生態環境公益訴訟類型的補充與整合

[中圖分類號]D922.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2025）02-0122-07

一、生態環境公益訴訟的類型劃分及缺失

生態環境公益訴訟，與生態環境私益訴訟相對稱，是指以保護生態環境和生態公共利益為目的的訴訟。根據起訴主體、訴訟形態和訴訟范圍的不同，可以對自前生態環境公益訴訟進行下表所示的類型劃分。

表中的斜線“7”表示法規范和制度實踐中不存在該類訴訟，且理論上也沒有存在的必要。由表中的類型梳理可以看出，目前在生態環境損害賠償訴訟和民事公益訴訟兩種訴訟形態上，不存在訴訟類型的缺失，生態環境公益訴訟的類型缺失主要體現在行政公益訴訟上，涉及訴訟范圍和起訴主體兩方面。

在訴訟范圍上，目前的生態環境行政公益訴訟主要是補救性行政公益訴訟，而預防性行政公益訴訟缺乏規范依據，既沒有實體法的明確依據，也沒有司法解釋的擴充解釋。但也有學者認為，依照《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的解釋邏輯，《行政訴訟法》中“致使社會公共利益受到侵害”，也可以解釋為“已經致使社會公共利益受到侵害\"或者“具有致使社會公共利益受到侵害的重大風險\"[1）14-16。但此種解釋畢竟缺少規范性的確認，所以上表在預防性生態環境行政公益訴訟之后標注“？”，認為尚需規范性的明確認定。實踐中出現個別被認為是預防性生態環境行政公益訴訟的案例，也受到學者質疑，認為《行政訴訟法》中行政公益訴訟的起訴條件并不包括“有受到侵害之虞”2]。由此可見，預防性生態環境行政公益訴訟是否應當在法規范中加以明確或補充，已經成為困擾行政公益訴訟制度發展的一大問題。

起訴主體上的不完整，體現在目前生態環境行政公益訴訟的起訴主體只局限在檢察機關，目前只有檢察機關具有提起生態環境行政公益訴訟的訴權，社會組織沒有相應的訴權。

二、生態環境公益訴訟中的行政權與司法權

行政權與司法權的關系是生態環境公益訴訟的基礎法理問題。行政權與司法權都是實施法律的權力，但在權力性質、實施方式和特點等方面有諸多不同。首先，在權力性質上，有學者將行政權定位為管理權，將司法權定位為判斷權[3，其實行政權中也包括判斷的內容，但行政權中的判斷與司法權的判斷有明顯不同。第一是司法判斷需要以爭議的存在為前提，行政判斷則不需要以爭議為前提。第二是行政權享有對行政事務優先判斷及處理的權力，可以稱為首次判斷權或初次判斷權，司法權對爭議的判斷則具有終局性的效力。也由此，在二者關系上，司法權具有對行政權進行監督，解決行政爭議的功能，具有“控權\"的屬性。其次，權力性質的不同也決定了行政權與司法權的啟動方式不同，行政權具有主動性，依法行政的原則要求行政機關積極履行職責，主動進行行政管理，不以爭議或請求為前提，而司法權具有被動性，司法權的啟動需要以爭議的存在和當事人的請求為前提，否則不能主動行使。再次，行政權與司法權的專長和優勢也不同，由于行政權的職能分工，某一領域的行政主管部門對該領域事務長期管理，形成了技術和經驗上的優勢，而司法權則更擅長于對爭議涉及法律問題的判斷。最后，行政權以效率為價值取向，司法權則以公平為價值取向，加之司法權運行方式的交涉性，對當事人更加具有說服力。

行政權與司法權都具有私益保護和公益保護的制度功能，但相對來說，行政權更側重于強調對公共利益的保護，甚而有學者認為行政法在本質上是以公共利益為本位的法，行政法所體現和調整的正是以公共利益為本位的利益關系，公共利益本位論是行政法的理論基礎[4]256-257。而在公益訴訟進入法治實踐之前，無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是以私權保護為直接目的。因此，在公共利益的保護上，行政權應站在“第一線\"解決主要問題，居于主導地位，司法權則發揮監督作用，避免行政權逾越法治運行軌道而損害私主體權益或公共利益。

具體到生態環境及生態公共利益的保護，基于行政權在公共利益保護上的主導地位，各國在應對生態環境問題的過程中，紛紛成立了專門應對生態環境問題的管理機關，并通過大量的生態環境立法賦予生態環境管理機關保護生態環境及生態公共利益的職權和職責。面對生態環境問題，司法權的最初回應是通過侵權訴訟對私主體因生態環境問題所受到的人身權、財產權損害加以救濟。但隨著生態環境問題的愈演愈烈，以及政府失靈問題的存在，各國都涌現出不同形式的生態環境公益訴訟。我國也形成了目前不同類型的生態環境公益訴訟體系。

在以公益訴訟保護生態環境及生態公共利益的制度設計中，行政權與司法權之間應既有分工，又有協作，二者協調運行?！皡f調”一詞一般是指不同事物之間關系和諧、配合良好的狀態，具體到行政權與司法權中，是指兩種權力在各司其職的同時能夠良性互動。各司其職，是指在對生態環境和生態公共利益的保護方面，由行政權發揮主導作用，在“第一線”解決主要問題；同時，司法權應恪守謙抑性，發揮監督作用而不侵害行政權的首次判斷權。良性互動，是指行政權應積極創新，其中就包括借力司法權，創新執法方式，司法權也應發揮能動作用，積極回應行政權的創新，共同保護生態環境和生態公共利益；在行政權怠惰或力有不逮之時，司法權通過發揮監督和補充作用，對行政權加以督促或彌補。簡言之，協調是對行政權與司法權關系運行良好的評價標準，協調的表現是各司其職和良性互動，不協調的表現則是權力間越界侵入，以及互動中相互干擾。

三、生態環境公益訴訟類型的重要補充

（一）預防性生態環境行政公益訴訟類型的補充

預防性生態環境行政公益訴訟之所以需要補充，是因為其具有理論上的正當性和實踐上的必要性。

1.補充預防性生態環境行政公益訴訟類型的理論正當性。預防性生態環境行政公益訴訟的理論正當性來源于預防原則。預防原則是生態環境法治的基本原則，是預防性生態環境公益訴訟最重要的理論基礎。其含義是當預測到人類對生態環境的利用行為可能對生態環境產生負面影響時，事先采取防范措施，防止負面影響的產生或把負面影響控制在一定限度內。預防原則的實施主要包括兩方面內容：由誰實施預防原則，如何更好的實施預防原則。

在現代生態環境治理體系中，實施預防原則的主體包括國家、生態環境利用者自身以及公眾，但其中起主導作用的是國家權力。在各項國家權力中，起基本作用的是行政權。直接對生態環境利用行為進行風險規制的權力是行政權，行政權享有對具體生態環境風險的首次判斷權。同時，具體的生態環境風險情形紛繁復雜，有大量具體情形需要行政權進行裁量。而行政機關也在長期行政活動中積累起技術與人員優勢，成為行使生態環境風險規制權的主要力量。

既然行政權是生態環境風險規制的核心權力，要更好的實施預防原則，就要通過對行政權的監督，促使其發揮生態環境風險規制的主渠道作用。因此，需要有充分的外部監督，保障行政權對生態環境風險的正確規制，生態環境行政公益訴訟就承擔了這樣的外部監督功能。如果行政公益訴訟只局限于補救性行政公益訴訟，則無法對生態環境風險的行政規制實現有效監督。

因此，預防性生態環境行政公益訴訟在理論上具有制度建立的充分理由和正當性。

2.補充預防性生態環境行政公益訴訟類型的實踐必要性。如無必要，勿增實體。如果現有制度能夠實現預防性生態環境行政公益訴訟的制度功能，并且行政權與司法權能夠協調運行，則預防性生態環境行政公益訴訟即使具有理論上的正當性，也會因實踐上欠缺必要性而受到質疑。下文將分析預防性生態環境行政公益訴訟在實踐上的必要性。

在制度實踐中，目前預防性生態環境公益訴訟是\"單軌制”5]，僅有預防性民事公益訴訟的類型，而沒有預防性行政公益訴訟的類型。在預防性公益訴訟“單軌制”的情況下，需要分析是否存在制度缺漏，是否能夠對生態環境風險實施有效規制，行政權與司法權是否能夠各司其職并良性互動。

對此，可以通過作為預防性生態環境民事公益訴訟的典型案例一“云南綠孔雀案\"加以辨析。該案中，戛灑江一級水電站建設項目的《環境影響評價報告書》于2014年獲得原環境保護部批復。2017年7月，環保組織“自然之友”提起預防性民事公益訴訟，認為建設單位的開發建設活動，將使綠孔雀（國家一級重點保護野生動物）棲息地遭到嚴重破壞，并且還會危害陳氏蘇鐵（國家一級保護植物）等多種珍稀保護物種的生存，請求法院判令建設單位停止建設、消除危險。2020年3月，昆明市中級人民法院作出一審判決，判令建設單位停止建設，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區內植被進行砍伐。

（1）存在侵犯行政權之嫌。在諸多環境管理基本制度中，環境影響評價制度是環境風險預防的基本制度，環評批復的性質是行政許可，在給予批復之前，建設單位不得開工建設。本案水電站建設項目的《環境影響評價報告書》獲得原環境保護部的批復，意味著建設單位取得在建設過程和建成后對生態環境合法利用的權利。

在行政許可中，申請人的申請在獲得行政機關許可后，該許可決定仍然有可能被終止，終止的形式有撤銷、撤回、吊銷等。行政許可決定被終止的原因可分為兩類，第一類是申請人申請內容錯誤或審批機關許可錯誤，是由申請人或審批機關錯誤所致，第二類是作為許可依據的法規范或者客觀情況變化，為更好保護公共利益而需要對行政許可決定進行撤回。

本案中，經法院調查，存在的情形主要是第二類情況。一則，在該項自環境影響報告書編制和審批時，陳氏蘇鐵尚未被正式描述及列入世界蘇鐵名錄，報告書也未包含相關內容；二則，2018年6月，云南省人民政府對外發布《云南省生態保護紅線》，戛灑江一級水電站淹沒區大部分被劃入生態保護紅線范圍，在該區域內，綠孔雀為其中一種重點保護物種。以上環評批復后新出現的情況，導致環評批復所依據的客觀情況已實際發生重大變化，為了生態公益保護的需要，環境保護部應當審查是否依法撤回該水電站的環評批復。

依照行政權與司法權的關系，是否終止建設項目的環評批復，應由行政機關先行依法處理，在行政機關不作為或違法行使職權，而生態公共利益又面臨重大風險的情況下，才應考慮司法權的介入。如果存在預防性行政公益訴訟制度，可以在行政機關不依法履行法定職責，而生態公共利益面臨重大風險時，提起預防性行政公益訴訟，督促行政機關履行法定職責。但由于目前沒有預防性生態環境行政公益訴訟的制度供給，只能通過提起預防性民事公益訴訟實現對生態公共利益的保護。

由此，在行政許可依然合法存在的情況下，建設單位以行政許可為依據所獲得的行政法上的權利，即依照環評批復對生態環境進行利用的權利，被司法判決所否定。雖然在預防性生態環境民事公益訴訟中，司法權可以判決要求造成生態環境重大風險的行為人停止對生態環境的利用行為。但在沒有督促行政機關自我糾錯的情況下，司法權的直接處理，有逾越邊界，代行行政權之嫌。預防性生態環境行政公益訴訟的缺位使本應先行直面重大風險的行政權后退或回避，司法權沖在了風險規制的第一線，直接越過行政權進行風險判斷，存在侵犯行政權的可能。

（2）不利于推動類案監督與制度完善。相對于預防性行政公益訴訟，預防性民事公益訴訟一般只能解決個案的問題，無法借由司法權的運用，推動類案處理和制度建設。本案中就暴露出環境影響評價以及相關法律制度存在的一些問題。

一審法院立案后，“自然之友\"等環保組織曾致函環境保護部，建議撤銷戛灑江一級水電站環評批復。但環境保護部并未撤銷環評批復，而是要求建設單位組織開展環境影響后評價，并明確后評價工作完成之前，不得蓄水發電。但依照《環境影響評價法》第二十七條的規定，環境影響后評價是在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形時，由建設單位自主或應環評審批部門要求所開展的。這里后評價強調的是建設、運行過程中出現與“環境影響評價文件”不符合的情形，而沒有明確環評文件本身與環評批復所依據的客觀情況發生重大變化是否應該進行后評價。在環評批復所依據的客觀情況已實際發生重大變化的情況下，應首先解決環評批復是否應撤回的問題，而不是要求后評價。再則，環境影響后評價并非重新報批環評文件，后評價文件報原環評文件審批部門備案，并不需要取得審批部門的許可，其性質不是行政許可，環境保護部要求建設單位在后評價工作完成之前，不得繼續進行建設行為，不得蓄水發電，法律依據不足。

同時，行政機關所采取的環境影響評價后評價，在《環境影響評價法》中規定的適用情形包括“項目建設、運行過程”，但在原環境保護部2015年制定的部門規章《建設項目環境影響后評價管理辦法》中，卻明確指出環境影響后評價的適用階段是“編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后”，即建設項目已經完成建設，二者有矛盾之處，在項目建設階段何種條件需要進行后評價、如何進行后評價，后評價的法律效力如何，目前均無規范依據。

另外，對環境影響評價批復這樣一項行政許可決定，應有完整的許可決定變更和終止的情形規定，比如具體何種條件應當對環評批復予以變更、撤回、撤銷等，但目前《環境影響評價法》及相關制度對此著墨很少，導致具體情境下沒有可適用的規范依據。建立預防性生態環境行政公益訴訟制度，可以通過直接對行政機關行政行為的評價以及司法建議，更好地實現由個案辦理到類案監督，促使行政機關進一步推進制度建設。

以上分析表明，“綠孔雀案”雖然在現有制度框架下取得了較好的法律效果和社會效果，但因沒有預防性生態環境行政公益訴訟制度，預防性生態環境民事公益訴訟“單軌制”運行，可能會造成司法權不當侵入行政權范圍，且不利于推動相關行政管理制度的完善。因此，補充預防性生態環境行政公益訴訟具有實踐上的必要性。

（二）社會組織提起行政公益訴訟類型的補充

生態環境公益訴訟在起訴主體上的補充，主要是生態環境行政公益訴訟的訴權是否能擴展至社會組織甚或公民個人。這一問題也可以從理論基礎和制度實踐兩個層面展開分析。

1.補充社會組織提起行政公益訴訟類型的理論正當性。在理論基礎上需要分析如果生態環境行政公益訴訟的訴權擴展至社會組織甚或公民個人，其訴權基礎是什么？同時，訴權的擴展是否會造成司法權對行政權的不當侵人。

不同于行政私益訴訟，行政公益訴訟的訴權賦予不是“利害關系\"標準，而是“合格主體”標準，是法律基于一定考量而授予符合一定條件的主體以原告資格，由其作為公共利益的代言人，進行“訴訟擔當”?！耙欢l件”是指一定的“法律連接”，連接點包括國家制度中的權力安排，也包括具體權益上的影響與連接。檢察機關能夠被賦予訴權，是由其憲法規定的法律監督權為基礎的。法律監督權包括對行政機關是否違法行使職權或不作為的監督，檢察機關的行政公益訴訟訴權是在過去檢察機關對違法行政的監督權基礎上，當違法行政致使某些具體領域公益受侵害時，法律進一步賦予其提起行政公益訴訟的訴權，以借助終局性的司法權威，糾正違法行政，并對具體領域公益進行救濟。

社會組織乃至公民個人的訴權被納人考慮范圍，則是立基于公民生態環境權益，生態環境本身與生態公共利益受到損害，公民享有良好生態環境的權益也必然受到損害。由此，賦予公民行政公益訴訟的訴權具有正當性。但賦予公民個人以訴權，必然會產生大量的生態環境行政公益訴訟，不僅司法資源難以應對，行政權的正常運行也會受到沖擊。因此，多數國家沒有直接賦予公民個人以訴權，而是賦予社會組織提起生態環境行政公益訴訟的訴權[。社會組織因其經驗、專業知識、技術和調查能力，以及充沛的社會責任感，都更適合于作為“訴訟擔當”。社會組織的數量決定了行政公益訴訟不會出現爆炸式增長，而且對于社會組織的訴權資格，也可以根據其專業能力與信用情況，進行進一步限縮，既使訴訟數量可控，行政權不致受到過度十擾，也能使專業能力與信用情況更好的社會組織發揮專業能力。

行政公益訴訟不同于民事公益訴訟，行政公益訴訟的出發點在于對行政權的監督和督促，而不是對行政權缺位的替代和補充。因此，從訴訟性質上分析，行政公益訴訟不會因訴權主體擴展至社會組織而直接產生司法權對行政權的不當侵入。

2.補充社會組織提起行政公益訴訟類型的實踐必要性。行政公益訴訟的訴權擴展至社會組織固然具有法理基礎，但在檢察機關已有行政公益訴訟訴權的情況下，如果檢察行政公益訴訟已能夠充分解決現實問題，則訴權擴展的必要性同樣存疑。檢察行政公益訴訟自創立以來，發揮了對公益保護的良好作用，但也同樣存在一些問題，其中最主要的是“選擇訴訟\"的問題，即檢察機關提起的行政公益訴訟案件，多數為基層行政機關，訴訟難度較小，“不會引起行政機關較大反應”，對于生態環境受侵害嚴重，訴訟難度較大的案件，則提起數量較少[7]究其原因，有案件線索來源的問題，但更主要的是“權力監督權力”中，檢察人員自身可能的畏難情緒。訴權需要擴展的另一個重要原因是，由檢察機關壟斷行政公益訴訟訴權，使社會組織的作用難以充分發揮，不符合治理現代化中多元共治的理念與實踐需要。

因此，應當賦予社會組織提起生態環境行政公益訴訟的訴權。同時，社會組織提起的生態環境行政公益訴訟應當既包括補救性行政公益訴訟，也包括預防性行政公益訴訟。

四、生態環境公益訴訟類型的整合

在對生態環境公益訴訟類型補充研究的基礎上，需要進一步研究如何對眾多的生態環境公益訴訟類型進行整合。所謂“整合\"是指把零散的部分彼此銜接，從而實現各部分的協同，形成更有價值的整體。生態環境公益訴訟類型的整合主要是指理順現有生態環境公益訴訟類型，使其彼此銜接、功能互補，形成能適應生態環境治理現代化的整體性制度安排。整合的思路應圍繞行政權與司法權的關系展開，首先應以兩種權力各司其職、承接有序為目標，形成不同訴訟類型間的順位安排，其次應保持兩種權力的良性互動，完善不同層次的生態環境公益訴訟類型，以及相關法律機制，及時有效地保護生態環境和生態公共利益。

（一）針對生態環境損害的公益訴訟類型整合

針對生態環境損害的公益訴訟類型，包括生態環境損害賠償訴訟、補救性生態環境行政公益訴訟、補救性生態環境民事公益訴訟。依目前的制度設計，對于生態環境損害，行政權首先應依法采取行政措施，作出處理決定，違法行為人違法造成生態環境損害的，除作出行政處罰、行政強制、行政命令等行政決定外，還應采取磋商等柔性化執法手段追究違法行為人的修復與賠償責任，對作為公共物品的生態環境和生態公共利益進行修復和賠償。磋商未達成協議的，行政機關可以提起生態環境損害賠償訴訟，借助司法手段繼續追究違法行為人的修復和賠償責任。基于行政權的優先性和在生態環境管理中的主導地位，生態環境損害賠償訴訟在生態環境公益訴訟的三種基本類型中應是第一順位的。

在生態環境行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種基本類型中，民事公益訴訟中存在司法權對行政權的代位現象，易使司法權在行政權尚未充分發揮作用的情況下介入行政權作用范圍，侵犯行政權對行政事務的首次判斷權，“對環境法治的整體產生負面作用\"8]。而行政公益訴訟能夠在遵循行政權與司法權一般邏輯和關系架構的情況下，既尊重行政權的專業性和對生態公益保護的主導性，又能發揮司法權對行政權的監督和督促作用。因此，在生態環境行政公益訴訟與民事公益訴訟的關系上，應以行政公益訴訟為主，民事公益訴訟為輔，行政公益訴訟為先，民事公益訴訟為后。

對于違法造成生態環境損害的情形，如果行政機關不采取磋商和生態環境損害賠償訴訟的手段，任由違法行為人逃避修復和賠償責任，檢察機關、社會組織可以提起行政公益訴訟對行政機關加以督促，并可以作為支持起訴人支持行政機關提起生態環境損害賠償訴訟。如果行政公益訴訟后，行政機關在合理期間內，仍未通過磋商及生態環境損害賠償訴訟的手段追究違法行為人的修復和賠償責任，檢察機關或社會組織則可以自行提起民事公益訴訟。這樣，既可以保持司法權的謙抑性，尊重行政權的首次判斷權，又能發揮司法權的補充作用，為生態公益保護提供更加全面的法律救濟。

（二）針對重大生態環境風險的公益訴訟類型整合

針對重大生態環境風險的公益訴訟類型，包括預防性生態環境行政公益訴訟、預防性生態環境民事公益訴訟。當發生重大生態環境風險時，也應由行政機關首先對生態環境風險依法進行處置，實施行政處罰、行政強制、行政命令、變更或者終止行政許可等。在行政機關不依法履行職責時，檢察機關或者社會組織應及時啟動預防性行政公益訴訟。

依照目前的行政公益訴訟程序，起訴主體須首先提出訴前建議，訴前建議后行政機關仍不履行法定職責，且重大生態環境風險仍在持續時，才提起行政公益訴訟，經法院判決再由行政機關履行監管職責。如此則無疑時間較長，對于正在發生的重大生態環境風險，緩不濟急。此時，必須采取更為及時的措施，禁止令保全措施正是應對此種情況的合理措施。

但依照《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》，目前的禁止令保全措施適用于民事私益訴訟、民事公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟，并不適用于生態環境行政公益訴訟。禁止令的適用對象是正在實施或者即將實施污染環境、破壞生態行為的行為人。在生態環境行政公益訴訟中，被告是生態環境監管部門，依照訴訟原理也無法直接對實施污染環境、破壞生態行為的行為人提出禁止令申請。

對此，一種思路是將檢察機關的檢察建議令狀化，使之更具有剛性，依此思路可以要求行政機關必須對具有生態環境重大風險的生態環境利用行為實施禁正措施。但檢察建議令狀化的剛性主要是體現在程序要求上，要求監管部門必須啟動相關程序以落實法律監督意見，而不是檢察建議內容具有強制執行力。如果讓建議內容具有強制執行力或者規定檢察機關必要時可自行執行，則顯然僭越了行政權，突破了行政權與檢察權的分工，形成檢察權代為履職的情形。何況，檢察建議令狀化也無法解決社會組織提起行政公益訴訟中同樣面臨的困境。

此時，更為合適的制度選擇是提起行政附帶民事公益訴訟，在提起行政附帶民事公益訴訟的同時，申請禁止令，這樣既可以因附帶民事公益訴訟，而能使法院即時決定是否對附帶民事公益訴訟的被告頒發禁止令，同時又能在訴訟中，使生態環境主管部門和生態環境利用者共同參與訴訟，利于盡快查清事實，便于法院盡早做出裁決。

（三）檢察機關與社會組織的起訴順位問題

在生態環境行政公益訴訟與民事公益訴訟內部，由于有社會組織和檢察機關兩類起訴主體，因此，對兩類主體所提之訴也需要分析是否需要有順位選擇。

目前，《民事訴訟法》第五十八條對生態環境民事公益訴訟有明確的順位選擇，在符合條件的社會組織不起訴時，檢察機關才能提起民事公益訴訟。之所以出現社會組織提起民事公益訴訟優先于檢察機關提起民事公益訴訟的順位次序，很重要的原因是沒有充分注意到民事公益訴訟與民事私益訴訟的法理基礎不同。民事私益訴訟保護的是起訴人的私主體權益，該權益具有專屬性和排他性。生態環境民事公益訴訟直接針對的是侵犯生態公共利益的污染環境、破壞生態行為，所侵犯的生態公共利益屬于社會公共利益，不能由某個私主體排他性享有。在生態環境民事公益訴訟中，社會組織與檢察機關都是生態公益的代表人，同樣是由法律所確定的“訴訟擔當”，相互之間不應有優先次序之分。

同時，在目前的生態環境民事公益訴訟中，檢察機關所提起的生態環境民事公益訴訟已成為主流，占比遠遠高于社會組織提起生態環境民事公益訴訟[9]177。而依照現行規范，檢察機關需要先公告三十日，在沒有社會組織提起訴訟的情況下，才能提起公益訴訟，這無疑造成受損的生態環境和生態公共利益無法得到及時恢復，如果是預防性民事公益訴訟的場合，則會造成消除重大風險的延遲。

因此，無論是基于理論基礎的分析，還是制度實踐的考量，社會組織和檢察機關在提起生態環境民事公益訴訟時，不應設定優先權，在社會組織或檢察機關某一適格主體起訴后，另一方可申請加入已有訴訟，作為支持起訴人，協力保護生態環境和生態公共公益。這樣不區分先后的訴訟安排，也應同樣適用于訴權主體擴張后的生態環境行政公益訴訟。

五、生態環境公益訴訟類型補充與整合的法治化路徑

目前生態環境公益訴訟的規定散落在《行政訴訟法》《民事訴訟法》《民法典》以及相關的黨內法規、司法解釋、部門規章，乃至規范性文件中。對生態環境公益訴訟進行類型補充與整合，當然可以通過“打補丁”的方式，在原有制度規范中補充整合，但這顯然不是最佳選擇，而且可能無法完成訴訟類型體系化整合的任務。要進行生態環境公益訴訟類型的體系化整合任務，需要有系統性立法，特別是要有提綱挈領的統一立法。依照目前的立法計劃，可行的路徑有兩條，一是制定單獨的“公益訴訟法”，二是在“生態環境法典\"中予以統一解決。

“檢察公益訴訟法（公益訴訟法）”雖然已列入十四屆全國人大常委會立法規劃，但從立法名稱看，尚未確定是對檢察公益訴訟制度的單獨立法，還是包含社會組織等在內的公益訴訟統一立法，即便是包含社會組織作為起訴主體的公益訴訟統一立法，也難于將生態環境損害賠償訴訟納入整個公益訴訟體系中，同時對生態環境問題也無法作出針對性的規定，所以對生態環境公益訴訟類型的補充與整合作用有限。而“生態環境法典”已列入十四屆全國人大常委會立法規劃，立法速度正在加快，且是生態環境領域的專門法典。所以最優的法治化路徑應是在“生態環境法典”中，對生態環境公益訴訟類型予以補充與整合。

參考文獻：

[1]史一舒.預防性環境行政公益訴訟的實踐樣態與制度建構[M].：法律出版社，2023.

[2]楊建順.拓展檢察行政公益訴訟范圍和路徑的積極探索——赤壁市人民檢察院訴赤壁市水利局怠于履行飲用水安全監管職責案評析[J].中國法律評論，2020（05）：143-144.

[3]孫笑俠.司法權的本質是判斷權—司法權與行政權的十大區別[J].法學，1998（08）：34-36.

[4]葉必豐.行政法的人文精神[M].：大學出版社，2005.

[5]張百靈.預防性環境行政公益訴訟的理論基礎與制度展開[J].行政法學研究，2021（06）：56-61.

[6]徐以祥.我國環境公益訴訟的模式選擇[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2017（10）：88-90.

[7]王鍇.環境權在基本權利體系中的展開[J].政治與法律，2019（10）：29-30.

[8]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學，2016（01）：49-68.

[9]呂忠梅.中國環境司法發展報告（2022年）[M].：法律出版社，2023.