法律監督試點工作的通知》將包括行政訴訟法律監督的客體明晰為對違反法律法規的生效判決裁定等。與此同時，最高人民檢察院決定成立民事行政檢察廳，主要負責對人民法院審理民事、行政訴訟案件是否合法實行監督以及對下的業務指導，并有權按照審判監督程序提出抗訴。這一階段起步發展的行政檢察面臨多方面挑戰與困擾。

其一，理論界與實務界對包括行政檢察的性質地位、目標任務、監督的法律關系之對象與客體、實施方式等出現較大爭鳴，具有代表性的學術爭鳴觀點有“行政訴訟監督說”“行政檢察監督說”“行政訴訟檢察監督說\"等[9]11-14。其爭論的焦點是：行政檢察權介人行政訴訟是否干涉了行政權、審判權，亦或檢察機關行政訴訟監督的客體是審判機關對“民告官\"案件或“官告民\"即行政機關提請法院裁定行政強制執行的非訴訟案件的判決裁定之非公正性、非程序性乃至對行政法制秩序的擾動性破壞性，并通過提出抗訴、檢察意見、檢察建議等方式，啟動有管轄權的法院再審，裁定糾正確有錯誤并已經發生法律效力的行政判決、非訴訟執行裁定，使被擾動的行政審判秩序得以維護、被破壞的行政法制秩序得以修復，使被侵害行政相對人的合法權益得到“司法救濟”，進而使辦理錯誤裁判的審判人員的錯案責任受到追究，使行政審判執行過程中徇私舞弊、貪贓枉法，嚴重損害行政司法公正的司法人員犯罪依法定管轄與相關程序受到刑事追究，而且促使作出錯誤的具體行政行為的相關責任人通過審判意見、檢察意見、檢察建議受到相應處理，由此維護行政審判公正，維護行政法制統一，保障自然人、法人、其他組織合法權益等多元價值目標，并且促進構建職責明確、依法行政的政府治理體系之根本目標。

其二，檢察機關將民事檢察、行政檢察合二為一，設立民事行政檢察機構，將對民事訴訟實行法律監督與對行政訴訟實行法律監督這兩項不同范圍、對象、客體的專門監督揉和在一起來行使與實行，無論在當時與當下都是值得商榷的。這是因為，雖然這兩項監督的法律關系所指向的對象都是法院的專門審判機構，但民事訴訟實行法律監督的領域關涉自然人、法人、其他組織之間平等民事法律關系的糾紛，對這類判決裁定確有錯誤通過民事檢察對民事審判（執行）活動實施法律監督，以公正裁判既達成“私權救濟”的自標，又維護了民事審判秩序和司法公正，彰顯司法公信力；而行政訴訟法律監督關涉行政相對人與行政機關不對稱的行政法律關系，對這類確有錯誤的判決裁定通過提出抗訴、檢察意見、檢察建議等方式啟動法院再審糾正錯誤的判決裁定，既維護行政審判公正，又督促糾正行政機關錯誤的具體行政行為，達成對不對稱行政相對人的\"權利救濟”。

其三，監督的法律關系之具體對象一一某些法院在貫徹實施“兩高”有關行政檢察監督相關司法解釋、規范性文件過程中各取所需，有的以“管轄不能抗”“非訴訟執行裁定不能抗”，人為限縮行政檢察監督的范圍；有的對關涉已生效錯誤判決裁定的審判卷宗不予調取，即便允許到法院檔案室查閱因原案件承辦人的審判工作案卷未移交檔案室、有的重要證據丟失或無法查找等，不同程度地影響和制約行政檢察對生效判決裁定是否錯誤的審查、抗訴。作為“民告官”的行政相對人一般處于弱勢地位，而處于行政裁判強勢一方的“行政官\"常常不到庭應訴，檢察機關調取相關再審證據、調查行政違法行為與行政違法審判行為經常遇到不予配合甚至設置障礙等情形。尤其是行政訴訟法有關行政檢察的程序性條款存在立法疏漏，甚至連履行行政檢察職能的“調查權”遲遲未能載明，所有這些，構成了這一階段行政檢察舉步維艱的重要羈絆。

（四）行政檢察制度及其客體體系化規范化構建階段（2012年至今）

步人新時代，我國行政檢察呈現定型化成熟化的特征。這包括：（1）法律制度安排層面。歷經改革開放尤其是新時代，我國行政檢察制度體系逐步定型化制度化。立法機關堅持人民檢察院是法律監督機關的性質地位的高度，于2018年通過修訂的檢察院組織法。該法對事關行政檢察職能的提起公益訴訟，對訴訟活動進行法律監督，對判決、裁定等生效法律文件執行工作的監督等均納入檢察機關的職權體系（第20條）；2019年修訂的檢察官法將開展公益訴訟，對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動進行監督作為檢察官的法定職責，這僅僅是一方面。另一方面，基于2012年修訂的民事訴訟法賦予民事訴訟實行法律監督方式的“調查權”，2014年修正的行政訴訟法對調查權雖未作出規定，但通過采取“承接式”立法模式對民事訴訟法第210條規定內容予以確認，并增加對調解書損害國家利益、社會公共利益提出抗訴權或檢察建議權，對審判人員違法提出糾正的檢察建議權，以及明確行政訴訟實行法律監督之客體的8種情形。再一方面，針對行政公益訴訟與民事公益訴訟長期缺失，2017年修正的民事訴訟法和行政訴訟法在總結改革試點經驗的基礎上，賦予行政檢察、民事檢察對“四大領域\"負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的檢察建議權和起訴權。（2）組織機構建設方面。為貫徹實施《中共中央關于深化黨和國家機構改革決定》，將行政檢察機構獨立設置，并納入中央批準構建新時代下檢察工作新格局下，與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察并駕齊驅的“四大檢察”之列；時任最高人民檢察院檢察長張軍首次提出“做實行政檢察工作”，強調\"抓好典型性、引領性案件的監督，爭取雙贏多贏共贏效果”，一支規范化專業化精英化的行政檢察官隊伍快速建成壯大。（3）行政檢察制度優勢充分釋放。對行政訴訟案件的受理、審理、裁判、執行的錯裁錯判與違法行為全過程的“訴訟內監督”全面加強，對行政執法與刑事司法反向銜接以及行政違法行為監督、強制隔離戒毒監督等“訴訟外監督\"取得新突破[10]。（4）行政檢察傳播體系正在形成。一方面，行政檢察質效已成為“中國之治”國際話語權傳播的一道“亮麗風景線”，成為展示新時代中國式法治現代化重大成就不可或缺的\"重要窗口”。另一方面，人民群眾的期盼、支持、幫助對包括行政檢察在內的新時代法律監督工作開拓局面提供了厚重基礎。與此同時，理論界研究對補齊行政檢察短板、強化行政檢察弱項，為夯實行政檢察理論基礎提供了強大智力支持。

三、行政檢察客體類型之規范建構

當抽象一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或者意義脈絡的多樣表現形態時，首先會想到的補助思考形式是將其\"類型化\"[1]37-33。通過對行政檢察客體予以歸類整理并運用類型化的分析研究工具，可以窺見行政檢察客體的實踐狀況，并揭示行政檢察客體遵循的邏輯與原則，從而對未來該項制度的功能發揮有所助益。行政檢察經歷了產生、停滯、取消、恢復、發展的本土化再造過程，行政檢察監督的客體類型逐步規范。隨著行政檢察法律制度的定型化成熟化法律化，行政檢察監督的客體擴展到對行政機關違法行使職權或者不行使職權等違法行為的監督，呈現出新型監督客體的規范化，并使之成為新時代行政檢察工作的亮點和監督質效的增長點。梳理概括如下：

（一）行政違法行為監督：對行政機關違法行使職權或不行使職權的監督

行政機關承擔著管理經濟事務、社會事務與文化事業的職能，其范圍寬泛，內容繁多。因各種因素的影響，行政權運行尤其是行政執法權運行過程中常常呈現出擴張性、任意性的特點而面臨較大行政風險[12]83，這給添附行政檢察監督這一新興權力制約與監督提供了正當性基礎。

一方面，檢察機關過去在行政訴訟監督中發現的行政機關的違法行政行為進行“穿透式”監督，通過對裁判文書的監督以間接制約的方式倒逼行政機關依法行政，因此在行政訴訟監督中檢察機關對違法行政行為的監督具有事后性、間接性、被動性。行政訴訟中人民法院對案件的審查貫徹有限審查原則，由于審判機關對行政行為的不完整審查，導致檢察機關對行政訴訟的監督也承延了這種審查的不完整性[13]16-17。因此，完善行政檢察職權體系，明晰行政檢察監督的客體，對于檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權督促其糾正，不僅有利于補強行政檢察監督功能的完整性，而且有利于提升行政檢察監督的質效性。

另一方面，檢察機關在履職過程中可通過制發檢察建議直接監督行政機關的違法行為，檢察權與行政權之間直接產生的監督關系，其承載的客體是以行政違法行為的表現形式為前提的。即檢察機關依法能動地開展對行政違法行為的監督，展現出能動司法檢察的制度特征。檢察機關開展對行政違法行為的監督旨在補強過去檢察監督權“單一化”功能的不足，此種“后置式法律監督評價模式”對過往法律監督體系漏洞的補強帶來了法律監督效力的提升，促進審判公正、法治政府、行政相對人合法權益保護在法治軌道上同頻合力共振。

再一方面，憲法和法律賦予檢察機關行使法律監督職能的方式，既包括通過訴訟方式實現的事后監督，又包括通過檢察建議等方式進行的訴前監督，共同形成了對行政機關在訴訟外和訴訟內的雙向監督，拓寬了行政檢察監督的廣度和深度。行政系統內部的行政復議和與行政復核等內部監督方式、法院通過司法審查的方式實行的外部監督，其嚴密性和規范性雖不斷完善，但皆存在天然的局限性，固有弱點難以避免和克服。如前者受制于行政機關“內卷化”自我保護的現實狀態與缺乏內部糾錯機制不無關系，而后者發動的前提必須進入司法審查程序，存在受案范圍的受限性和程序上的被動性。檢察機關對行政違法行為的監督是履職過程中針對行政機關實施的行政違法行為，檢察機關的防錯、糾錯機制相較于行政機關內部監督和法院的司法審查監督皆具有中立性、獨立性、效度性諸多優勢。因此，檢察權在新時代行政檢察改革完善的基礎上，保持著推動法治政府建設，促進職責明確、依法行政的政府治理體系現代化的作用。

（二）“行刑”銜接復合型：“行刑”雙向銜接之違法情形監督

“行刑”雙向銜接監督是指檢察機關對傳統行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件銜接之監督，與在履行職責過程中發現刑事案件涉及行政處罰違法而實施法律監督的機制。對此，最高檢印發的《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》，首次明確了檢察院在“行刑\"雙向銜接監督工作中的職能作用。“行刑\"雙向銜接機制彌補了公安、海關、商檢、海警、自然資源、生態環境、農業農村、文化和旅游、衛健委、退伍軍人事務、司法行政、審計、市場監管、國家移民管理、稅收征管等在行政執法過程中可能涉及違法乃至瀆職侵權犯罪時僅將涉及犯罪部分移送監察委處理而導致的無法糾正與行政案件有關的“原案”，即相關行政處罰決定乃至行政強制措施執行錯誤，或行政裁判錯誤、行政裁定執行錯誤、非訴訟行政強制執行裁定錯誤等方面存在監督的盲區與空白。因而，行政執法與刑事司法的銜接客體具有復合性的同時又具有交叉性。這意味著行政違法的客體同時是行政檢察的客體，即行政機關濫作為、不作為的行為導致被提請訴訟時行政機關作為訴訟對象，行政行為涉及濫作為、不作為構成犯罪亦可能構成瀆職侵權犯罪。由此可見“行刑”雙向銜接監督的客體本質上是對監督對象之違法情形的客體。

（三）行政非訴訟執行監督：對非訴訟執行實施專門監督的制度化

根據《行政訴訟法》第97條之要義，行政非訴執行是行政相對人對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，無行政強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的制度。相較于傳統的對生效行政判決、裁定、調解書的執行，行政非訴訟執行的基礎依據是無行政強制執行權的行政機關所作出的生效行政決定。但是在行政非訴訟執行中，行政機關提出申請后，法院無論是準予執行，還是不準予執行，都要作出裁定，對此種裁定的執行仍舊屬于對判決、裁定等生效法律文書執行的內容。

行政非訴訟執行檢察監督的具體運用是行政檢察權的重要組成部分，這一過程關涉對行政檢察權與審判權、行政權的厘定。在這個層面上，行政非訴訟執行檢察監督展示上其獨特的價值和理論屬性。一方面，行政非訴訟執行檢察監督與行政執行檢察監督雖然同屬行政檢察監督的范疇，但實際上二者處于不同場域，二者的差異主要源于行政非訴訟執行監督在其結構和功能上的獨立性。相較于傳統的行政執行檢察監督而言，行政非訴訟執行檢察監督同時涉及對法院審判權的監督以及對行政機關行政權力的監督，表明其監督對象具有司法性和行政性的雙重屬性，因此，行政非訴訟執行檢察監督的實施實際上是對多維主體權力運行架構的穿透性監督。另一方面，行政非訴訟執行檢察監督的運用在法律體系中的定位往往隸屬于更廣泛的司法監督范疇。這種監督具備工具性的特點，即作為實現法律公正和效率的一種手段，因而兼具技術性屬性。因此，行政非訴訟執行檢察監督的運用不僅凸顯了其在法律監督體系中的重要性，也展示了其在維護法律秩序和實現司法公正方面的復雜性和深遠影響。

行政非訴訟執行過程中出現的“不作為、濫作為”，嚴重侵犯行政相對人或者利害關系人的合法權益，因此，行政非訴訟執行監督在整個行政檢察監督體系中扮演關鍵角色，不僅是行政檢察監督的重要職能之一，更是在行政檢察監督領域中起到填充的作用。一方面，行政非訴訟檢察監督價值體現了對個體利益的保護與尊重。在非訴訟執行過程中，尤其是在涉及到行政相對人的財產時，面臨的風險往往具有不確定性。這種風險在很大程度上源于個體面對強大的國家公權力時，缺乏足夠的能力進行有效的抗衡。因此，當檢察機關對非訴訟執行的合法性進行監督時，其本質目的在于保護具體行政相對人的權益，首先要確保作為執行依據的原行政決定的合法性、合理性與公正性；其次要確保法院審理行政非訴執行案件過程的合法性，最后要確保執行行為的合法性、合理性與公正性[14]64-71。另一方面，通過這種監督機制，檢察機關能夠對執行過程與方式進行監督，促進審判權與行政權的透明運行和法治化以防止或抑制行政非訴執行的混亂現象。

（四）行政檢察公益訴訟：賦予專門提起行政訴訟職能

檢察機關提起公益訴訟制度被明確以法律形式確定，標志著我國檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議通過的《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》將公益訴訟檢察廳作為專門組織機構，為此最高檢在內設機構改革過程中正式組建第八檢察廳，由其承擔公益訴訟檢察職能。公益訴訟檢察廳的單獨分設反映了辦案組織類型化與專業化，不僅凸顯從供給側滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新需求新期待，而且有利于進一步統籌全國檢察機關公益訴訟工作，確保重大決策部署和相關法律落實落地，強化法律監督，提高辦案效果。檢察公益訴訟依賴于檢察體制改革、檢察機關反貪職能以及職務犯罪偵查權轉隸監察委員會后釋放出法律監督職能體系的優勢和制度功效，明確檢察機關提起行政公益訴訟的權力是對憲法所確立的法律監督機關職責的落實，是法律監督體系定型化成熟化的標志性成果。檢察機關通過辦理公益訴訟案件，支持適格主體依法行使訴權，督促行政機關依法履行管理監督職責，規范行政機關依法行政，以司法手段保護公益，維護國家利益和社會公共利益，是推動國家治理能力和治理體系現代化的一項重要制度安排。隨著黨和國家機構全面深化改革的深人推進，最高人民檢察院將行政公益訴訟的職能劃歸公益訴訟專門部門行使，這一舉措的意義重大而深遠。行政公益訴訟與民事公益訴訟“兩者合一\"作為專門檢察是新時代滿足人民群眾對更高水平服務更豐富內涵需求，不僅融合了傳統檢察職能的基本特征，而且在法律監督的規律性方面展現出其獨特性，即在訴前程序中通過具有鮮明監督屬性的制度設計促使行政機關自我糾錯和依法履行職責。故對行政公益訴訟職能已賦予專門的公益訴訟檢察部門行使所指向的客體不在本文討論范圍。

四、行政檢察監督客體之規制功效的彰顯

在事物變量關系中作為事物指向對象的客體與主體之間構成互動制衡的結構關系。對行政檢察客體之規制，其本質上是指對行使行政檢察職能的主體與客體之間變量關系的調整優化。這意味著行政檢察客體的明晰化規范化構成了對行政檢察主體的制衡作用。

（一）原則立場：堅持行政檢察權謙抑性

無論是行政檢察客體明晰化規范化之應然要求，還是行政檢察客體對行政檢察主體反向激勵與約束之實務探討，都須認識和把握法律監督權的基本屬性。

一方面，行使行政檢察權應當遵循謙抑性原則。這是因為，行政檢察監督遵循謙抑性原則不僅僅在于防止其運行過程中無序擴張，而且使行政檢察權與行政權運行均按照各自的制度安排、程序運行而保持對彼此權力邊界的恪守、各自權力運行張力的有序控制，實現兩者功效的平衡、互動與協調，并使各自的制度安排所具有的優勢在行政訴訟程序法治與對行政權運行監督程序協調一致的條件下得以實現。具體而言，行政檢察主體對行政執法、生效的判決裁定是否合法的審查、評價和認定，是以其已經發生且存在的違法事實并產生違法后果的行為和適格的法定“客體要件”作為標準，并得到相關證據的支持。從這個意義上看，唯有具備法定“客體要件\"并且有證據證明，才能判斷、認定違法行為存在，并依職責和程序作出行政檢察決定，即提請抗訴、提出抗訴、提出檢察意見、發出檢察建議、發出糾正違法通知書等；亦即通過行政檢察受案、審查、調查等方式認定具備行政檢察監督對象之客體，則必須行使行政檢察權，通過啟動審判程序、行政糾錯程序使違法行為分別得以糾正，由此激勵行政檢察主體忠實履行職責，從而彰顯行政檢察客體的激勵功能。反之，若無違法情形發生與證據支持，則不能判斷、認定違法行為存在，故行政檢察主體不得濫用行政檢察權，任意啟動審判監督程序、行政錯案糾正程序，由此約束行政檢察主體恪守職業紀律，從而彰顯行政檢察客體的約束功能。

這意味著行政檢察監督并不是“全能監督”，行使行政檢察職能的主體既不能代替審判機關行使審判權，也不能代替行政機關行使行政權，一般情形下應當在法律授權與程序控制位階下依照行政訴訟法賦予的審查權所體現的“后司法評價”的制度安排，其監督的主要途徑是通過對法院行政裁判、執行裁定乃至非訴訟強制執行裁定是否合法的監督，傳遞并作用于對行政機關的具體行政行為、行政執法行為是否合法尤其是否有違法行為的監督，而不能漠視對行政權的尊重，亦或超越傳統行政訴訟程序法律制度安排將“后司法評價”模式變更為對行政行為是否合法的“同步監督模式”，這可能打破“后司法評價”模式與行政行為決策、執行、強制執行“三位一體”的運行模式之間的平衡，而使自身成為“脫韁的野馬”。由此，行政檢察主體對行政“濫作為”“不作為\"等違法行為這一類客體的專門監督，當須保持謙抑性與自我克制的立場[15]。但是，這并不意味著對行政檢察監督權全方位的限縮，而是彰顯其護法者的獨特角色，既保障行政實體法與行政訴訟法之統一正確實施，又促進政府依法行政，建設職責明確、依法管理的政府治理體系，維護政令統一、市場統一，維護社會公平正義，進而維護法制統一，并以此作為其行使行政檢察權的根本價值取向。

另一方面，行政訴訟之訴權賦予于行政相對人，檢察機關發動抗訴的前提條件是法院生效的行政判決、裁定、執行行為可能存在違法性，且不以維護行政相對人訴權為唯一選項。行政檢察的謙抑性在行政違法檢察監督上主要體現在“限于檢察機關在履行法律監督職責中發現的違法線索”，即監督客體僅限于檢察機關在履行行刑反向銜接對行政違法的監督，在履行傳統刑事檢察職責，對司法人員瀆職侵權職務犯罪檢察監督等法律監督職責中發現的行政機關違法行為或不履行職權行為，這為行政檢察監督案件質量的評價標準提供了依據。行政檢察監督雖然不能代替行政機關內部監督制約機制，也不能替代其他監督方式，但并不意味著行政檢察監督權無法觸及屬于行政機關或其他監督主體負責的監督事項。行政檢察主體須堅持行政檢察監督能動性，行政檢察監督權的設立與完善正是對行政機關或其他監督主體監督職能的補足與增強。對此有學者認為，行政復議、行政審核覆蓋的層面，行政檢察不應介入。事實上，既定的法律制度安排賦予檢察機關對行政違法行為監督的范圍、方式呈現出相對擴大與多樣化的情形。這種“多元介人”方式及抗訴、提起公訴、提出檢察建議、發出檢察意見書等并非一定產生負面影響，可能在保護行政相對人或公共利益等方面產生更好的法律效果。例如，修訂的《行政訴訟法》賦予行政檢察機構代表國家提起公訴，其能動檢察之精義在于跳出傳統行政訴訟監督之桎梏，將目光轉向新類型的監督客體——對行政“不作為、濫作為\"之代位發動追訴，則發揮著檢察權特有的主動性、監督性，在不干涉行政機關正常執法活動的同時督促其公正、高效、精準執法，糾正行政違法行為，促進法治政府建設，以維護行政相對人合法權益和社會公共利益。

（二）協調領域：推動“上下一體\"與司法責任制 之協調

“檢察一體化”是檢察機關組織原則的重要內容，同時也是檢察權運行的基本原則之一。其反映在行政檢察的核心內容是“上命下從”，即包括上級檢察院與下級檢察院之間的領導與被領導關系。“上命下從\"領導機制與檢察官依法獨立行使辦案權之間存在著天然的張力關系，在當前檢察權運行機制的框架下，避免不適當干預案件辦理工作的關鍵不僅在于提升檢察官的獨立性以回避或調整遵循上級命令，而是在于恰當地配置由于遵從命令而引起的責任分配上的過錯責任追究分擔難題[16]16。為此須探討兩者功效的協調與同向發力實踐問題。

一是有效發揮“檢察一體\"制度優勢與全面準確落實司法責任制。一方面，須堅持“檢察一體”的原則，發展完善“上下一體、內部協調、橫向協作、整體統籌\"的檢察工作運行機制，充分挖掘和釋放檢察制度優勢，節省法律監督成本，增強法律監督整體效能。另一方面，須緊緊扣住和高度聚焦“誰辦案誰負責、誰決定誰負責\"的改革要旨，建立一套權責明確、協作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織體系，包括主任檢察官辦公室、獨任檢察官的權力清單、責任清單、負面清單及其程序控制與考核評價，形成“誰辦案誰決定誰追究”承擔錯案責任終身追究制與“檢察一體”矛盾協調平衡的解構機制。因此，須對《人民檢察院組織法》第34條規定的內容作精準理解，建立從檢察長、副檢察長、檢委會委員到主任檢察官辦公室、主辦檢察官等各種崗位界定清晰的權力清單，讓權力范圍由崗位決定而不是由具體案件決定，特別重大復雜疑難案件可以選擇崗位，但不能跨崗位行使權力。檢察官需對自己權限內的案件決策承擔責任，檢察長和檢察委員會雖有權改變辦案檢察官的決策，但若案件決策由檢察長或檢察委員會作出，則由作出決定者承擔相應的責任。這些成熟的制度安排既為檢察機構內部的層級指令與服從關系設定了界限，又確保決策權的行使受到承擔案件責任的約束。

二是堅持管轄法定主義，完善指定管轄與屬地管轄沖突平衡的調節機制。一方面，檢察機關指定管轄制度是對屬地管轄一般性原則的補充，在檢察工作中發揮著合理分配辦案力量、破除辦案阻力、統籌檢察職能有效履行等功效。但是，實踐中存在一種傾向，即習慣于將指定管轄作為管轄疑難復雜問題的簡單化處理路徑，從而造成實務中指定管轄濫用與誤用時有發生等問題。為回應這一實踐困境，避免以指定管轄為主導的情形，防止偏差對行政檢察官辦案責任制的不當擾動，須堅持屬地管轄的一般性原則，對需指定管轄的相關特殊案件設立甄別辨析的門檻，規范指定管轄適用條件。另一方面，近年來最高法陸續開展了行政案件的級別管轄和集中管轄的試點工作，對基層法院管轄的一審行政案件實行集中管轄。根據檢察機關監督同級別審判機關的檢察原則，行政檢察近年來也呈現出集中管轄態勢，這種管轄變動雖然促進了檢察資源優勢整合，推動檢察工作案件化辦理，削弱了行政轄區不當因素對檢察權的干擾，但也造成基層檢察院行政案件分配不均勻，人財物不適配等新問題。為此須在橫向上強化檢察一體化機制，完善同級檢察院間協調聯動、互相配合，釋放減輕集中管轄所在地檢察機關辦案壓力。縱向方面則須注重對復合型專業型辦案組織的優化配置與行政檢察官的淬煉選調，建立適應行政審判管轄方式變化對行政檢察人員專業化辦案團隊的調配。

三是規范檢察長指揮權。檢察長和檢委會等主體不能違反法定主義原則，防止檢察長審核指令權過度擴張，充分授權一線辦案組織和檢察官辦案。優化檢察委員會運行模式，完善檢委會審議決定案件的范圍，增強檢委會委員審議案件的司法親歷性。

（三）賦權視角：優化行政檢察職權配置

從內設機構改革層面看，在傳統的檢察權運行中，存在“傾向對刑事犯罪重點追訴指控的職能，輕視對于公民權利和社會利益的保護職能服務職能”，這種“重打擊、輕保護、弱服務”的趨勢不僅反映了特定歷史背景和發展階段的檢察工作短板，同時暴露了檢察權運行體系在平衡懲治犯罪與保護人權方面呈現不協調、不匹配的狀態。在行政檢察監督職能類型化方面，對行政違法行為監督作為行政檢察中具有顯著主動性特質的訴訟監督職能，其不僅是與社會接軌最為緊密的檢察業務，而且也是司法效益產生速率最快和效果最突出的領域，在確保法律監督職權的有效性和透明性方面發揮著其獨特的程序價值和功效作用。

從辦案檢察官職權配置層面看，行政檢察官具有“司法性”的屬性。其中，行政檢察官作為司法官的性質決定了其應當具有依法辦案的相對獨立性，排除外界的干擾，行政檢察機構執行上級命令，體現“上下一體\"的特征。這就決定了檢察官既不具有完全的獨立性，也不能完全服從，而是具有相對獨立的地位。日益復雜的司法挑戰、錯節叢生的法律關系和細微的事實認定，對行政檢察官的政治能力、專業技能、辦案經驗以及社會洞察力提出了更高的要求。因此，行政檢察官必須選取更加專業化、職業化、精英化的發展路徑，以適應社會發展的動態需求和檢察監督辦案需求。然而，現行檢察官職權配置方面存在的先天不足是，檢察官的職責、權利、義務被統括化，檢察官的“基準權力清單”制度缺失，因而司法實踐中常見檢察官過度依賴領導意見，導致其在個案中獨立判斷能力受損[17]64-71

因此，須建立檢察官“基準權力清單\"制度。所謂檢察官基準權力是指具有與“四等十二級\"職務等級之第四個職務等次的檢察官（一級、二級、三級、四級、五級）資格的所具有依法獨立行使辦案的權力，可授予多項權力。具體徑路是：建立與檢察組織綜合配套改革相匹配的檢察官基準權力清單體系，可按照由低級至高級的“四等十二級”單獨職務賦權，形成明確清晰的權力清單體系，即：“檢察官的基準權力 + 職務等級的權重 + 所屬層級司法機構的管轄權權重”，由此構成檢察官的權力清單體系[18]80。對行政檢察官的辦案職權進行合理劃分和科學配置，將具備司法性特征的辦案職權配置給檢察官，將具有行政性特征的辦案職權配置給檢察長、副檢察長或檢察委員會，將辦案職權下放至辦案行政檢察官手中，在\"上下一體\"與“相對獨立\"中尋求合理平衡，尤其須建立行政檢察官基準權力清單體系，以此激勵約束行政檢察官依法履行職責。這有利于促使行政檢察官深入研究業務，投人更多時間和精力思考案件辦理的正當性、合法性，確保辦案質量，努力提高自身的專業水平和辦案技巧，從而有效推動行政檢察隊伍的專業化、規范化建設。

（四）運權維度：正確有效行使調查核實權

從調查核實權的維度看，檢察機關在行政檢察過程中行使調查權具有法定性。《人民檢察院組織法》規定“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”（第21條）。“調查”，是行政檢察監督的實體性權力與程序性權力有機結合的典型形態。其承載著行政檢察權運行上的確定提請抗訴、提出抗訴，發出檢察建議亦或是否啟動對司法人員瀆職侵權犯罪行為的刑事偵查程序等職權分類運行之聯結，亦是行政檢察的依法有序運行的基點。

正如“無調查權亦無發言權”“無調查程序亦無保證行政檢察權依法有序運行”。檢察機關開展法律監督工作，依法履行行政檢察監督職責的前提是查明案件事實，開展調查核實工作是查明案件事實的基礎，調查核實是檢察機關正確、有效行使法律監督職權的必要措施，亦是檢察機關履行法律監督職責的必要手段[19]73-74。調查核實權是檢察機關開展檢察工作的基準性權力，檢察機關在行政非訴訟執行、行政違法行為等監督活動中對行政機關或司法機關違法行為提出糾正意見、檢察建議或者提出抗訴、起訴，同樣需要以調查核實相關違法事實為前提，注重發揮檢察機關調查核實權的功能作用，對正確、有效行使發揮法律監督職能具有積極的保障作用[20]。理論界與實務界都追求的行政檢察效能的最高境界是通過規范的調查權與嚴密的調查程序運行，以全面準確搜集行政裁判、執行和非訴訟行政執行裁定違法的證據，認定其對國家、社會及行政相對人權益的實際損害及其程度，實現由行政審判活動違法、行政違法之客觀真實向法律真實轉化之契合，行政檢察監督之制度效用的最大化體現。那種以調查權行使影響法院的既判力的說法不僅是偏頗的，而且行政檢察之調查所獲取的證據證明法院裁判、執行裁定、非訴訟執行裁定的正確使之得以維護，錯誤判決裁定與錯誤執行才得以糾正。

五、結語

相較于傳統的“以訴的方式”監督為依托的法律監督，新時代行政檢察監督客體類型化逐漸完善，豐富了新時代檢察制度，擴充了檢察權之內容，以立法和法律實踐的方式展現檢察機關行政檢察監督的重要作用，凸顯檢察機關法律監督的定位。檢察監督并不是“全能監督”，行政檢察權、行政審判權與行政權各自展現出獨特的優勢特性，在權力結構中互為依存與促進關系，彼此的交互作用在相互糾纏中共同構筑了一個復雜而全面的一元政治權力結構下行政權、監察權、審判權、檢察權的國家權力結構體系。在新時代檢察監督實踐中，一方面，須清晰厘定行政檢察監督對象及客體的邊界，遵循行政檢察程序性的特點，堅持行政檢察謙抑性、有限性的原則，既充分挖掘和釋放行政檢察制度優勢，又規范行政檢察工作，避免行政檢察運行偏離程序軌道。另一方面，建立高質量辦好每一件行政檢察的考核評價指標體系，推動行政檢察監督內涵式發展，根治行政檢察預防領域可能發生的不公不嚴不廉的問題，以此保障和促進奮力推進行政檢查工作現代化。

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