國土空間規劃背景下永久基本農田保護策略與優化路徑

摘要：永久基本農田作為糧食生產的重要基礎，對于耕地資源的保護具有至關重要的作用。它不僅關系到國家糧食安全的保障，還與社會的穩定以及經濟和社會的可持續發展息息相關。本項研究深入分析了2023年

6月之后在永久基本農田核實處置過程中遇到的一系列問題，并在此基礎上提出了切實可行的保護措施和布局優化策略。這些策略旨在提升永久基本農田的保護效率，確保耕地資源得到合理利用和長期維護，從而為國家糧食安全和社會經濟的穩定發展提供堅實的

基礎。

關鍵詞：永久基本農田；核實處置；優化調整；糧食安全

永久基本農田作為國家糧食安全的關鍵基礎，享有特殊保護地位，自然資源部明確指出實施永久基本農田特殊保護，強調了永久基本農田在耕地保護工作中的重要性，并要求各級政府和相關部門全面貫徹特殊保護政策。執行對永久基本農田的保護和布局改善方案，是保障高質量耕地資源得以持續保存、加強國家糧食安全屏障以及改善國土空間配置的關鍵手段。在現有的國土空間規劃體系中，盡管“三區三線”所確定的永久基本農田相關工作已取得顯著成效，但仍需直面諸多挑戰，需借助更為精細化的核實與處置手段來進一步完善與解決。

1 國土規劃永久基本農田核實處置

1.1 國土規劃工作背景

農田作為糧食生產之根本，一直受到黨的深切關注與保護。在自然資源部與相關機構的緊密合作下，本研究基于2020年國土變更調查的科學數據和嚴格分析結果，嚴格遵循國家相關標準，成功地對耕地、基本農田、生態保護紅線以及城鎮開發邊界進行了精確劃分，發現存在耕地變化未能得到及時記錄的問題。為了提升劃定成果的權威性和精確度，讓耕地底線得到堅守，自然資源部計劃檢查處理耕地和永久基本農田問題，旨在解決正式使用劃定成果前的非耕地問題，從而確保耕地資源得到科學保護與高效利用[1]。

1.2 工作要求

在執行永久基本農田核實處置工作時，本研究遵循“總體穩定、局部調整”的指導原則，秉持實事求是、嚴謹細致、積極穩妥的工作態度。例如，依據四川省和貴州省2020度土地調查變更資料，依據最新成就和存檔資料，對指定的永久基本農田進行徹底核實，確保耕地保護面積不少于1.03億hm2，符合《中華人民共和國土地管理法》規定的嚴格保護要求。其核心目標在于清晰揭示農業結構調整等因素所引起的非耕地轉變情形，并準確掌握已獲取用地審批的土地現狀。針對不同情況，本研究采取恢復整改與調整補劃相結合的策略，實施分類施策。從原則上來講，非耕作土地應首先考慮轉變為糧食作物種植地。尤其是非法占用的土地以及被轉為非糧食作物種植的土地，必須采取專門措施進行徹底的整改。對于難以恢復的地區，需依據作物生長周期設定緩沖期，并根據土地用途采取不同管理措施。

1.3 永久基本農田研究主題

1.3.1 徹底審查當前狀況，改善工作基礎圖

以自然資源部統一制作并提取的核查處置圖斑為工作基礎圖，各地區應針對非耕地及永久農田內的已批用地展開全面核查。在此過程中，將進一步豐富和完善工作圖，以明確核查處置的具體目標。

1.3.2 制定并執行分類處理計劃

各地區需依據核查處置相關法規，以縣級行政區域為基本單位，細致擬定核查處置方案。該方案應明確地方核查任務，概述永久基本農田規模及布局的恢復調整狀況，并制定切實可行的耕地恢復計劃，以確保分類處置工作得以積極而穩妥地推進[2]。

1.3.3 確保按時完成任務并逐級審查

縣一級行政區劃應根據實際情況，創建永久基本農田核驗處理所需矢量數據。計劃將非耕地合理調出基本農田范圍，或者計劃將非農業用地劃歸為基本農田保護區，需由縣級、市級及省級自然資源管理部門進行詳盡審查；省級部門負責上報核查數據，并對提交的成果全面負責。

1.3.4 部級集中復核，強化督促指導

自然資源部將采用先進的信息化技術，集中專業力量對提交的數據進行復核。對于無誤的數據進行核查，根據更新的圖層信息，應快速更新永久基本農田資料庫。地方應將調整狀況納入全國土地使用的總體計劃，并實時反映在“一張圖”監督系統中。未通過核查的數據，相關單位需執行整改措施。

2 國土規劃和永久基本農田保護面臨的問題

2.1 國土規劃中缺乏對永久基本農田的保護意識

盡管耕地保護的重要性顯而易見，但部分地區尚未充分認識到永久基本農田保護的必要性，導致責任心和積極性的缺失。例如，自然資源部通報的67個重大典型問題中，涉及永久基本農田“非糧化”問題，以及地方黨委、政府及部門監管責任不落實等，這些問題的存在，反映了當前似乎存在對處理事務方法的誤解。提及保護農田及促進地方經濟發展出現沖突時，這些地區在耕地保護與地方經濟發展間左右為難，依舊深陷傳統觀點，認為發展必須以犧牲耕地為代價。永久基本農田核查的目的在于釋放優質土地資源，為城市建設用地提供廣闊的空間。而這些觀點上的問題顯然不符合既定的方針政策，對已明確劃定的永久基本農田規劃造成了嚴重沖擊，給相關工作的推進帶來了諸多困難和挑戰[3]。

2.2 部門間溝通協作不順暢

本次永久基本農田核查與土地變更調查同步進行，旨在為耕地保護工作提供關鍵數據支撐。調查結果需與耕地保護同步，但部分地區部門合作不佳，核實與國土變更調查難以銜接。永久基本農田的核實成果未能實時更新至年度變更調查，對核實工作的推進造成了影響。

2.3 信息共享體系亟待進一步優化和完善

自然資源數據種類豐富多樣，來源廣泛多元，標準不盡相同，且存在更新緩慢及內容缺乏關聯性的問題。《自然資源領域數據安全管理辦法》指出，自然資源數據包括地理信息、監測數據等，需分類保護。目前，省部成果共享機制不足，想要做好永久基本農田的核實工作，還需要確保數據核對的準確性，增加了工作量。

2.4 耕地和農田普遍閑置荒廢

在對永久基本農田進行檢查的過程中，基礎層工作者發現，在那些偏遠、交通不便利、耕種條件惡劣的地區，大型農業機械難以發揮作用。此外，一些村莊正遭受著嚴重的“空心化”現象。務農收入與進城務工或經商的顯著差異，促使大量青壯年勞動力外流。這一現狀使得無人耕種現象在耕地領域日益加劇，大量土地資源被閑置，這一問題在多個地區普遍存在。永久基本農田的保護工作遭遇了嚴峻的挑戰，其保護的初衷與實際保護效果之間的差距愈發明顯。由于管理與利用機制的缺失，這些農田的面積正在經歷顯著的縮減，同時，耕地的分布格局亦發生了重大變化，這些因素對農業的可持續發展構成了潛在的威脅。

2.5 農田正遭遇“非糧化”問題可持續發展

在最近的幾年里，我國糧食生產成本持續攀升，這一趨勢對種植糧食的經濟效益產生了負面影響，進而對廣大農民群眾的糧食種植積極性帶來了一定程度的挑戰。為了實現收入的穩步增長，廣大農民群眾積極轉變傳統耕作模式，傾向于在租賃的土地上種植經濟價值更高的果樹和經濟林木。這一積極性的轉變導致部分原本用于糧食種植的土地逐漸轉向其他經濟作物的種植，從而引發了社會廣泛關注的“非糧化”現象。同時，各地政府及相關部門正積極采取措施，引導并規范工商資本流向鄉村地區。此舉不僅促進了鄉村產業的多元化發展，還助力于完善農村基礎設施建設。這些變化的出現，農民的經濟收益得到了顯著提升。

然而，在這一進程中，亦出現了一些問題。部分工商資本在追求經濟效益的過程中，忽略了對農業可持續發展的考量，導致了永久基本農田“非糧化”的問題日益嚴重，這不僅影響了糧食安全，也對農業的長期發展構成了威脅。這種現象不僅嚴重擾亂了農田的空間布局，導致了農田的不合理使用，而且也使得農作物的數量顯著減少，質量也出現了明顯的下降[4]。

3 國土規劃與永久基本農田保護建議

3.1 加強國土規劃的宣傳工作，確保職責得到履行

為了深化糧食安全和耕地保護的認識，應充分利用自媒體平臺的強大傳播力，深刻揭示耕地保護的至關重要，確保這一理念能夠深入人心，成為社會共識，并轉化為切實的行動。在此基礎上，必須致力于促進地方政府在追求經濟增長與耕地保護之間實現均衡。鑒于耕地是農業生產之根本，對于人口眾多的國家而言，保障耕地的面積與品質是確保國家糧食安全的核心。因此，應積極推廣永久基本農田保護的正面典范與成功案例，以激勵和指導地方政府在發展與保護之間作出明智的抉擇。為了進一步加強永久基本農田保護工作，我們應當積極地推廣和傳播那些在這一領域取得顯著成效的正面典型和成功經驗。通過分享這些案例，不僅可以激勵更多地區和組織投身于農田保護的事業中，還能夠為其他正在努力的團隊提供寶貴的經驗和啟示。這些正面典型和成功經驗的傳播，將有助于形成一種積極向上的氛圍，通過樹立榜樣，激發社會各界的參與熱情，促進全社會對永久基本農田保護重要性的認識和理解，從而為實現可持續發展和保障國家糧食安全做出更大的貢獻。

同時，我們還將曝光非法占用耕地和永久基本農田的案例，使其成為警示燈塔，讓大家都更主動、更有責任心地去保護那些重要的農田。在這個環節里，自然資源部門和農業農村部門需要并肩作戰，履行永久基本農田保護的職責，并廣泛動員社會各界力量，共同為耕地保護工作貢獻力量，保障耕地資源可以得到有效地保護和合理利用。通過一系列科學合理的措施，以期可以保障糧食安全，維護生態平衡，同時促進農業可持續發展[5]。

3.2 國土規劃加強部門合作，改善空間布局

自然資源部門可與相關機構合作，推進永久基本農田保護，執行政策改善農田配置。并結合地方實際調整種植結構，引導林果業向山區發展，促進平原優質耕地恢復為糧食種植，旨在為實現農田種植的合理化。在斜坡地區，鼓勵種植果樹和林木；在優質平原耕地，優先種植糧食作物。另外，推廣機械化耕作是提高耕地效率的關鍵措施，應當將耕地連綴成片，并簡化耕作流程，從而提升耕地的整體質量。對農田進行精心規劃亦是不可或缺的，應確保優質農田用于糧食生產，加強糧食安全。

3.3 加強信息化建設，提升共享能力

借鑒東莞市自然資源“一張圖”平臺的成功經驗，構建并優化全國一體化國土“一張圖”平臺，就是創建一個統一的數據資源目錄和共享系統，讓數據管理變得更標準化、系統化和智能化，把各種數據整合起來，讓它們能更好地被使用。有了這個平臺，數據共享會變得更容易，信息的成果得以不斷重復利用與分享，從而實現自然資源管理的優化；此外，信息得以實現全景展示，解決數據版本不匹配問題。應推動各級自然資源部門迅速行動起來，立即著手推進相關工作數據變成電子版，保證數據能及時地輸入、更新和匯總，這樣就能更快地整合數據，做到全面覆蓋、無一遺漏[6]。

3.4 激勵糧食生產，激發農民積極

政府可以推出扶持農業政策，如財政資助和稅收減免，從而優化糧食最低收購價，穩定農業生產，引導糧價合理走向，提高農民收益；也可發放種糧補貼，減輕農民負擔，提升收益水平。建議政府推動、構建糧食產業化聯合體，整合產業鏈資源，建設糧食烘干和精深加工設施，以提高糧食種植經濟效益，防止耕地非糧化，確保糧食生產，保障國家糧食安全。除此之外，為保證糧食產業高質量發展，也要增強農業科技支持，提高農業生產和產品質量[7]。利用現代農業的尖端技術與先進機械，能夠顯著提升耕作效率并增加產量，從而推動農業向現代化方向邁進。同時，應加強市場信息公布和產銷對接，促進糧價穩定，確保農民種糧經濟收益。

3.5 實施土地整治以促進鄉村產業發展

確保耕地高效利用，可以讓土地流轉起來。積極倡導工商資本與農戶構建利益共同體，通過農戶出租土地的方式，確保其獲得穩定的經濟收益，同時釋放勞動力資源，為城市發展提供支持[8]。同時利用企業資金，可以讓糧食產業鏈更完善，通過集中經營和科學的管理方法，讓土地的產出更高。

4 結語

綜上所述，耕地保護對農業可持續和國家糧食安全至關重要。耕地保護是系統工程，需要政府、社會和民眾共同努力，采取綜合性措施，確保國家糧食安全，為國家持續繁榮發展奠定穩固基礎。通過實施耕地轉型升級和土地布局優化策略，我們維護了耕地資源的完整性和生態平衡。遏制了建設用地無序擴張，保障了耕地資源的長期可持續利用。完善管理規范和數據信息化建設，提升了管理效率和決策透明度，增強了公眾對耕地保護政策的認同和支持。強化國土空間規劃，實施用途管制，合理劃定農業用地和城鎮發展空間邊界，促進了耕地資源高效配置和經濟社會綠色轉型，實現了人與自然和諧共生。普及耕地保護知識，提升公眾保護意識，營造了全社會參與耕地保護的氛圍，為后代保留了寶貴土地資源。

參考文獻

[1] 唐媛.國土空間規劃“三線”統籌劃定中永久基本農田布局優化[J].南方農機，2024（3）：102-103.

[2] 羅玲.常州市國土空間開發布局優化研究[J].城市建設理論研究（電子版），2024（2）：179-181.

[3] 孫超淑.我國國土空間布局優化的重大問題思考[J].河北經貿大學學報，2021（2）：82-84.

[4] 陳曉芬.新發展格局下的國土空間布局優化[J].中國土地，2020（11）：230-232.

[5] 張嵐.國土空間監測網絡布局優化方法研究[J].中國土地科學，2018（1）：65-67.

[6] 鄧澤.晉中市國土空間利用效率測算與布局優化[J].湖北農業科學，2025（1）：130-135.

[7] 董樹征.中國國土空間布局優化研究[J].地理學報，2024（3）：148-152.

[8] 張金楊.我國國土空間開發基本情況、存在問題及對策建議[J].今日國土，2024（7）：201-205.