“技術-組織-環境”視角下的數字政府建設

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2025）02-0085-09

一、引言

當前，世界范圍內掀起了數字化改革浪潮，以ChatGPT、DeepSeek為代表的生成式人工智能為賦能手段的新一代數智技術正在成為政府治理的新趨勢。我國也將數字政府建設作為國家頂層設計的重要組成部分。黨的十九屆四中全會以來，我國數字政府建設相關理論研究日趨豐碩，實踐探索也取得了重要成效，整體上呈現出“全景式”發展的態勢。以數字政府建設為中心的實踐，形成了具有中國場景和本土特色的現代化政府運行模式，這也為更好地理解《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》和《國務院關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》提供了現實理據。

結合既有研究來看，在數字政府影響因素議題范圍內，以“單一化要素\"和以“單一視角\"為單位開展數字影響因素的分析較多，主要通過定性分析和案例掃描的方式呈現。此外，上述影響因素在政府數據治理能力、數據共享、績效評估以及政務服務能力等議題中也得到了不同程度的回應。但這些影響因素或治理限度的理論動態難以凸顯系統性和關聯性的實踐特征，亦不足以從“治理過程”或“邏輯架構”層面進一步考察動態數字政府建設的影響因素。伴隨政府職能的現代化轉型及治理體系現代化，影響我國數字政府的因素本身并非以靜態形式存在，而是貫穿于制度、機制與治理過程之中的持續權變，這就需要具體分析和識別更趨“現實\"的影響因素。為此，本文的研究將基于“技術一組織－環境\"（以下簡稱“TOE\"）分析框架來識別影響數字政府建設面臨的現實因素，系統性分析諸因素的表現形式，以探尋更適應中國數字化需求和場景的優化策略。該研究本質上亦屬于當前數字政府研究“熱”的“冷”思考，嘗試為進一步揭示我國數字政府建設的實踐癥結，以期為數字政府建設相關議題的研究提供啟示。

二、分析框架的建構及其適用性

（一）分析框架的建構

“TOE\"理論框架是20世紀90年代Fleishcher和Tornatzky基于技術接受模型及創新擴散理論而提出的新技術采納理論框架[1]152，該框架本質上可理解為“基于多層次技術應用情境”的綜合性分析框架?！癟OE”理論框架認為，技術的采納和創新過程主要受到技術因素（Technology）、組織因素（Organiza-tion）和環境因素（Environment）三個維度的影響。國內外大部分學者認為，技術、組織和環境共同構成了數字政府建設的主要影響因素，經過多年來學界在跨學科領域中的深度探索和具體應用，“TOE”理論框架在數字政府建設、政務平臺服務以及政府數據開放等方面得到廣泛應用。基于已有的研究成果，在我國數字政府建設的基礎上，“TOE\"理論框架以“技術、組織與環境\"（TOE）作為我國數字政府影響因素分析框架（參見圖1）。根據TOE\"理論，數字政府建設是一項系統性治理過程，宏觀層面，其會受到政治、經濟、社會以及生態等諸多因素的影響；中觀層面，體制、機制與政策等因素屬于常態化影響因素；微觀層面，工具選擇、公眾滿意度、個體素養等因素也較為普遍。實際上，任何維度的因素均可在“TOE\"理論框架中得到匹配的解釋和歸位。

1.技術剛性制約數字政府的敏捷性實現。技術因素對數字政府的影響是多面向的?！皬膹V義上講，技術是人類應對生存與發展的經驗模式，是創造工具、運用工具、改進工具的實踐方法；從狹義上講，技術是組織活動的工具性方法。\"2數字化轉型背景下，技術對政府治理的影響主要通過技術手段、技術創新能力、技術工具應用、技術行政以及技術與組織的適配性等方式來產生。隨著互聯網 + 、大數據、生成式人工智能以及區塊鏈等信息技術的迭代演進，政府對信息技術的依賴性逐步增強，技術一旦被開發和部署，就會表現出“客觀性”和“結構性”特征，這些相對穩定的“技術因素”在政府數字化轉型過程中發揮著不可替代的作用，但同時，信息技術應用中的異化、專制、壁壘以及信息繭房等因素對政府治理形成了不同程度的阻滯。

2.組織慣性抑制數字政府的創新擴散。組織因素是技術是否被采納的關鍵，也是數字政府得以運行的基礎性載體。數字政府的目標是建設“以人民為中心\"的服務型政府，力爭“讓百姓少跑腿、數據多跑路\"[3]。組織影響數字政府建設的因素相對固定，包括組織的類型、結構、文化以及組織間的互動關系等。數字化轉型背景下，“任何類型的組織都將面臨形態架構和互動關系的重新調整”[4]，其根本原因在于，“既有的組織因為信息技術的組織剛性而產生結構重組”[5]，組織對技術的適應性也具有多樣性?！半S著科層組織為了適應數字技術應用的結構要求進行體制機制創新，形成新的組織形態，這種發展后的組織形態又可能成為技術二次應用的影響因素”6，包括新的組織結構、組織規模、組織類型與組織生態。在我國現有的組織體系中，條塊關系是我國行政組織體系中基本的結構性關系，它在各個不同的層面和各個不同的領域影響和制約著整個政府的行政管理，構成了組織層面影響數字政府建設相對顯著的因素之一。

3.環境要素過載解構數字政府的系統穩定性。環境因素包括數字化轉型背景下的政治、經濟、社會、文化以及生態環境。而在具體應用層面，空間環境和要素環境對政府數字化轉型的影響最為關鍵。一方面，信息技術介入政府內部治理，對“線上\"和“線下\"政務服務雙體制形成了新的挑戰，在此背景之下，數字化轉型中的跨區域、跨層級和跨部門政策環境仍屬于不容忽視的理論議題。另一方面，要素環境亦可被理解為“政府側\"和“社會側”的環境聚合，本質上體現為制度、技術和政策等要素的實踐支撐，包括數字政府建設的制度環境、運行機制環境、政策設計與執行環境以及政務服務環境。此外，空間環境要素多樣性及要素過載等現象也是影響數字政府的關鍵因素。

（二）分析框架的適用性分析

技術要素是各種數據信息系統內的技術手段以及技術和組織相互適應程度、技術創造的潛在效能。技術要素包括技術本身的成熟度、兼容性、復雜性以及與現有系統的整合能力，具體表現為技術管理能力、數字化技術和組織協同、信息技術支撐、數字政府使用方式、使用頻次和使用強度與技術創新體系等影響因素，也涉及技術是否與組織的結構相匹配，是否與組織的應用能力相協調以及技術該如何服務于組織等。組織要素涉及組織類型、組織結構、組織模式、制度安排、組織間的協同運行、組織領導力、組織文化以及資源配置等，而這些要素也構成了數字政府建設不可或缺的要素。組織一體化發展過程中，組織的注意力、投入力度、組織設施建設完善程度以及組織更新能力也是數字政府建設不可忽視的主要影響因素，要素彼此之間也存在潛在的交互關系。環境要素涵蓋了政策、法規、市場需求、社會文化、經濟、人口需求和社會期望等，同時也包括政策空間變遷和不同屬性的治理要素等。

當前，“TOE”理論框架普遍應用于數字公共治理領域的相關問題分析，尤其是信息技術和數字化轉型領域，包括數字政府、平臺經濟、數據開放、數字鄉村、智慧城市建設、生成式人工智能、數字平臺以及政務服務的影響因素分析。結合技術要素、組織要素和環境要素的特征和已有研究成果，“TOE”理論框架在數字政府建設中的適用性主要體現在兩方面：一是數字政府建設以新一代信息技術為支撐，通過數據流動驅動系統整合，全面提升政府履職能力，實現政府治理體系和治理能力現代化的行為，該過程具有技術應用的創新行為特性，而“TOE”理論框架的核心亦是分析采納和利用新技術影響因素的理論，二者在目標層面具有耦合性；二是本文的研究以“數字政府”為中心，需要對技術、組織與環境等因素進行系統性分析，“TOE\"理論框架恰好能提供同要素的方向性指導，而且“TOE”理論框架在用來探討組織對新技術采納的能力及其影響過程中，具備較強的可操作性和靈活性。

三、影響數字政府建設的\"技術-組織-環境\"因素

技術決定論認為，技術是一種可以改變政府治理結構的強大工具，也是政府數字化轉型過程中的主要因素。信息技術的實施可能導致政府結構的變化，但與此同時，也可能引發信息技術本身的變化。從理論層面而言，制度視角為理解數字政府應用的政府轉型提供了一個全面的參考框架，不僅考慮技術，還考慮其中的背景、組織形式和嵌人的制度安排。數字政府建設過程中，作為組織的部門可能會以不同的方式采用不同的信息技術，從這個角度來看，數字政府的高效運行與組織特征、技術特征，以及技術和組織之間的交互性特征存在邏輯關聯。技術、組織這兩種因素是以“常態化\"的形式存在著，而數字政府建設的影響因素事實上已超越傳統要素的邊界，其中，環境也被識別為與技術和組織同等關鍵的影響因素。以引入數字技術方式重塑政府職能是數字政府建設的核心指向。綜觀我國數字政府建設，領導協調機制、政策規劃機制與政策供給機制系統性、體系化地構成了我國數字政府建設的實踐機制。然而，數字政府“信息技術\"的屬性具有多面性，當數字技術成為一種常備的治理工具，我們需要清醒地認識到，數字技術本身并不足以保障善治，數字化轉型可能會產生其固有的限度。盡管信息技術能夠延伸或擴展人類有限理性的邊界，但實質上始終無法消除理性自身的限度，由此來看，識別數字政府建設的影響因素也是當前亟待重視的時代議題。

（一）技術因素：技術專制與自動化行政

技術因素是數字政府建設的首要影響因素。“在數字政府的建設過程中，技術條件至關重要，其中包括了數字基礎設施的建設、專業技術和技術管理。\"7]盡管技術賦能與算法治理帶來的自動化行政對政務服務效果顯著，但在無形之中也形成了“技術專制\"的現實難題。由于技術具有相對意義上的自主性和絕對意義上的非自主性，政務服務政策儼然可以影響到技術的發展，而這些政策又受限于技術控制范圍之內。無論何種形式的數字化轉型效能，技術工具被用于實現政府治理現代化目標過程中皆具有“雙向性\"特征，即“技術現在成了一種導管，不管人們決定在其中放入什么目標或意圖，不可避免地會流出特定的產物”[8}278，例如，“技術負荷”“信息過載”與“自動化行政\"等，這也是行政法學數字化問題的重點聚焦之一。

質言之，自動化行政帶來的既有理論問題，亦有實踐難題。政府數字化轉型具有現實性、不確定性和持續性特征，將信息技術應用于輔助性政策，則會帶來半自動化和自動化行政的現實問題，逐步將更多政務服務推向數字化和智能化處理，由此帶來的不僅是規范裁量權問題，也會產生數字鴻溝和數字適老的現實矛盾。以我國?。ㄗ灾螀^、直轄市）級政務服務平臺設計來看，傳統線下業務逐漸轉移至線上，東部沿海地區在數字政府平臺建設方面初具規模，以移動端和網頁端為基本渠道的“秒批\"政務服務以及“智能問答”“在線咨詢”“長者模式\"與“無障礙瀏覽”的服務方式已成為政府職能的新常態，“平臺型政府”逐步成型。

“技術要素對數字政府建設的影響最大。\"[9政府數字化轉型過程中技術要素存在兩個顯著的問題：一是技術應用帶來的雙體制（線上服務與實體部門）迫使政府不得不保留多元性業務系統，繼而造成前所未有的財政投入成本和機構重設等壓力。例如，當前，在數字中國建設大背景之下，部分地方數字政務也并人了國家政務服務平臺，而在具體政務服務層面仍以線下開展服務為主。究其原因是技術進化帶來的非預期性后果所致，即先進的信息技術、數字政務服務與服務者之間未實現同步進化，該發現也為進一步揭示和探尋信息技術賦能地方政府的均衡化發展邏輯提供了知識積累；二是信息技術在政府部門中被采納和擴散的效果直接影響數字政府建設的水平。該問題存在的形式相對隱蔽，但技術帶來的自動化行政與雙體制結構對數字政府建設的實質性影響始終是難以逃避的問題。例如，以北京、上海和廣東三地為典型的生成式人工智能應用場景指導意見（方案），既是新一代信息技術的嵌入式創新，也是技術自動化行政的具身應用，在政府數字化轉型過程中，諸如知識檢索、信息提取、政務熱線、智能問答、業務咨詢、政策宣傳以及焦點回應等具體場景，本質上表現為以AI大模型 + 政務服務為中心的自動化行政。從技術迭代與政策頂層設計的耦合性目標而言，技術價值由單一向度轉向多維向度過程中，尤其是新一代信息技術的廣泛應用已成為共識。但同時，具體場景中的知識生成的合法性風險、信息虛假傳播以及知識侵權風險等或將成為未來數字政府建設的技術性影響因素。

當前，以互聯網 + 、人工智能和大數據為基礎的算法決策基本上能夠實現業務智能化，而業務人員對新技術在政府部門中的應用及自動化尚未形成一種嶄新的思維方式，正因為如此，自動化行政模仿人工轉化并設計為系統，創造人機對話模式搭建算法模型，其帶來的“無裁量自動化行政”和“數字鴻溝”現象，事實上也可能導致數據權力異化、數字技術應用不可控以及與法律規范不融洽的問題，歸根到底在于新技術的發展速度往往超過了規范這些技術的能力，因此，解決這些問題或許更具挑戰性。

（二）組織因素：規模限度與結構性矛盾

組織結構及其接受開放的程度對技術的擴散和公民對數字政府的滿意度有直接關系。我國數字政府建設的歷史與實踐表明，并非所有的信息技術應用都使得政府治理方式與流程發生規模性變遷。作為數字化轉型中的權威組織，政府利用信息技術作出的決策選擇，實質上既是漸進的理性選擇，也是時代發展的必然趨勢。然而，組織類型、組織結構與組織文化等因素在不同程度上制約著政府數字化轉型的過程及效果。一般而言，在制度與環境保持不變的條件下，各級政府組織內部默認信息技術具備“自適應性\"特征，而且?。ㄗ灾螀^、直轄市）級政府部門更能夠迅速適應。實際上，信息技術帶來的便捷性毋庸置疑，而學界往往忽視了組織障礙限制信息技術變遷速度的事實。組織的大小和政府的類型與數字政府的采納存在聯系。中央政府、中央部委、省級政府以及省級以下政府對數字化轉型的方式和路徑具有差異化特征。黨的十九屆四中全會以來，?。ㄗ灾螀^、直轄市）級政府之外，大部分市也實施了數字政府專項政策部署，開通了專門的政務服務網站和政務類APP，成立了大數據管理局，包括深圳、肇慶、廣州、珠海、金華、紹興、嘉興、煙臺、石家莊等城市，反之，規模性較小組織的數字化轉型受到財政、領導人注意力、技術應用以及政策環境等多維限度的制約。以《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告（2022）》來看，不同結構和類型的組織通過服務成效度、辦理成熟度、方式完備度、事項覆蓋度和指南準確度等指標化形式推進政務服務一體化目標的實現效果具有差異化特征。此外，橫向政府層面的信息共享比縱向信息共享更困難，以組織為載體的政務數據服務與跨部門應用不僅受到組織化程度的影響，也受到“條-塊”為中心的政府結構影響。中國地方政府所特有的“條條塊塊”的組織結構決定了地方政府的職能與權限被橫縱分割，這與數字治理所追求的整體性、扁平化運作存在張力，難以保證治理的精準性。“條塊”作為一種特殊的結構形式，“條塊分割型”組織成為一種特殊的結構形態，其本身也會受到國家行政管理方式和國家結構形式的影響而呈現出“雙重從屬制\"特征，條塊矛盾因此自然也就成為數字政府建設過程中組織維度的結構性難題。

在此背景之下，廣義層面的組織應如何促進領導協調機制的運行？又該如何消除組織結構中諸如政務服務平臺官網經常性丟失、復雜性注冊程序以及技術單向度應用的技術排斥？這些組織影響因素均已成為數字政府建設的制度性挑戰，需要形成逆向反思邏輯?！凹夹g治理現象背后實際上折射了某種總體性的改革約束與挑戰，反映了當前國家治理體系內部運行機制的深層特征，其中蘊含的組織學道理具有超越具體微觀情境的厚重性特征。\"[10]

（三）環境因素：政策空間變遷與要素過載

隨著生成式人工智能、云計算等技術廣泛應用于政府治理，以科學化、精細化和精準化為特征的數字政府將迎來數智“新\"環境。數字政府建設過程中“環境影響雖然無疑是存在的，但卻是間接的”[11]449，也是持續性的?！靶耚"環境作為新的數字轉型場域，也被識別為一種新的影響因素，該影響因素以技術與理念、需求與供給、監管與改革、服務與共享等弱兼容性為焦點問題。與技術因素和組織因素有所不同，環境因素更具抽象性和包容性的解釋力，涵蓋政治、經濟與社會等要素。一般而言，環境因素也被視為外部條件或變量來考察數字政府、政務服務與公民滿意度之間的關聯性，表現為政策空間環境、環境要素過載以及技術賦能新環境方面的影響因素。

政策空間環境的影響。政策空間環境覆蓋了數字政府政策制定和實施過程中的政治、經濟、社會和文化等背景要素。具體而言，在我國數字政府建設中，政策目標、政策穩定性、政策普適性和政策執行效率等構成了關鍵性政策空間環境影響因素，間接地影響著地方數字政府建設的規模和進度。改革開放至今，以我國數字政府建設的政策規劃機制和政策供給機制來看，政策空間環境因素的顯著影響表現在三個方面：首先，政策設計的模糊性和宏觀性間接阻礙著政府數字化轉型。盡管我國形成了國家層面“五年規劃”與地方層面“階段性”規劃相配套的穩定政策架構，并擘畫出數字政府建設的“時間表”和“路線圖”，但在政策空間與政策場域要素而言，一方面，兩大機制的共性在于改革者主要以控制信息技術風險為隱性目標，政策機制與信息技術應用間的兼容性不足。另一方面，政策設計相對缺乏具象化和創造性特征，政策空間中行為主體間缺乏雙向激勵要素和注意力驅動，導致地方數字政府探索性和普及性實踐相對較少，更多政府部門習慣于經驗式治理和常規化操作。此外，模糊性和宏觀性政策很大程度上通過執行方式、執行效果等因素影響著政府公共部門業務流程、結構和服務的數字轉型過程。

政策空間環境變遷及政策輸出影響。數字政府建設依賴于特定時期內央地政府依據經濟社會發展水平出臺的系統性政策，而這些政策本身會受到特定歷史階段經濟、社會、文化等一般性和特殊性因素的雙重影響，進而限制數字政府相關政策實施的范圍和效果。我國數字政府政策的演進整體上劃分為政府信息化階段、電子政府與數字政府階段[12]，面臨的現實困境主要是各階段政策推動者與執行者未及時感知、適應變化著的環境，導致部分政策滯后于實際，甚至出現低水平重復現象，數字政府建設停留在“文本創新”和“形式創新”層面。究其原因，在于政策空間環境變遷及其政策輸出帶來的間接性影響，具體表現為：（1）環境變遷引發的政策滯后往往導致政策效果預期較差、資源浪費及社會沖突等問題；（2）政策制定者利用信息技術和大數據進行決策具有理想化和不充分性特征，數據決策方式仍停留在理念層面；（3）政策空間環境變遷導致利益相關者之間的平衡與協調、政策評估與調整、領導人注意力轉移等因素在不同階段、不同程度上影響政府公共部門的數字化轉型。

政策空間環境要素過載產生負面影響。數字政府既是歷史發展的產物，也是公共管理學、信息系統科學、政治學以及計算社會科學發展的結果，這些現實因素歷時性地作用于組織結構、信息技術與人的現代化過程之中，表面上引發數字政府政策空間環境要素過載，實質上則是空間環境因素的多樣性及其負面影響。一般而言，要素過載歸結于“適應性”與“不適應性\"兩種載入方式所致。從內容來看，我國數字政府建設包括結構性、工具性以及保障性等政策空間領域的正式規則和非正式規則，這些規則對數字政府建設產生差異化的影響。伴隨政府數字化轉型的創新需求，相關載入要素的范圍得以持續擴大，在政策關聯性載入與首創性載入條件下，政策場域內信息過載已成為既定的事實，由此產生的負面影響儼然成為數字政府建設的關鍵影響因素。一方面，政策空間環境要素過載在某種程度上使得地方數字政府建設面臨著陷人“重政策輕應用”“規則懸浮”和“制度空轉”等非理性循環。盡管政策規劃與政策供給機制日趨健全，但限于非理性循環因素的存在，“數字政府”在價值理念、組織結構、業務流程和政務服務等方面仍顯發力不足、方向不明的跡象，甚至存在“上有政策、下有對策”的行為邏輯。另一方面，政策環境要素過載間接滋生技術風險。要素過載的負面影響主要體現于信息過載本身，因為“信息過載會導致信息遺漏和扭曲”13]198，進而影響數字化場景中公民對數字政府建設的信任感、體驗感和滿意度。

四、數字政府建設的深化路徑

信息技術正在為數字政府建設做出前所未有的貢獻，“沒有信息化就沒有現代化”[14]。盡管學界不能因此以“信息技術決定論\"談及或類推，但不可否認信息技術對政府現代化的驅動效能，政府數字化轉型過程中仍面臨著“技術-組織-制度”設置失配的風險。透過政府數字化轉型的歷史經驗與復雜性動態治理場域，信息技術與組織結構二者之間具有互構性特征，這就說明數字政府建設中技術的迭代、組織的同步進化以及環境的適應性之間有深層次協同的價值。為此，我國數字政府建設有必要全方位審視技術、組織和環境的深刻影響，針對技術專制與技術帶來的自動化行政、組織規模限度與結構性矛盾以及政策空間變遷等問題，權變的治理策略亟待引起各界的重視。當前，特別是要以《國務院關于加強數字政府的指導意見》《數字中國建設整體布局規劃》《“數據要素 × ”三年行動計劃（2024—2026年）》等政策為依托，著力優化動態數字政府在技術、組織和環境方面的影響，以深化適應于中國數字場景的數字政府發展路徑。

（一）挖掘技術向善潛能

信息技術本身是中性的，但信息技術對政府治理產生了較大的影響，循序推動“技術向善”或“數治向善”發展是系統性和方向性的優化策略。信息技術演進加快了關聯性概念創新的速度，為我國數字政府建設注人了創新的發展元素?；谖覈鴶底终ㄔO的技術影響因素，信息技術產生的自動化行政問題和雙體制問題與數據權力異化、數字盲人、技術難民等現象，其核心仍聚焦于信息技術本身的特質及其應用主體。源自技術層面的影響因素在不久的將來會形成關鍵性影響因素，亟待各界認清技術向善對政府治理現代化的價值所在，挖掘技術向善對數字政府建設的潛在效能。鑒于此，政府決策者既要全方位認知信息技術的內涵，也要以既有的數字政府制度實踐、治理動態與政策機制作為改革的出發點和著力點。

首先，嘗試在自動化行政機制中有機嵌人人工干預機制?！叭斯じ深A是貫穿于所有自動化行政階段的一種必要機制”15]，系統輸出在\"一件事一次辦”政務服務中所呈現的“秒批”或“在線非人工審核”等形式，事實上與線下傳統作業效果顯然存在差異，尤其以技術或算法等手段對用戶進行控制或監督的方式較為凸顯。鑒于此，解決自動化行政帶來的難題，有必要在理論認知、技術權力和制度規則等方面進行完善?！靶畔⒓夹g因其技術結構性而具有組織剛性，同時也因其細節的可塑性而具有組織彈性；同樣，組織結構也具有技術剛性和彈性的兩面?！?6因此，“信息技術只有在與之相適應的制度和組織結構中，才有可能發揮其全部的潛在能力和變革性影響\"[17]198。在未來的政策規劃與供給機制中要適當減少“技術控制”的頂層設計，增加“技術監管”的政策要素，以數字政府建設“時間表”和“線路圖”的形式全景式呈現“體制一機制一個體\"的有機融合方案。挖掘政府數字化轉型中技術向善的潛能，規范技術權力異化、信息過載帶來的潛在風險；同時，也有必要在線下“窗口”服務中提供更多與線上同質的技術性指導和數字適老服務工具，“對既有政務服務領域的‘半拉子'技術系統進行升級\"[18]，以\"為人民群眾帶來更好的政務服務體驗”為目標，逐步形成“高效辦成一件事”的常態化推進機制。

其次，有條件地汲取國內“互聯網 + 政務服務”領域的典型經驗，聚焦線上線下協同的靶向路徑，協同應對技術帶來的自動化行政難題。信息技術的發展有其內在的連續性和繼承性特征，當技術處于高質量發展階段時，技術本身所表現出來的自律性和自組織性則更強，也即數字化中的自動化行政問題需要通過當前所處的技術環境和公眾意愿來解決。就技術帶來的自動化行政問題，浙江、廣東、上海等大部分地方政府在數字化轉型過程中全方位融入線上線下協同的便民服務理念，滿足差異化辦事需求，針對群眾和企業辦事堵點開展數據研判及決策設計。系統性推進線上線下協同的權威政策供給，著力打造線上線下協同的運行模式，這些經驗既為破解自動化行政難題積累經驗，也為推動我國高水平數字政府建設指明發展方向。

（二）推動組織結構權變

推動組織結構權變是信息技術賦能數字政府建設的必然選擇。解決好組織層面的規模限度和結構性矛盾又不止于組織結構本身，更應該遵循一種“跳出結構看結構”的權變秩序。當前，數字政府在實現其自標、價值、使命或任務的過程中一定程度上受限于組織結構、組織類型和組織文化等因素的影響，主要歸結于人們缺乏一種將“組織結構\"視為一個理性有機體的共性認知，以為組織結構的協調范圍是一成不變的。而事實上，從信息技術與組織結構的關系來看，二者屬于一種互相建構的關系（即“互構”），并且這種關系不是暫時的，而是長期的、可持續的互構關系，“信息技術攜帶的組織結構既有來自技術的剛性結構，也有來自組織的彈性結構；同樣，組織對技術的使用所形成的結構既有組織的剛性結構，也有來自技術的彈性結構”16]。為此，權變性和彈性化組織結構為理解我國數字政府建設提供了一個全新的認知框架

數字政府建設是一項系統性工程，需要以權變治理思維推動政府治理能力現代化。實現數字政府全方位發展的目標需要采取戰略行動，使政府公共部門實現系統性和連貫性的數字化轉型。數字政府建設中的組織權變主要以政府部門的改革或變革為目標，不斷適應信息技術融入的需要。結合我國數字政府建設實踐以及組織層的影響因素，結構權變的策略主要可分為政府部門結構轉型模式和黨建嵌入組織模式。首先，組織結構權變須以政府部門為突破口，建立與新技術相融的組織結構。伴隨著技術的智能化與風險性特征，彈性化組織結構或彈性化標準將成為未來數字政府建設的優先策略。一方面，信息技術的迭代演進意味著扁平化的組織結構更具適應性，更具公平性，因為前者可以助推后者諸多事項治理效率的提升；另一方面，組織結構“增長及其倒退和衰落是一種過渡的現象，而變革則是永恒的動態”19]34，政府部門數字化履職的前提在于不斷適應變化著的信息技術，并以此作出結構性調整及優化，以組織規模、組織領導、組織范圍以及組織文化等要素作為權變對象，進一步拓展政府部門對技術政策的吸納與擴散。權變更容易塑造彈性化組織結構，“用彈性的管制方法和設置彈性的組織將比固定而永久的組織容易產生更好的結果”20]65，也能在最大程度上消除不同類型政府部門數字化轉型過程中組織因素帶來的深層次影響。

其次，運用“黨建引領\"的方式化解“條塊\"結構產生的系列影響因素?！皸l塊\"結構對政務數據跨區域、跨層級、跨部門開放與共享的限度，有必要通過“黨建引領”的方式把黨的政治優勢、組織優勢轉化為資源協同共享的強大動力和堅強保障來予以解決。改革開放以來的實踐表明，盡管“數字技術賦能在一定程度上破解了跨區域、跨層級和跨部門過程中的流程自由裁量問題，公共價值層面失序現象得到了進一步規范性和清晰化”21]，但僅僅依靠政府機構改革的形式實現數據開放與共享的目標是充滿挑戰的，以“條塊”為典型特征的組織結構在數字政府建設府際競爭、創新導向以及技術監管等方面難以統一，因此，要注重黨建引領在數字政府建設中的價值優勢，及時解決影響數字政府建設的“數據開放與共享\"問題，加強黨對數字政府建設的統一領導。各級黨組織要緊密圍繞數字政府建設中“一網通辦”“一網通管\"等政務服務模式難題，形成以黨建引領為依托的領導協調機制和改革思路。

（三）優化數智化“新”環境

面對當前的數智化“新”環境，仍可把技術和組織作為環境優化的基礎性要素。優化數字政府建設依賴于多樣化的政策空間環境，既要在制度層面彌補網絡空間法律規制的缺憾，也要在機制層面消除政策空間環境帶來的影響因素。基于公共組織本身創造的自主性和自發性的空間，信息技術賦能政府現代化治理的條件更趨成熟。一方面，“我們只有從整體上設計技術和社會制度，信息技術才能具有恰當的和正面的影響。\"[22當前，數字政府建設旨在構建人民群眾滿意的服務型政府，對此而言，補齊數字政府規制體系建設的基礎要素短板至關重要，尤其是規范、標準或規則、監督或反饋機制、對偏離規范的行為進行糾正的機制。另一方面，應對信息技術異化及潛在風險，亟待構建一般性規制和特殊性規制相結合的系統架構。通過規制化操作逐步實現技術、組織與制度協同發展的條件在于塑造數字空間環境中法治的全要素場域，遵循依法治數的運行原則。實踐充分證明，“要使現代國家的功能相對集中化且合乎理性，若沒有高度組織化的由官僚科層維護的法治以及國家與每一個社會成員之間密切的關系便是不可能的”[23]21，因此，要把網絡空間法律規制作為優化網絡環境的有益補充，以更好地融入數字政府建設的全過程之中。

優化政策空間環境的核心是對不同視角、不同層面的影響因素予以系統改善或調節。首先，數字政府建設涉及多樣化的政策空間環境，首要的適應性策略在于優化政策規劃和政策供給機制，因為“正確的政策是技術革新效益最大化所必備的條件，如果沒有合適的公共政策環境，技術革新就不太可能實現\"24）158?；诖耍σ診"五年規劃\"和“階段性\"規劃為優化對象，轉變政策設計的模糊性設計思維。由于動態數字政府建設中“一些政策工具傾向于依賴現有的程序，而另一些需要新的行政安排和大范圍的行政管理\"[25]484，這就促使政策制定者務必要選取管用、有效的政策工具，既要滿足“多數人\"對數字化服務的需求，也要回應少數弱勢群體的數字適老訴求。最終在政策設計流程、過程和結果維度全面提升數字政府專項政策的穩定性、普適性和可持續性。其次，數字政府建設要加強政策設計的前瞻性和超越性，推動政策空間要素與技術、環境之間形成深度的“自適應”體系，整體上改善政策出臺滯后于技術工具應用的習慣性困局，充分利用大數據、人工智能等信息技術開展務實性決策。最后，要合理優化政策空間環境過載帶來的風險和壓力。依靠明確的政策目標和優先事項平衡場域內多主體之間的關系，以“結構一過程”的穩定性作為消弭環境要素過載的選擇性手段。系統優化空間環境中多因素替代機制，建立靈活的政策調整機制和跨部門合作機制，解決數字政府建設中“規則懸浮”和“制度空轉”的歷史難題，進一步預判政策空間環境要素過載的趨勢及風險。

五、結語

作為數字中國建設的重要組成部分，數字政府建設在歷史與實踐中的知識生產、問題域及方法論更趨清晰化。以“技術一組織一環境\"分析框架識別當前我國數字政府建設的影響因素，一方面，三者本身具有較強的解釋力和應用性特征；另一方面，影響因素的識別進一步檢視了我國數字政府從理論向實踐轉化、從低水平向高水平進階、從數字化向數智化演進的可行性與可信度。研究認為，識別數字政府建設的主要影響因素，并以此作為未來數字政府改革與政策設計重點范疇，無論在理論層面，抑或實踐層面，對該議題的關注皆有在場性和針對性。

數字政府建設受技術、組織和環境因素的影響。新技術的迭代及應用已然成為數字政府建設的必要條件，而在一定程度上的信息技術專制、技術帶來的自動化行政和雙體制現象仍舊深刻影響著數字政府建設；在生成式人工智能情境下，盡管數字政府場景更加豐富和多元，而知識合法性、信息傳播以及版權等風險因素也在隱秘地增加。同時，作為發展數字政府的載體，政府組織結構及其規模限度和結構性矛盾這一影響因素，也在眾多影響因素中重新被發現和識別。技術“自適應性\"模式下，組織結構、組織類型及組織規模對數字政府建設有不同程度的影響，其中，“條塊”組織以來的結構性矛盾始終是數字政府建設的影響因素，也被視為數字形式主義和官僚主義詬病的觸發器。此外，新一代信息技術塑造的“新\"環境中，技術與資源的整合呈現出差異化特征，環境也被識別為一種范圍和視域更廣的影響因素，傳統意義上政策規范、社會網絡等要素對數字政府建設的影響將伴隨著政策空間變遷、政策環境變遷以及環境要素過載等現象共同施加影響，逐步形成環境維度的復合型影響因素。

本文的研究以\"TOE\"理論框架為識別數字政府建設影響因素提供了可借鑒的思路，但同時也存在一些不足之處。從系統性、科學性和發展性視角而言，采用“技術一組織一環境\"的分析框架或者要素組態分析模式，或多或少忽視了數字政府作為一個開放系統的本質屬性以及“技術、組織與人”同步進化的必然性。該視角下諸如地緣政治、公共文化、價值倫理、社會認知、責任感、滿意度、領導力、公眾參與以及全球化等因素可能也是數字政府建設的影響因素，但這些因素尚未被逐一討論和識別，雖有缺憾，亦有契機。從數字政府建設的動態性和發展性角度來看，在技術監管與治理創新之間保持動態平衡的基礎上，以上因素的影響機制或將是數字政府領域下一步亟待研究的重要議題。與此同時，對這些因素的探討也構成了進一步拓展和豐富“TOE\"理論的必要條件。

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