深化粵港澳大灣區跨境養老服務研究

中圖分類號：D669.6；F719 DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2025.03.009

2024年1月15日，國務院辦公廳發布《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，指出要大力培育銀發經濟發展新動能，提高人民生活品質。大力發展銀發經濟，既是貫徹落實黨中央部署決策，也是廣州市高質量發展的重要增長極。隨著全球化進程的加速以及人口老齡化程度的加劇，跨境養老服務已成為全球養老產業發展的重要趨勢。跨境養老服務即跨越國界或行政邊界，為老年人提供更高質量、更具性價比的養老服務及支持。一般做法是充分考慮不同地區老年人的經濟、健康以及文化需求等現狀因素，加強不同國家和地區之間的養老服務制度銜接，促進跨地區養老資源的整合，優化配置及共享，從而滿足不同境別下老年人更高質量、更個性化的養老服務需求。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出要深化粵港澳三地在養老服務方面的合作，以緩解港澳養老“供不應求”的現狀。廣州市南沙區地處粵港澳大灣區幾何中心，毗鄰港澳，地理環境優越。南沙區養老服務事業發展基礎扎實，這些客觀條件為南沙區成為粵港澳大灣區跨境養老的先行示范區奠定了堅實基礎。

一、特色做法：南沙區跨境養老實踐

●協同推進養老服務領域的合作

在《關于共同推進粵港兩地養老合作的備忘錄》、擴展《廣東院舍照顧服務計劃》合作意向書基礎之上，南沙區積極與香港特區政府相關部門、香港安老服務行業組織建立合作關系，落實港澳服務提供者在廣東區域范圍興辦養老機構的優惠政策，拓展在土地供應、市場準入、稅費減免、購買服務和財政補貼方面的新思路，力爭使未來港澳服務提供者享受與內地機構同樣的待遇，爭取將南沙區養老院部分床位納入廣東院舍照顧服務計劃，積極與有意愿來南沙區營辦養老機構的香港企業家對接。2023年5月，香港特區政府勞工及福利局局長孫玉菡、香港特區政府社會福利署副署長黃國進等一行考察南沙區養老院，粵港雙方建立溝通渠道，加強政府之間的相互往來。同時，南沙區與香港安老服務業界具有代表性的行業組織香港安老服務協會對接，簽署《框架性合作協議》，致力于推動養老服務深入合作。

●組織跨境養老供需對接活動

南沙區著力搭建穗港澳三地養老服務供應商交流溝通平臺，促進服務、人才、三地養老產業項目等資源精準對接，在居家社區養老服務、認知障礙照護服務等領域引進有代表性的優質港澳服務提供者，探索更多的市場化發展模式。南沙區于2024年3月29日舉辦“穗港澳養老服務融合發展供需對接活動”，包括香港社會服務聯會、香港安老服務協會、香港安老咨詢委員會、澳門明愛頌暉長者中心、澳門街坊總會廣東辦事處等30多家組織參加，共同助力跨境養老服務實踐。

●成立大灣區（南沙區）養老服務聯合體

2023年10月，南沙區在全市率先成立粵港澳大灣區（南沙區）養老服務聯合體，增強南沙區多元化高品質的養老服務供給，助力跨境養老服務融合發展。該聯合會自前已有約30個成員單位，包括了香港安老服務協會、香港品質保證局、香港新家園協會、香港工聯會、澳門工聯會等一批在港澳地區具有較高知名度和影響力的專業社會服務組織。粵港澳三地專業養老服務組織持續強化協作，通過整合養老服務“資源清單”、動態更新老人“需求清單”和不斷完善養老“服務清單”，為轄區內包括港澳常住老人在內的全體老年人提供各類養老服務。截至目前，已開展養老服務聯合體活動11場，服務社區居民超過1000人次。

●打造港式養老服務設施南沙區利用現有的公建配套養老服務設施資源建設一處港式養老院，融入香港標準及理念對其進行設計和裝修改造，爭取引入優質香港服務提供者開辦港式養老院。同時，南沙區探索打造一處融合內地和香港標準的、具備一定示范亮點效應的養老服務設施，該設施包含日托、全托和認知障礙老人照料專區等，在保障轄區老年人養老服務需求的基礎上，為港澳居民在南沙區養老創造便利。當前，兩個項自處于項目可行性論證、開發商推進工程收尾改造等前期推進工作階段，已邀請具有豐富的香港養老設施設計經驗的設計師參與初步設計，同時香港方面委托設計師對項自后續的裝修設計提出意見和建議，并已初步完成裝修設計。

二、短板制約：南沙區跨境養老服務問題

●港澳式養老服務供給不足

通過比較南沙區與港澳地區的養老服務質量標準，可以看出三地服務主要差異在于，南沙區對環境和硬件設施的要求更高，香港和澳門在服務理念和服務流程的要求上更為深入和細致。此外，香港和澳門在對長者的權利、隱私和尊嚴方面的規定更為具體，對物品和藥品要求更為嚴格，且養老服務專業化程度高、發展更成熟。而南沙區養老服務起步較港澳晚，尚未達到專業化、高品質的水平。以養老機構為例，南沙區現有已備案養老機構14家，其中10家為公辦養老機構，且有9家是農村敬老院，以兜底特殊困難群眾的養老需求為主。公辦養老機構具有公益屬性，主要收住戶籍老人，未對非戶籍老人全部放開。不受戶籍限制的民辦養老機構有4家，已收住老人的僅3家，以提供普惠型養老服務為主。此外，南沙區養老服務從業人員尤其是養老護理員總體上存在年齡較大、文化程度較低、流動性較高的問題。由于工資待遇、職業認可度及社會地位偏低，有專業技能的年輕人從業意愿不高。目前南沙區所能提供的以高品質、專業化為顯著特點的港澳式養老服務欠缺，社會力量較為薄弱，在參與養老服務供給中作用發揮不明顯，養老服務隊伍專業化水平不高。

●就醫不便、就醫成本高

由于香港澳門地區和內地的醫療系統、就醫流程都不大相同，導致港澳老人在內地就醫十分不適應。香港就醫實行全科醫生分流和預約制度，通常無須排隊，而在內地醫院則需要排隊很久。實地調研中，有香港老人表示，“香港都是現有全科醫生看診，如果有需要再由全科醫生轉給相應的專科醫生進行專業診斷，而在內地，不知道自己該去哪個醫院就醫以及如何進行就醫”。此外，香港特區政府承擔多家公立醫院九成開支，香港老人每天最多只需要花費百余港元，便能享受從診療、醫藥到住院在內的“全包干式”服務，享受高齡長者生活津貼的香港老人在香港的公立醫院或診所（急癥室）登記求診時，只須向醫院及診所職員出示申請高額長者生活津貼時所使用的身份證明文件（香港身份證或豁免登記證明書等），醫院及診所職員便會通過“聯機查詢系統”確認受惠人的資格，安排豁免醫療費用，但這一豁免安排在內地并不適用。港澳老人在南沙區就醫大部分需自費，即使在內地參保，報銷項目也有限，報銷金額也無法與港澳比擬。患有長期慢性疾病的港澳老人也無法在南沙區繼續使用港澳醫生開具的藥品。因此，在內地生活的身體狀況良好的港澳老人通常會回到港澳進行就醫、體檢。雖然老人可以通過“兩地跑”的方式解決一部分就醫問題，但對于老人身體和經濟狀況都是一種負擔。很多港澳老人希望在內地養老生活的同時，可以就近享受港澳的醫療服務和福利。

●港澳養老福利使用不便

根據港澳老年福利金的相關規定，高齡津貼/長者生活津貼均對長者在港澳居住的時間有要求，這就使得在內地養老的港澳老人如果在港澳地區沒有固定的住所，就不能通過“返港澳”居住的方式來獲得相應的福利。雖然香港特區政府推出“廣東計劃”，降低老人須先回港連續居住滿一年的要求，方便已移居廣東的香港老人申領高齡津貼/長者生活津貼。但在走訪調研的過程中，也有香港老人反映，使用長者生活津貼還是需要回到香港銀行處理，老人不懂也不會直接在內地取出使用。

香港安老院主要包括合約院舍、津助院舍、私營安老院和非牟利自負盈虧安老院。香港特區政府購買以上四種院舍的宿位，提供給香港老人居住，每種院舍宿位資助標準不一樣，但總體上資助能大大減輕香港老人入住安老院的負擔，老人個人承擔費用最多只需2000港元左右。2014年香港特區政府推出了“廣東院舍住宿照顧服務計劃”，香港老人可以選擇入住兩間由香港非政府機構在廣東運營的安老院，同等享受香港特區政府的資助。但是截至目前，仍然只有最初的深圳和肇慶兩市可以享有這項政策，香港老人入住大灣區其他養老院不能獲得政府資助。此外，香港特區政府為了支援老人的居家安老需求，推出長者社區照顧服務券（社區券），領取的老人可以根據個人需求，選擇適合自己的社區養老服務，個人幾乎不需要承擔費用。目前香港特區政府并沒有出臺類似“廣東院舍計劃”的社區養老服務跨境攜帶享受政策。

三、未來展望：依托南沙區深化跨境養老服務

●完善養老支柱產業建設，推動醫養結合發展

實現高、中、低等檔次的養老住宅項目均衡發展。依據港澳長者在內地居住的類型，可以將在內地養老及生活的長者分為三類：機構長者；購房長者；回祖籍地的長者。其中，在內地購房養老的長者，回內地養老主要是為了更舒適、更高品質的晚年生活。目前，南沙區主要集中在中、低檔次的養老住宅的搭建和完善。對此，可以率先布局一批中、高檔次的養老住宅，以便適應港澳長者多樣化的需求。

全力開展醫養結合的養老模式。一方面，從建立服務于港澳長者的醫療新體系入手，多方鼓勵南沙區醫療系統提升養老服務水平，包括鼓勵南沙區醫療機構開展地區間深度合作、鼓勵南沙區醫院增設相關服務機構、鼓勵對南沙區全科醫生的培養等，目的在于整合南沙區地區醫療資源，儲備更多更好的醫療技術人才，促使醫療工作人員加強對老年疾病診治等相關服務內容的學習，掌握更多更優的必要醫療技能，提升南沙區醫療機構服務港澳長者的診療水平。另一方面，要推動醫養服務實現從只重視老年人生理需求向提供專業化健康管理服務的轉變。既要加強南沙區地區醫療機構的建設，將傳統的“養老床位”變為“醫養床位”，實現醫療機構功能的升級改造，又要積極推進資源共享及優質服務技術的引進，進而促進醫養深度結合和服務品質效果。

●完善養老支持產業建設，圍繞“身心社”探索發展養老相關服務

大力發展商業養老保險。從主體、措施和方法等方面提升商業養老保險服務的功能：一是促進保險公司積極發展商業養老保險業務；二是細化措施，從風險防控方面入手，保障資本市場規范運營，確保將來支付的保障性，增強港澳長者放心購買商業養老保險的信心；三是采取多種方式，如發布公益廣告、定期開展講座等方式，加深港澳長者對于內地商業養老保險的熟悉程度，提高這部分人群的參保意識。

開發養老休閑娛樂服務。開辟休閑空間及多種休閑項目，方便港澳長者參與休閑活動。運用IT及VR技術，充分考慮港澳長者的體力和便利性，開拓銀幕高爾夫、銀幕騎馬等休閑娛樂活動，開發新時代背景下港澳長者的休閑娛樂生活，營造養老休閑娛樂氛圍。休閑活動領域的難點在于，大部分高齡者具有被動、消極的特性，對休閑存在消極認識，該領域本身具有難以形成大規模市場的特性。休閑活動領域雖被部分富有港澳長者使用，但針對中下層港澳長者的大眾化需求，可嘗試發展南沙區周邊短程旅游、登山、棋牌等活動，逐步營造養老休閑娛樂氛圍。

圍繞“身心社”探索發展養老相關服務。在身體健康方面，鼓勵中醫養生、老年瑜伽、養生食譜等相關服務業的發展。在心理健康方面，可以與專業心理咨詢機構形成長期合作，通過心理咨詢緩解港澳長者的孤獨感和陌生感；通過音樂、美術、影視鑒賞等方式調解情緒，幫助港澳長者消除不良情緒，產生愉悅感。在社會融合方面，建議通過開展養老教育和技能培訓、開設老年教育課程等方式加強港澳長者與社會的融合。

●增加港澳式養老服務供給，便利港澳老人居家社區養老

在南沙區區級“街坊之家”、區級綜合養老服務中心及港澳老人聚集的鎮街頤康中心進行“港澳老人之家”打造，面向港澳老人提供相關居家社區養老服務。例如，依托名筑水岸小區的三至五層公建配套設施，打造具有港式風格的醫養結合型日間照料中心。

引進優質港澳養老服務提供者在南沙區營辦養老機構。探索采用“公建民營”模式，吸引港澳社會力量參與南沙區養老服務供給。在慶盛先行啟動區選取一處公建配套養老設施用于建設港式安老院。同時，加大對社會力量創辦養老機構的扶持力度，全面落實水、電、煤氣等基本事業型費用優惠繳納和減稅免稅的政策。對于有意向開拓南沙區跨區域養老服務市場的養老機構，給予必要的支持，包括優化注冊手續和流程，提高審批效率及助力人員招聘、機構選址等。

以標準化試點建設為抓手探索融合粵港澳養老服務標準。2023年，南沙區養老機構跨境養老服務標準化試點項目入選國家級服務業標準化試點項目。同時，開展港澳式養老服務培訓，引進港澳養老專業力量，對南沙區養老服務隊伍進行培訓，提高南沙區養老服務質量水平。

●打通異地醫保結算壁壘，加強與港澳社會福利體系的銜接

打通異地醫保結算壁壘。一方面，借鑒部分年長者可在香港大學深圳醫院使用香港醫療券的做法，與港澳政府進行溝通，將醫療券作為港澳長者在南沙區就醫時的結算方式之一，對于享受綜合社會保障援助計劃、公共福利金計劃的香港長者和領取養老金、敬老金的澳門長者，搭建使用醫療券即時享受醫療費用減免的通道，這一做法相當于港澳長者在南沙區可以享受港澳的醫療福利。另一方面，充分發揮“互聯網 + ”、大數據等技術的加持作用，搭建跨境聯網結算信息系統。參照跨省醫保直接結算的方式，粵港澳三地醫保結算可統一接入國家異地就醫結算平臺，實現跨境就醫的即時結算，方便港澳長者在內地接受醫療服務。

加強與港澳社會福利體系的銜接。一方面，促進南沙區與港澳養老服務合作發展中福利政策的對接。對類似綜合社會保障援助、公共福利金計劃等福利政策，爭取在南沙區試點，凡在南沙區養老的港澳居民，可取消連續居港澳一年的申請時間限制，并依據物價和通脹指數適當提高津貼額度。另一方面，加強南沙區與港澳地區養老服務合作中的資源對接，創建跨區域急診醫療、跨區養老服務、跨區公共交通的便利條件，滿足區域內老年人群體與生命安全及生活需要相關的服務需求。其中，首要的是解決跨境急診醫療救助問題，因為對于在南沙區生活的長者來說，慢性病可以定期回港復診、取藥，但急性病必須先在內地醫療機構接受治療，因此港澳長者的便捷轉診十分必要。具體措施包括：推動南沙區公立醫院救護車申領粵港澳三地車牌，方便三地之間的及時轉診；促進粵港澳三地通關步伐，對申請了粵港澳三地車牌的南沙區公醫救護車開通“綠色通關”通道，便利三地間轉診。

●完善交流合作機制，營造跨境養老政策宣傳良好氛圍

建立南沙區與港澳養老服務交流合作機制。探索南沙區與港澳有關部門及組織成立養老服務交流合作平臺，解決三地在人才交流、信息交流、政策需求等方面的信息不暢通問題。目前南沙區已與香港安老服務協會簽署《框架性合作協議》，由香港安老服務協會提供港式養老培訓等資源，增加南沙區優質養老服務供給，同時定期舉辦專題研討會、專題博覽會、交流論壇等活動，及時并深入了解港澳老人在南沙區養老的最新需求，也將南沙區為港澳老人提供的養老政策進行充分宣傳，從而達到跨區域養老供需匹配的狀態。

營造跨境養老政策宣傳合力。一方面，聚焦政策宣傳精準度，圍繞跨境養老重大決策部署、重點任務推進，及時發布權威信息，深度挖掘政策實施中的創新舉措和典型案例，系統解讀養老補貼、服務便利化等惠民政策，牢牢把握與論導向，凝聚全社會關注、支持，推動跨境養老工作形成的強大合力。另一方面，拓展政策宣傳覆蓋面，堅持傳統媒體與新興媒體協同發力，通過新聞發布會、專題報道、人物訪談等形式，構建多層次、立體化宣傳網絡。既要“線上發聲”，利用政務新媒體平臺推送政策解讀、服務指南，也要“線下互動”，組織政策宣講團深入社區、養老機構開展面對面解讀，確保政策信息精準觸達目標群體，為南沙區與港澳跨境養老事業高質量發展營造良好輿論環境。

基金項目

廣東省哲學社會科學規劃2023年度一般項目《超大城市社會治理共同體的建構邏輯與實踐路徑研究》（GD23CZZ01）研究成果。

參考文獻

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作者簡介

姚邁新，中共廣州市委黨校文獻信息中心副教授。研究方向：城市社會學；地方治理。李志清，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部副教授。研究方向：黨的建設。