長春市多元解紛機制：實踐、問題與對策

中圖分類號：D926 DOI： 10.13784/j.cnki.22-1299/d.2025.03.010

黨的二十屆三中全會聚焦“建設更高水平平安中國”提出“創新社會治理體制機制和手段，有效構建新安全格局”[1]。多元解紛機制通過人民調解、行政調解和司法調解調處社會矛盾糾紛，是基層社會治理機制創新的重要內容。近年來，長春市踐行新時代“楓橋經驗”，立足實踐要求，不斷改革創新多元解紛機制，為構建和諧穩定的社會環境奠定了堅實基礎。

一、長春市多元解紛機制建設的實踐探索

當前，隨著社會發展和變革，矛盾糾紛呈現出糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化等特點，糾紛發生原因也各不相同，包含感情沖突、價值沖突、利益沖突、資源分配沖突等。矛盾糾紛涉及的主體范圍更加廣泛，利益關系更加復雜，爭議內容更加多樣，給社會安全穩定帶來新的更大挑戰。長春市在積極建設區級矛盾糾紛化解實體化運行中心的基礎上，系統構建預防為主、分層遞進、專群結合、銜接聯動的多元解紛機制，切實將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。長春市各縣（市）區及開發區也努力打造各具特色的多元解紛模式，取得顯著成效。

●南關區法院“法院 +N^′′ 多元解紛模式

打造“法院 +N^′′ 多元解紛模式。長春市南關區法院依托人民法院調解平臺打造“法院 + 工會”“法院 + 工商聯”“法院 + 銀保監”“法院+ 婦聯”等“法院 +N^′′ 多元解紛模式，讓更多糾紛通過非訴方式化解。南關區依托訴訟服務中心，構建多元人民調解模式，設立婦女兒童維權調解室、律師調解室、法律志愿者調解室、法律援助調解室、交通事故調解室、職工法律調解室、法律援助工作室、校園糾紛調解室、民營企業糾紛調解工作室、建筑行業糾紛調解工作室、南關區行政爭議協調化解中心等11個工作室①，為人民群眾提供多種解紛渠道，進一步降低解紛成本，得到了群眾的普遍認可。

不斷完善訴前調解聯動機制。長春市南關區法院不斷加強糾紛源頭治理、綜合治理。2022年年初，南關區人民法院與交警部門聯動配合，進一步整合保險行業及司法鑒定機構資源，設立集事故處理、人民調解、案件受理、保險評估、保險理賠、法律咨詢于一體的道路交通糾紛調處中心。同年5月，該院入駐南關區綜合治理中心，采用固定人員值班模式，加快實現矛盾糾紛、群眾信訪的“就地解決”。2025年2月，南關法院執行事務中心正式入駐區綜治中心，實現矛盾糾紛全流程一站式化解，加強了司法團隊與綜治中心各部門的聯調聯動。

推進訴源治理工作多元化網格化。2024年9月，南關區法院組織專業團隊入駐南關區綜治中心，打造“只進一扇門、最多跑一地”的便捷綜治平臺。同年10月，南關區法院組建了6個工作團隊，包括16名高素質的員額法官、干警和調解員，在區綜治中心設立了訴訟服務、訴前調解和審判三個專區。構建了一個集“委派調解、指導調解、司法確認、訴訟調解、訴裁快審、督促執行”六項功能于一體的多元解紛新平臺，迅速完成了“三區六能”建設的部署與落實。

●雙陽區法院探索多元解紛“雙陽模式”

融入黨委政府領導下的訴源治理機制。一是夯實基層治理“兩個陣地”。雙陽區法院依托四個派出法庭，打造“百姓說事，法官說法”便民工作站和駐村工作隊“兩個陣地”，方便群眾遇到法律問題“按需抓藥”。二是打造服務鄉村振興司法品牌。奢嶺法庭與區工商聯共同打造“司法助企”品牌；平湖法庭成立“包點干警 + 司法所 + 治保主任 + 志愿者”調解團隊，打造“無訟村屯”品牌；山河法庭設立景區工作站，打造“移動微法庭”品牌；太平法庭打造“家門口法庭”品牌。三是加強訴源治理“五項舉措”。雙陽區法院形成定期聯絡工作機制，常態化走訪聯系；建立矛盾排查聯動機制，寬領域消除隱患；建立4 1+5+N ”多元糾紛解決體系，多元化調處糾紛；推進上門講法、村里開庭、田間調解等便民舉措，零距離化解矛盾；建立“執行 + 網格”聯動機制，網格化查人找物。

完善訴訟調解與人民調解銜接機制。一是“雙平臺”實現訴調無縫銜接。一方面雙陽區法院推進矛盾糾紛多元化解平臺建設，在訴訟服務中心和四個派出法庭分別設立人民調解工作室，成立司法釋明中心，全面推進矛盾糾紛多元化解工作；另一方面充分利用訴源治理工作搭建的多元糾紛解決平臺，建立信訪化解聯動機制，加強與各職能部門、各調解中心化解矛盾的數據共享、成果共享，加大涉訴信訪隱患排查的工作力度，多措并舉、有效形成息訴息訪工作合力。二是“四機制”實現訴調良性發展。雙陽區法院積極建立訴調對接機制，實現“法院接案-法院評估－人民調解工作室調解－出具人民調解協議書（調解不成出具調解終結書）－人民法院登記立案”閉環；建立聯席會議機制，確定專門聯絡員，每季度召開聯席會議，分析轄區矛盾糾紛特點、規律及成因，提出預防措施；建立互聯互通機制，開展“云上”訴調對接工作，共享網絡信息資源，共同化解糾紛；建立學習培訓機制，通過資深法官授課、旁聽案件審理、疑難案件研判等多種途徑，開展人民調解員隊伍專業知識、法律法規和調解技能培訓，提升調解能力。通過多措并舉，雙陽區法院 60% 以上的案件以調撤方式結案。

●長春新區法院推進“一站式”多元解紛服務體系建設

創新機制提升訴前調解服務質效。長春新區法院依托在線調解平臺，努力探索以人民調解為基礎、行政調解為補充、訴訟調解為主導、司法審判作保障的功能互補、良性互動、訴調對接的多元聯動調解工作新機制，引導當事人選擇多種途徑解決問題，實現糾紛化解的便利、高效、低成本和多元化。目前，長春市在線調解網絡平臺上有新區法院調解組織18個、社會調解組織11個，新區法院調解員88個、特邀調解員21名。據統計，2023年長春新區共辦理訴前調解案件7548件，其中調解成功5594件，音視頻調解案件 2513件，總時長達37695分鐘。②

多部門共建多元化糾紛解決機制。長春新區法院與高新開發區、北湖開發區建委均形成了多元化糾紛解決長效機制，并取得了較好的工作效果。新區法院與吉林省知識產權保護中心和長春市知識產權保護中心建立訴調對接機制，積極開展知識產權案件訴源治理、訴前調解等工作。2024年10月，長春市物業行業糾紛人民調解委員會駐長春新區人民法院調解室在新區法院法庭成立，法庭對物業糾紛調解的全過程進行法律指導，對物業糾紛案件一律開展訴前調解工作。

完善三級信訪制度解決信訪問題。新區法院實行院長、庭長、承辦人三級信訪接待制度，嚴把初訪和監督關口；指派專人負責信訪接待、訴訟指導、法律咨詢工作，對依法應當處理和可以處理的問題當即予以解答或解決，對依法不能辦理或不屬于法院管轄的事項，向當事人耐心說明情況并告知解決的渠道，做到來訪必接、有問必答。

此外，長春市中級人民法院與長春市貿促會合作構建國際商事糾紛一站式多元解紛機制；二道區檢法兩院積極構建“黨委領導、政府主導、司法保障”的行政爭議化解體系；長春知識產權法庭與市場監管部門、調解組織、行業協會等聯合構建知識產權大保護格局。長春市在建立和完善多元解紛機制方面的各種探索，取得了良好的法律和社會效果。一是訴源治理取得顯著成效。法檢兩院、行政司法部門，聯合有關部門、社會組織和行業協會，通過成立人民調解委員會等調解組織及建立一站式多元解紛機制，預防排查矛盾糾紛，減少了矛盾糾紛的產生，避免大量糾紛進入法院訴訟程序，減少了訴訟增量。二是訴非銜接、訴調銜接機制得以建立并不斷完善。訴非銜接、訴調銜接程序更為科學合理，在更好實現矛盾糾紛分流、矛盾糾紛實質性化解等方面取得良好效果。

二、長春市多元解紛機制存在的問題

●多元解紛機制權威性不足

目前我國多元解紛機制還缺少法律權威性，多元解紛沒有專門國家立法，《中華人民共和國人民調解法》作為唯一的調解立法，是對人民調解的原則性規定，但缺乏詳細的具體操作規范。雖然吉林省在2020年頒布《吉林省多元化解糾紛促進條例》，長春市在2021年通過《長春市人民代表大會常務委員會關于加強多元化解糾紛機制建設的決定》，但地方法規的效力不高，其權威性、強制性對于群眾來講明顯不足。從課題組抽樣調查的結果看，有相當部分的群眾對多元解紛機制不了解，大概占到調查人數三分之一以上。在對多元解紛機制有所了解的群眾進行訪談時，大多數群眾比較認同多元解紛機制的高效便民，但對該機制在運行中的權威性、公開性、公正性的認同度不高。

●多元解紛機制運行不順暢

多元解紛的組織銜接機制不完善。多元解紛工作涉及到的協同主體眾多，涵蓋人民法院、司法行政機關、公安機關、檢察院、仲裁委員會、銀保監機構、調解組織、保險機構、鑒定機構等需要相互協調銜接的主體。組織銜接機制不完善，導致多方主體間的信息共享不夠，對社會組織吸引力不足，多元調解方式聯動解紛功能不能完全實現。在調解中存在司法調解、人民調解、行政調解未能實現優勢互補，各調解主體耗費了大量沉沒成本，導致調解主體參與多元解紛的積極性降低。

多元解紛機制部門聯動協同還需進一步優化。一是多元解紛的部門協同性不夠。多元解紛機制運行是以黨委領導、以法院為主的司法部門主導、其他部門和社會主體參與的一種形式。不同主體對多元解紛機制的參與度把握不同，造成大量案件仍集中在法院由法院進行評估分流，而法院案多人少壓力大；其他主體不知道如何參與協作，分擔案件壓力的作用未能充分發揮。二是有些部門對多元解紛認識不到位，把本可調解解決的案件引導向訴訟程序，這種處理方式使得案件只在職能部門和司法部門之間流轉，不利于其他社會組織力量參與到多元解紛中來。三是主管部門與行業協會等社會力量間的協同不夠，信息交流不夠，行業協會、專業協會的調解作用未能充分發揮。

●多元解紛機制化解糾紛力度較弱

多元解紛的效率不高。因為參與多元解紛的主體意識不強，所以導致訴訟解決矛盾糾紛的傳統觀念在各解紛主體中比較頑固。有些職能部門、主管部門對多元解紛預防、化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的作用認識不深，主動性程度不高，甚至認為是給自己增加了額外負擔，參與多元解紛主要是出于上級壓力或領導壓力，在自己職責范圍內不得不參與到多元解紛中，在多元解紛機制中也只做自己分內之事，如果在職責范圍內處理不好則還會推給法院最終解決。

多元解紛模式的便利性不夠。一體化多元解紛在線平臺在案件分流和調解溝通方式上還存在諸多不完善的地方。案件分流方面，多元解紛機制在線平臺數據對接、信息共享不足。在案件到達法院后，主要還是依靠人工對案件是否進行調解進行評估，當事人并不直接進入平臺進行主動選擇，平臺也缺乏基于大數據分析的自動進行的案件評估分流，大大限制了案件評估的速度。在調解溝通中，由于多元解紛在線平臺一體化智能化程度不夠，難以支撐多方主體在線上進行溝通交流。

多元解紛的調解缺少標準程序規范。一是對調解人員沒有專業資格要求。不能保證調解合乎法律精神，體現公平正義。二是對具體的操作程序沒有明確規定，標準的文件記錄制度、比較完備的文件材料留存措施、突發緊急狀況的處置流程、調解協議書的制作、調解后的獎勵機制、責任追究、評價反饋等尚未形成規范制度安排。三是缺乏必要強制性規范。沒有明確保密制度、回避制度等能夠保證解紛力度與效果的正當程序性規范。規則制度的缺失致使深層次的問題得不到有效處理和實際性解決。

●多元解紛的保障機制不完善

調解人員隊伍配置不足，高素質調解人才嚴重不足。高素質調解人員既要有深厚的法律基礎知識，又要通曉心理學、社會學等專業知識，應當熟悉當地的風俗習慣，洞悉所謂人情世故，同時還要有談判和溝通能力、技巧。除了專業敬業的調解人員外，多元解紛主體需要配置辦公地點、工作人員和電腦等相應工作設備，但總體上看，長春市的調解人員配置不足，協同主體配備的調解人員多為兼職調解員。調解員的選聘、培訓、考核等還沒有形成規范流程，調解人才嚴重不足，調解人員隊伍建設亟待加強。

多元解紛經費保障不到位。《中華人民共和國人民調解法》雖然倡導政府將調解經費納入到財政預算中，但并未做強制性要求。《吉林省多元化解糾紛促進條例》規定了縣級以上人民政府應當為多元化解糾紛工作提供必要的公共財政支持，各級人民政府及有關部門應當將人民調解委員會補助經費和人民調解員補貼經費、勞動人事爭議調解工作經費、農村土地承包經營糾紛仲裁工作經費等納入財政預算。但總體上看，長春市多元解紛經費保障水平不足，比如法院等單位對應的調解人員編制、專項經費等并未增加。

三、完善長春市多元解紛機制的對策

●提升多元解紛機制的權威性

增強調解過程和結果剛性約束。目前，我國解紛的權威性主要來源于法院、仲裁委等專門解決矛盾糾紛的主體，而且還包括經過權威部門授權的主體和長期行業自律形成的行業權威。但三種主體的權威性存在明顯差異，行業自律形成的權威明顯低于法院、仲裁等專門部門的權威，除非其處理結果得到法院、仲裁部門的最終確認。由此可見，提升多元解紛機制的權威性，需要在目前的法律框架內，探索增強調解過程和結果剛性約束的方式。一是需要強化基層黨組織在調解中的作用，增強調解的非民間性質。二是在人民調解、行業調解、行政調解中，適度提高行業調解、行政調解在調解結構中的比重。三是法院除通過確認調解書，可以將財產保全等強制措施引入調解，不斷強化調解過程及結果的剛性約束。

引導全社會樹立多元解紛理念。一是各級黨委及政府相關部門、司法行政部門強化宣傳意識，不斷拓展宣傳渠道，引導全社會樹立多元解紛理念，引導社會選擇利用和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議等非訴解紛方式，逐漸改變遇事找警察、打官司找法院的單一解紛觀念。二是提高宣傳的針對性、靈活性。組織召開專題培訓，定期舉辦專題講座、開放日活動，開展模擬糾紛化解活動，發放宣傳手冊等，進行相關資訊的宣傳活動。充分發揮新媒體的傳播作用，創新多元化宣傳模式。通過微信、微博主動向社會發布相關工作動態、典型案例、重要信息等，制作矛盾糾紛多元化解糾紛動漫、拍攝宣傳片等，擴大多元解紛的影響力。

●暢通多元解紛運行機制

完善多元解紛訴非銜接機制。眾多解紛主體之間要協同，必須解決多種解紛主體布局分散的問題，要完善訴非銜接機制，逐漸實現“一站受理、統一分流、遞進解紛”。暢通各種解紛手段的銜接，既要完善訴非對接機制，又要構建各種非訟解紛手段間的轉換機制。健全法律職業共同體協同機制，規范法律職業共同體協作關系，為各類法律職業主體間的常規性交流提供暢通的渠道，形成良性互動。通過數字賦能打破不同解紛主體間信息壁壘，復合運用各種解紛手段。

推動數字解紛平臺的有效運用。多元解紛機制必然要適應數字社會發展需求，建立包括法院、檢察、公證、調解、仲裁等主體在內的數字解紛平臺。通過數字解紛平臺的數據開放共享和開發利用，促使社會訴源治理由解決矛盾糾紛為主轉向預防為主，通過數據分析及時將矛盾糾紛解決在萌芽狀態。加強政法數據流通，將訴訟服務、律師服務、公共法律服務變得更加便捷高效。通過大數據、大模型、云計算、區塊鏈等數字科技的法律應用，實現多元解紛方式、流程及結果平臺化、數據化、智能化、可視化，通過數字科技賦能多元解紛機制更便捷，提升群眾認同感和獲得感。

●提升多元解紛機制化解糾紛成功率

突出非訴解紛方式的前置性。長時間的訴訟中心主義傳統，使得基于國家強制力的訴訟解紛的權威性和社會認可度相對較高。在多元解紛中如果不將調解、仲裁、黨政組織協調等作為訴訟的前置性程序，賦予其一定程度的國家強制性，就很難真正形成對多元解紛機制的全社會認同，多元解紛中的非訴解紛手段就難以發揮出解決糾紛的真正作用，難以形成糾紛化解分層過濾、分層遞進的格局。因此要將調解、仲裁、黨政組織協調等作為訴訟的前置性程序，賦予其一定程度的國家強制性，真正形成對多元解紛機制的全社會認同。一是在消費者權益、勞動爭議、侵權、交通事故、征收征用、物業管理等與民事利益攸關的領域設置矛盾糾紛處置的非訴性前置性程序。二是在行政部門主管范圍內的涉訪糾紛，或者同一監管范圍內相關主體之間的某些糾紛，設置行政主管部門先行協調前置性程序。在特定專業、行業領域的糾紛，設置行業仲裁類的前置性解紛程序，賦予非訴手段解紛的權威與強制力，使各類解紛方式共同發力提升多元解紛成效，促進社會和諧穩定。

構建大調解工作格局。一是構建以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、司法調解等有機銜接、協調聯動，各有關行政主管部門和組織、個人共同參與的大調解工作格局。二是明確規范多元調解的正當程序，賦予行政調解當事人要求回避、陳述、申辯權、舉證質證權、委托代理人代理調解權等，通過程序規范減少調解員主觀性，增強調解的信服力。三是制定完善多元解紛的評價反饋制度。制定人民調解員登記評定管理辦法、人民調解委員會星級評定辦法、人民調解工作考核辦法、糾紛案件定期回訪制度。四是完善后續有效監管制度。初期輕監管、重培育投入；成長期注重物質和精神兩方面的評價獎懲；后期重點監管。

●完善多元解紛運行保障

多渠道吸納優秀調解人才。一是組建解紛優秀人才專家庫。吸納司法、行政、社會和各專業領域人才，有針對性地化解各類疑難復雜糾紛。二是立足基層實際，吸納老勞模、老黨員、退休老干部、老法官檢察官、老教授等調解資源，同時通過傳幫帶培育一批優秀青年人才調解隊伍，優化調解隊伍結構。三是做好專業性人才的引進工作。引進具備專業法律知識、豐富調解經驗、專業心理學知識的調解人才。

增加多元解紛資源的供給。探索建立“政府支持為主，市場運營為輔助”的非訴解紛人員薪酬制度。政府應擴大購買調解服務的類型項目范圍，保障經費的穩定；加大對個人（金牌）調解工作室孵化力度，對優秀的調解工作室給予補貼。司法行政主管部門劃撥專項資金，對沒有經費來源的調解組織，根據其工作成效給予補貼。在知識產權、金融等商事糾紛領域，適當利用市場機制支持非國家工作調解人員獲得市場化報酬，激勵調解員提升調解水平。鼓勵社會各界為公益性糾紛解決服務提供資助捐贈，拓寬經費來源渠道。

基金項目

2024年度中共長春市委黨校（長春市行政學院）校級課題《長春市提升鄉村治理法治化水平的對策研究》（CCDX202405）研究成果。

注釋

① 一站式訴訟服務開展情況、宣傳信息，長春市南關區人民法院公開網[EB/OL].http：//jlpeace.gov.cnjlsfy.gov.cn，2022-11-27.

② 提升司法服務水平滿足多元化司法需求一一長春新區人民法院立案庭2023年工作綜述[EB/OL].吉林省長安網，http：//jlpeace.gov.cn，2024-02-18.

參考文獻

[1]中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定[N].人民日報，2024-07-22.

作者簡介

陳麗霞，中共長春市委黨校（長春市行政學院）法學教研部教授。研究方向：基層治理；法治政府建設。