國家機關參與合憲性審查的內在邏輯及其展開

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金項目“國家安全法治體系構建的中國式因應：以國家安全憲法為中心”（202510606）

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5982（2025）06-0108-10

合憲性審查話語體系的產生和發展離不開特定的中國語境，圍繞著合憲性審查的探討應始終置于我國特色憲制框架中展開。我國憲法序言第十三自然段和第五條保證憲法實施的規定，通常被認為共同構成我國合憲性審查的頂層設計，預設了合憲性審查的發生場域將會涵蓋所有憲法主體。然而圍繞著上述規范的解讀長期以來缺乏全局視角和系統思維，導致相關主體尤其是作為國家公權力的國家機關，在合憲性審查中的規范定位與實際作用存在齟，制度設計呈現出相對保守的樣態。已有研究通常也僅限于在人大機關、行政機關、審判機關或其他某一類國家機關的單個系統內展開，缺乏一種整體性關切。一如著眼人大系統相關主體在合憲性審查中扮演的不同角色，關注合憲性審查權的功能屬性定位與配置，聚焦作為憲定合憲性審查機關的全國人大及其常委會，以及憲法和法律委員會在合憲性審查中承擔的具體職責，同時涉及地方人大常委會對合憲性審查參與的相關探討。①二如圍繞行政機關在合憲性審查中扮演的輔助性地位進行探討，集中表現為行政機關在行政行為時進行的合憲性判斷，各地方行政機關做出行政行為時的涉憲性考量。②三如對法院系統中各級人民法院所享有合憲性審查提請預審機制的探討③，以及新設的監察委員會在合憲性審查中發揮的本土性作用討論。④可以看到，當前已有關于合憲性審查主體的研究通常聚焦某類國家機關在各自特定職權領域內展開，在單個主體的框架下已然取得了一定的研究成果；然而缺乏對“國家機關”的全局式整體關切，各主體對合憲性審查的參與缺乏統一的共同話語，抽象職能與具體職權之間的配置有賴于進一步關注對合憲性審查底層邏輯的運用。與此同時，圍繞著某一類國家機關主體參與合憲性審查的已有研究面向較為狹隘，僅限于對展開合憲性審查的技術性研究，缺乏對保證憲法實施職責理念層面的關切。國家機關參與合憲性審查經由“保證憲法實施”構造的具體化，將激活相關憲法實施制度。據此，在理解合憲性審查作為一項憲法實施制度完整意涵的基礎上，引入“國家機關保證憲法實施”的憲法構造，成為厘清國家機關參與合憲性審查內在邏輯的關鍵，圍繞著相關實踐形態的類型梳理與制度整合構成該邏輯的具體展開。

一、邏輯起點：作為一項憲法實施制度的合憲性審查

合憲性審查作為憲法適用機制的重要組成，構成憲法實施制度的一項頂層設計③，該層面的合憲性審查話語演變與制度定位經歷了一個過程。黨的十九大報告要求加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。黨的十九屆四中全會決定規定通過落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作。③隨后黨中央對推進合憲性審查工作提出系列具體要求，明確全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作機構各自發揮的重要作用。黨的二十大報告則從“健全憲法全面實施制度體系”的戰略高度提出合憲性審查制度化建設要求。③合憲性審查的話語體系不斷演進，研究場域日益豐富，本文討論的“合憲性審查”屬于廣義的概念界定，兼具立法審查和憲法監督的雙重面向。

（一）合憲性審查的立法審查面向

合憲性審查的立法審查面向集中表現為全國人大作為立法機關在制定法律時開展的自律性活動，經歷了一個從合憲性控制轉向合憲性審查的過程，發展出全國人大常委會在法律草案的說明和審議報告中經由援引憲法精神解決立法合憲性問題的一套實踐類型③，法律草案統一審議構成其中最重要的環節。@回顧我國法律制定的歷史實踐，全國人大法律委員會實際上主導著法律草案審議的過程，長期以來承擔著合憲性控制的傳統職能。①隨著憲法和法律委員會的設立與憲法修正案確認，“繼續承擔統一審議法律草案工作”成為憲法和法律委員會對原法律委員會職責的賽續？，傳統的合憲性審查控制實踐上升為一項合憲性審查職能。再經由全國人大憲法和法律委員會在統一審議法律案、有關法律問題的決定中對合憲性審查或確認機制的進一步探索，“法律草案的合憲性審查”不斷建立健全。③2023年修正的《中華人民共和國立法法》將法律草案的合憲性審查上升成為一項制度規范，明確法律草案的說明應涉及合憲性問題的相關意見。綜上所述，作為立法審查的合憲性審查指向立法機關統一審議法律草案，遵循著立法權受合憲秩序約束、國會自律和人民主權原理以提高立法質量的底層邏輯，屬于立法機關內部運用憲法進行自律的立法程序。④此外，“憲法判斷” ① “合憲性確認”，亦屬于立法審查語境下的合憲性審查之列。

（二）合憲性審查的憲法監督面向

合憲性審查的憲法監督面向則集中體現為全國人大作為權力機關在監督其他規范性活動時進行的他律型監督探索，鄭賢君教授將其總結為“作為政治審查的合憲性審查”，與我國語境下由權力機關負責監督憲法實施的中國特色密切相關，核心在于遵循民主立憲主義維護憲法秩序統一。@圍繞合憲性審查的性質探討基本認為合憲性審查權是對原有憲法監督權的權力重申、強調與適用擴充，屬于一種功能性權力而非結構性權力，構成依據憲法規定的權力機關主導憲法監督模式。@功能定位上，學界通常認為合憲性審查兼具法律層面和政治層面的雙重功能，與議行雙層結構相契合。@前者定位為“補強司法，優化立法”@，后者則指向促進行為的正當化功能，旨在“努力實現政治效果和法律效果相統一”。③權屬配置上，當前位于我國憲法監督范圍之列的合憲性審查已經基本形成全國人大和全國人大常委會、全國人大憲法和法律委員會以及全國人大常委會法制工作委員會三者聯動的體制形態④，審查對象包括各類法規和司法解釋。表現形式上，合憲性審查的方式包括法規備案審查與法規批準等方式。③此外，黨內法規的合憲性審查存在爭議：一是主張合章性審查與合憲性審查協同共治 ? ；二是指出對黨內法規制度進行合憲性審查與我國堅持黨的領導這一中國特色社會主義最本質特征相匹配，進而綜合工具理性、價值理性和形式理性，提出將合憲性審查納入黨內法規的中國特色憲制邏輯。？總體而言，合憲性審查的憲法監督面向是將合憲性審查置于整個國家權力配置框架下進行的考察，關注合憲性審查權的性質、權屬和功能在邏輯上的有機聯系。

（三）雙重面向的合憲性審查統合于憲法實施制度

上文可知，作為立法審查的合憲性審查，關注全國人大在立法機關定位下對立法活動進行的合憲性控制，屬于經由立法實施憲法的語境范圍；作為政治審查的合憲性審查，側重全國人大在權力機關定位下對其他規范性活動進行的合憲性審查，旨在通過憲法監督保障憲法令行禁止。由此通常認為合憲性審查的兩個面向發揮的作用不同，不宜等量觀之。而毋庸置疑的是，上述合憲性審查的兩個面向均是在人大系統中展開的，以憲法和法律委員會在立法過程中對法律草案和事后對規范性文件進行的合憲性審查為連結，統合于憲法實施的制度體系建設之中，具體包括以下兩個遞進層次。

第一個層次是從單一的立法領域邁向多種公共權力。立法權的合憲性控制是一國實現法制統一的根本保證和基礎。？現階段我國合憲性審查工作的客體范圍基本停留在規范性法律文件層面上，與我國本土歷史文化傳統中權力的約束形式有密切關系。③然而不容忽視當前其他公權力領域也已經出現了合憲性審查相關實踐，且不乏有對合憲性審查未來邁向公共權力的研究趨勢。正如有學者指出，“合憲性審查的客體是合憲性審查活動開展的前提 ? ，其內涵指向一種相對于私人權利而存在的憲定權力，具體包括憲法規制的以國家權力為核心的具體公權力。”③合憲性審查客體聚焦于公共權力的運行，在具體對象上表現為一府一委兩院的各國家機關，和其他擁有公共權力的地方組織或機構。④該層面集中體現為合憲性審查賦予特定國家行為以憲法正當性功能？，未來合憲性審查制度的進一步發展將指向國家機關權限爭議。

第二個層次為經由多元主體參與的合憲性審查從憲法監督演變成為一項憲法實施的制度安排。合憲性審查本質上屬于一種通過憲法監督加強憲法實施的制度安排，與憲法實施和憲法監督兩個概念聯系密切。其中憲法監督遵循當前憲法規范關于職權配置的一般原則，具有專屬性，特指全國人大常委會所專享的一項職權，與制度性層面“憲法實施”適用于相關機制的規范性建設高度契合。制度性層面的“憲法實施”側重憲法制度性實施的概念構造，強調憲定國家公權力機關參照、使用和援引憲法規范分配合憲性審查。③與之相對應，非制度性層面的“憲法實施”不限于規范語義的憲法實施，更多可以被理解為一種“憲法實現”以及“憲法運用”。據此，對合憲性審查的全面理解要求將其置于包括制度和非制度兩個層面在內的整體性憲法實施概念之下，合憲性審查得以在完整的憲法實施語境中具有全面的憲法實施內涵。有學者將憲法實施分為宏觀、中觀、微觀層次，依次對應憲法制定規范的實施、憲法的監督和適用以及憲法訴訟與司法審查。③此時，憲法監督便作為一項制度性層面的憲法實施，統合于整體性的憲法實施概念之中。

二、耦合機制：“國家機關保證憲法實施”的構造與運用

上述合憲性審查的兩個面向統合于整個憲法實施制度的框架之下，完整的合憲性審查構成憲法實施制度建設的重要部分。其中，國家機關作為一類重要的憲法主體，經由“國家機關保證憲法實施”的耦合機制，基于民主集中制原則的指引和“憲法理解”主觀能動性的發揮，參與到作為憲法實施的合憲性審查活動當中。

（一）“國家機關保證憲法實施”的憲法規范依據

憲法文本中多處涉及的國家機關共同構成國家機關實施憲法的規范表述：序言第十三自然段規定一切國家機關“必須以憲法為根本的活動準則”“負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，第五條第三款規定一切國家機關“必須遵守憲法和法律”，第六十二條第二項規定全國人民代表大會行使“監督憲法的實施”職權，第六十七條第一項規定全國人民代表大會常務委員會行使“解釋憲法，監督憲法的實施”職權，第九十九條第一款規定地方各級人民代表大會“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”。以上五處表述共同構成“國家機關保證憲法實施”的整體憲法面向，呈現出一套由宣誓性全局設計到效力性統領規范，再到具體性制度安排的邏輯構造。進一步檢索國家機關與“憲法”“職權”“職責”之間關系的相關規定：第二十七條第一款“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制”，第八十九條規定國務院“根據憲法和法律行使職權”，以及第一百一十五條規定自治區、自治州、自治縣的自治機關行使“憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權”“依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權活動”，同樣蘊涵著國家機關實施憲法的內在要求。

（二）“國家機關保證憲法實施”的憲法表達形式

可以看到，上述憲法規范層面僅對各級權力機關實施憲法進行了直接規定，并未明確授權其他國家機關“保證憲法實施”的職責抑或職權，而是以具體職權行使的間接形態要求其“以憲法為根本的活動準則”“實行工作責任制”“根據憲法”，據此有必要進一步理解“保證”的內涵。一方面，作為民意代表權力機關的各級人民代表大會經由立法權、監督權、重大事項決定權等職權行使將抽象的人民主權具象化，確保自身在憲法范圍內活動，同時監督其他國家機關遵守憲法，以達到“保證（監督）憲法實施”的效果。另一方面，其他非國家權力機關經由憲法在特定領域內授權其內化為系列具體的職權活動，旨在“以憲法為根本的活動準則”，保證其每一項活動符合實施憲法的形式。據此，“國家機關保證憲法實施”的憲法底層意涵體現為國家機關基于自身之于憲法理解的能動性活動，在開展自身職權活動過程中作出系列憲法判斷，進而實現憲法實施在實際效果和抽象秩序上的一致性。在憲法定位上，“國家機關保證憲法實施”一方面屬于憲法實施制度體系建設中的重要組成部分，另一方面又構成嵌入合憲性審查活動的耦合機制。

（三）國家機關經由憲法實施活動參與合憲性審查

國家機關經由民主集中原則的指引，基于自身“憲法理解”的主觀能動性，通過開展系列憲法實施活動參與合憲性審查。其中，活動的展開主要包括兩個層面。第一層面是遵循客觀運行層面的民主集中制原則，第二層面是發揮主觀能動性層面的“憲法理解”。

首先，民主集中制原則作為國家權力運行和配置的活動準則，為合憲性審查權力與職能的分離預設了多元主體空間。人民、全國人大、國家機構三者之間關系變遷的關聯，經由黨領導下的議行雙層結構作用，共同構成中國合憲性審查制度展開的憲制背景，合憲性審查在該原則框架中的功能發揮亦呈現出議行關系的復合性。③在民主集中制原則的指引下，作為國家機構職權配置的合憲性審查權力與職能發生分離，為國家機關參與合憲性審查提供了空間。一方面，我國權力配置原則下的合憲性審查具有專屬性。規范層面，憲法將該項權力賦予人民代表大會制度框架中的最高權力機關享有。經由民主集中制確立的國家機構組織活動原則，全國人大、全國人大常委會、憲法和法律委員會分別享有“監督憲法的實施”“解釋憲法，監督憲法的實施”和“統一審議法律案、合憲性審查、監督憲法實施、解釋憲法”的職能，設定了我國由代議機關主導的合憲性審查體制下全國人大及其常委會享有的合憲性審查憲定權力。運行層面，合憲性審查作為一項憲法制度，在具有自身特征的同時，與憲法具有密切聯系，同樣遵循著憲法發展的基本理路。我國憲法框架下蘊含著豐富的人民主權理念，作為權力機關的人大承擔著實施和監督憲法的重要角色，人大主導的民主體制成為我國合憲性審查制度的正當性基礎，人大機關在其中發揮著關鍵作用，進而形成了我國由代議機關主導的合憲性審查體制。另一方面，權力配置原則預設的職能分工為合憲性審查的發展提供了更大空間。聚焦國家權力配置原則，無論是按照“議行合一”抑或是功能導向配置的徑路展開，我國憲法通過劃分不同國家機關賦予各機關相應權力；其他國家機關均由權力機關產生、對它負責、受它監督的憲法安排，所以不存在各項權力之間的對抗。“具體工作分工，不是分權，不是制衡”？，權力配置背后始終隱含著人民主權不可分割的憲法原理。遵循上述權力配置原則，合憲性審查權在權力配置上歸屬于全國人大，并不影響其他國家機關享有參與合憲性審查的具體職能。前者是從“議”的層面對權力的集中體現，后者則是從“行”的角度對具體職能配置需求的展開①，各國家機關對合憲性審查活動的參與著眼于“依憲行使權力”的憲法實施框架。？經由“規范一效力”到“職能一履行”理論立場轉向產生的“多元”憲法說理主體觀視角下？，國家的立法、行政、司法和監察等權力分別屬于不同類型國家機關的職權，憲法要求權力享有者應當合憲地行使權力④，進而在各自的權力構造內開展憲法實施活動。

其次，多元國家機關基于“憲法理解”共同參與合憲性審查。作為合憲性審查依據的憲法自身具有豐富意涵，在適用或遵守憲法的過程中都可能發生憲法解釋的需要，審查作為一種運用主觀思維評價客觀標準的活動，亦離不開主體能動性的發揮。

規范意義上，與合憲性審查活動密不可分的“憲法解釋”門檻較高，專指全國人大常委會解釋憲法的活動。不過當前鮮有啟動憲法解釋，備案審查機關圍繞著憲法某些條款或內容進行的理解與詮釋成為一種非制度性的適用常態。憲法理解則指向“對憲法規范所表達的內容和具有的意義進行的認知、思考和感受”？，作為一種憲法意識和思維普遍存在于國家機關遵循憲法實施的各項日常活動中。基于“憲法理解”，各類國家機關得以參與到整套合憲性審查活動當中，對憲法問題進行闡釋，共同形成合憲性審查的非正式制度。一如立法領域，特定國家機關享有合憲性審查要求權，其他國家機關和社會團體、企業事業組織和公民合享有憲性審查建議權，地方人大及其常委會負有保證憲法實施的職責。？其他國家機關依照憲法規定開展各項行為活動的過程中，首先即預示著對憲定安排的理解，要求發揮自身之于憲法的能動認知，其次才是付諸專業行動當中。二如行為領域，多元主體基于憲法理解參與到系列關涉憲法的活動當中，盡管不同主體對憲法的理解不盡相同存在差異，然各主體間的合憲性關涉存在一致性，共同構成國家機關參與合憲性審查的主觀性基礎，最終統一于權威性審查意見。

三、具體形態：國家機關參與合憲性審查的實踐類型

國家機關參與合憲性審查的學理邏輯離不開實踐的關照。通過梳理國家機關參與合憲性審查的已有實踐，結合我國現有國家機構的職權配置，以嘗試類型化國家機關參與合憲性審查的不同形態。在憲法全面實施制度體系框架下，人大機關、行政機關和司法機關依次開展“依憲立法”“依憲行政”“依憲預審”，其他國家機關則集中開展“依憲行使權力”。

（一）人大機關依憲立法主導合憲性審查

從早期對法律草案的合憲性審查實踐，到對公民和其他組織所提出相關規范審查建議的關注，再到備案審查制度下對系列規范“合憲性、涉憲性問題”的關涉，人大機關在立法活動中進行的合憲性審查樣態豐富。具體而言，全國人大及其常委會歷來在合憲性審查中發揮著憲法說理的主導性作用，全國人大常委會法工委在法規備案審查活動、憲法和法律委員會在立法草案的審議報告活動中展開合憲性審查。？地方人大立法合憲性制度的探討集中表現為三個階段。一是省自治區對設區的市事前批準審查階段。？地方性法規經由省、自治區人大常委會的合憲性審查遵循“不抵觸”原則，自治條例、單行條例需經由全國人大常委會批準后生效。其中省級人大常委會著眼立法事實考察被審查規范是否充分執行憲法意旨，地方各級人大常委會關注被審查規范是否抵觸憲法的價值判斷，兩者在人大立法活動中進行的工作指導和維護各級法律遵循憲法權威方面具有共同追求。二是傳統意義上的事中起草審議階段，指向規范起草和審議階段的各類法律規范制定主體及相關參與機構審查規范草案是否符合憲法并作出相應處理。③三是事后備案審查階段，以合法性審查為主，但具有對合憲性的初步判斷權，構成合憲性審查的重要前置性環節。

由此可見，人大機關依憲立法中的合憲性審查位于整體性的備案審查體系之列。一方面，在價值目標上，該領域內的合憲性審查經由憲法創設的一套法律秩序聚焦立法活動，追求整個法律規范體系的民主、科學和統一。憲法作為先行存在于法律系統之上的上層結構，運用組織的手段實施法律系統，創造出確保法律和秩序的工具，進而形成“識別規則”，用于界定一項法律得以有效所應具備的形式特征③，以憲法為審查依據的合憲性審查活動正是對整套法律規范秩序的維護。另一方面，合憲性審查是針對立法機關產品進行的審查，旨在消除任何與憲法相抵觸的規范性文件。遵循這一邏輯，除卻中央一級的法律規范，地方一級在行使地方立法權時同樣得以開展合憲性審查工作。當前已有將省級人大常委會對設區的市的地方性法規進行審批視為一種“事前預防”的典型制度，認為這實際上屬于地方立法過程中運用立法權進行的合憲性審查活動。最新《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（下文簡稱《決定》）將原《法規、司法解釋備案審查工作辦法》這一具有內部效力的重要文件上升為具有法律效力的立法性決定，為備案審查工作中推進各級人大機關參與合憲性審查的原則、標準和方式提供了更高位階、更明確的法律依據。③

除了“依憲立法”，人大機關遵循憲法開展的相關工作同樣構成合憲性審查的憲法實施面向。在對國務院、國家監察委員會所屬部門和中央軍委相

112社會科學動態

關部門制定的相關法規進行審查時，由于該類規范制定具有更強的專業性，實際中主要由全國人大和全國人大常委會的法制機構承擔相關審查工作。地方人大開展日常工作在“依憲行使權力”的邏輯中實際上是基于自身所享有的“保證權”，要求地方人大及其常委會遵守憲法、法律，以及適時運用合憲性審查要求權或建議權。④

（二）行政機關依憲行政輔助合憲性審查

我國做出了一些涉及合憲性審查的嘗試。21世紀初，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（已廢止）被要求對所涉及的限制人身自由規定進行審查和提請啟動特別調查程序。隨著合憲性審查的健全發展，近年來國務院的合憲性審查要求權得到激活，國務院有關部門首次對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議。③一般來說，行政機關體系內部沒有配置行政立法具體化憲法的路徑，行政機關依據憲法的授權從事行政管理和執法活動，屬于對憲法的間接實施。行政機關憑借成文憲法賦予的憲法職權取得了一定的自主性空間，排除來自立法機關制定法律的更改，從而取得了一種法律意義上的分權效果，亦為行政機關作為憲法實施主體提供了正當性基礎。基于我國央地行政機關的職權同構模式，上述普遍層面的設想可廣泛適用于各級行政機關“依憲行使權力”的邏輯當中，即行政機關對合憲性審查活動的參與貫穿于其自身行使職務的過程，一如抽象性的行政行為，二如具體性的行政行為。③

在“依憲行政”理念指引下，學界就行政機關在合憲性審查活動中的定位達成了一定的共識，通常認同行政機關在合憲性審查中具有輔助性功能，并呈現出一些特定的樣態。③在發生環節上，行政機關的合憲性審查輔助涉及行政立法、行政復議和訴訟、行使合憲性審查建議權以及行政執法等多個行政環節。其中行政立法環節對應著對抽象性行政行為的合憲性審查，審查對象包括行政法規、政府規章、行政規范性文件等系列行政立法。行政處罰、行政執法等環節則包含著具體性行政行為的合憲性審查，如地方行政機關在大量行政處罰案例中對所關涉行政處罰規范進行合憲性解釋探索，進而形成了一些固定的類型模式。在具體內容上，經由行政機關作出經濟、社會、文化、生態環境保護等領域的行政行為，因關涉公眾憲法基本權利的保障，具有引發領域內行政行為合憲性審查的可能需求，因此均應被納入合憲性審查范圍。

（三）審判機關依憲預審參與合憲性審查

“齊玉苓案”通常被視為法院進行合憲性審查的第一次嘗試，盡管該案的后續走向否定了憲法司法化的路徑，然而通過聚焦近年來法院援用憲法的觀察報告，似乎又為法院通過“合憲性解釋”實施憲法提供了實踐演進的視角。？法院在一些案件審理中援用憲法進行判斷或說理的實踐，仍然會引發合憲性審查的實際需求。一如“楊某與陳某1遺贈糾紛上訴案”@，法院在公序良俗原則和憲法的解釋的適用不足以解決爭議時，對法律相關條文與憲法存在的沖突進行合憲性解釋乃至對法律提請合憲性審查。又如法院在“仇某侵害英雄烈士名譽、榮譽案”中援用憲法規定的社會主義核心價值觀論證保障英雄烈士的名譽、榮譽具有公共法益保護的正當性③，屬于對憲法規定、精神和原則的遵循，進而推動制定該領域內相關法律對憲法予以具體化。

據此，司法實踐中一方面要求充分注意人大備案審查對審判的影響？，另一方面要激活法院參與合憲性審查的制度設置，如最高人民法院享有要求全國人大常委會啟動合憲性審查的“審查要求權”已然為法院參與合憲性審查提供了制度建設的基礎。為激活最高人民法院合憲性審查要求權，獨立于合憲性審查要求權的合憲性預審機制應運而生，同樣屬于司法權的重要組成部分。？并且，該項預審權下作出的合憲性判斷不具有終局性，不會和專屬性合憲性審查權的運用結果產生沖突。地方法院在對個案規范以憲法為標準進行的合憲性預審具有與憲法相符合的終極性目標要求，在屬性效果上同樣屬于合憲性審查。當前，省高級人民法院向最高人民法院對地方性法規進行的合憲性審查判斷已經通過《決定》上升為制度規定。

此外，檢察機關、監察機關等國家機關同樣會基于“國家機關保證憲法實施”的邏輯參與到合憲性審查以推動憲法實施。檢察機關通過提請工作機制將“四大檢察”職能行使過程中發現的合憲性審查事項上報最高人民檢察院審查，進而由其提出審查要求。？監察機關的合憲性審查則要求激活監察委員會在合憲性審查中發揮的本土性作用。由全國人大常委會以決定的方式明確國家監察委員會參與憲法解釋工作的職權。未來隨著國家新型權力的進一步劃分與配置，可能存在更多其他類型國家權力參與合憲性審查的形式和制度空間。

四、路徑優化：國家機關參與合憲性審查的制度化整合

合憲性審查作為一項憲法實施制度具有特定的完整意涵，“國家機關保證憲法實施”則為國家機關參與合憲性審查提供了憲制理論。在已有實踐基礎上，未來國家機關參與合憲性審查可進一步從主體、實體和程度三個方面予以制度化整合。

（一）主體上堅持黨領導下的人大主導聯動其他國家機關

合憲性審查制度自誕生以來就是我國語境之下的特色產物，合憲性審查話語的產生即是源自黨的政策綱領。黨的十九大報告所提出的“合憲性審查”，黨的二十大報告中“加強憲法實施和監督”的精神解讀，均須放置于黨領導下堅持全面依法治國的政治背景之中進行理解？，要求健全以合憲性審查為中心的憲法監督制度體系。@黨關于合憲性審查工作推進的歷次部署，為這項生動實踐朝著制度化方向發展提供了源源不斷的戰略指導，黨的領導是需要始終堅持的根本政治方向和政治保障。中國共產黨帶領全國各族人民在新中國革命、建設和改革的過程中，把馬克思主義普遍真理與中國實際結合起來，為全面依法治國事業建設下憲法全面實施工作的推進提供了正確的方向指引。黨領導下的人民代表大會制度則為作為憲法實施的合憲性審查提供了重要平臺，中央層面推進合憲性審查工作同樣能夠給各級地方人大提供參考。

中國合憲性審查工作遠非某單一主體所能獨立完成的，涉及多元主體的共同參與，致力于建設黨政互動和央地協調體制的設想。？具體而言，中央和地方的權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關等都有遵守憲法和保證憲法實施的憲制性職責，通過立法、執法、司法、決策、施策等各個具體環節，使抽象的合憲性審查融入到具體的規則體系、公共政策以及相關的執法、司法、決策、施策行為當中。權力機關作為合憲性審查憲法實施之立法審查面向的重要主體，從根本上保障黨對國家和社會生活的統一領導。③具體而言，人大常委會從事的“他律型合憲性審查”側重規范其他國家機關關涉憲法實施的行為，地方層面“一府一委兩院”創設和進行的“自律型合憲性審查”著眼自身系統內部。

在堅持黨領導人大主導聯動一府一委兩院參與合憲性審查活動整體性布局的基礎上，“國家機關保證憲法實施”嵌人合憲性審查的框架要求各方主體對憲法進行理解，自覺發揮主觀能動性參與憲法實施活動。“完全具體的、高度個別化”形成和構造起來的“情感、愿望或應當的觀念”經由憲法基本原則和精神統合成為憲法價值判斷？，轉化為各國家機關對憲法實施參與所依憑的自身之于憲法的主觀性認知，進而被用于合憲性審查活動展開相關的憲法說理論證。盡管不同國家機關在開展合憲性審查活動中作出的解釋效力存在差異，然各主體圍繞著憲法進行的理解屬于一種能動的主觀性認知，合憲性審查經由“由設想出來的各種聯系組成的理想圖像”的文化路徑，對于國家機關乃至全體社會成員規則意識的塑造具有不可替代的作用。

（二）實體上兼顧傳統協商和參照咨詢意見作出審查決定

在傳統面向立法領域的合憲性審查過程中，我國采用的糾錯解決程序多為提出修改建議、協商建議自查。一方面，我國合憲性審查制度設計在審查權力主體構造上呈現出一種復合性模式，具有主體的廣泛性；不同主體在合憲性審查的運行過程中亦發揮著不同的作用，要求分工協商。另一方面，以立法活動為典型的規范性審查文本在提交審議階段需要經過多次審議過程，其中必然會就草案的制定和修改相關事項產生分歧，達成共識的方式途徑有賴于溝通和協商。據此，推動法律草案制定過程公開、完善立法協商機制和審議過程的重大分歧解決機制，能夠有效提高正式審議的質量和效率。①我國對地方立法規范的審查同樣注重發揮立法主體自查自糾的能動性？，審查應突出表現為我國各個主體在審查活動中相互協作形成的協同效應。

隨著合憲性審查范圍從傳統立法領域向整個公共權力邁進，呈現出黨領導下人大主導聯動“一府一委兩院”的樣態，有必要進一步關注立法機關對行政機關、司法機關等其他國家機關進行合憲性咨詢指導，通過建立起一套合憲性咨詢制度，推動各國家機關主體在開展各項行為中均遵從憲法的規定、原則和精神，共同促進憲法實施。盡管現實中已然出現了行政機關、司法機關向立法機關提請合憲性咨詢的實踐，且集中表現為憲法詢問答復中面向憲法具體實施的一些情形，然而當前合憲性咨詢仍然是一項作為憲法解釋的配套機制，該定位在一定程度上阻礙了合憲性咨詢進一步發揮推動憲法實施的價值功能。據此，未來合憲性咨詢制度亟待健全完善，要求明確提起合憲性咨詢請求主體和發布咨詢意見主體？，建立起以合憲性咨詢意見為載體，各國家機關得以在特定的涉憲性行為范圍內向全國人大常委會提請咨詢請求的制度體系。制度安排上，合憲性咨詢類似于法律詢問答復中涉及合憲性問題的處理，按照同憲法的抵觸程序，可以劃分為咨詢建議、建議改變和建議撤銷。在合憲性審查咨詢制度的基礎上，合憲性審查的實體性內容還應注重參照協商咨詢意見作出審查決定，由全國人大專委會、常委會工作機構根據有關國家機關的咨詢，開展研究作出回應，依法提出相關議案、建議，進而集中提請全國人大常委會基于最終決定權依法審議作出糾正和撤銷決定，具體涉及確認違法、要求自行修改完善或清理、依法予以撤銷以及作出法律解釋。

（三）程序上健全從提案識別到公布受理結果全過程機制

國家機關實施憲法嵌人合憲性審查框架的運行離不開系列程序，程序性制度在整個合憲性審查制度構建中具有獨立的價值，一方面是對當前備案審查制度中已有合法性運行程序的借鑒與推進，另一方面是對合憲性審查處理活動所需依憑系列程序的進一步發展。從時間發生序列上看，系列程序涉及圍繞著審查對象的識別界定、立案受理、調查處理與結果公布幾個環節。基于合法性審查活動嵌套于備案審查制度之中，未來合憲性審查的程序性制度應推進合法性審查朝著合憲性審查發展，有必要從現有的備案審查制度中繼續挖掘合憲性審查的動力養分。首先，應進一步明確合憲性審查的對象范圍，不限于當前備案審查框架下的各類法律規范，既要對憲法實施的法治體系展開合憲性控制，還應繼續關注國家制度體系尤其是其中公共政策的合憲性問題。其次，應健全案件篩選機制和合憲性審查的程序，實現與憲法解釋、備案審查的有效銜接？，為憲法全面實施提供體系化的監督架構。最后，要提高合憲性審查多元主體的有效聯動和協作性。具體而言，現實相關事例一經界定納入合憲性審查范圍，則進人到合憲性審查主體自主開展審查活動之列，遵循著從受理到調查、作出處理決定，最后將審查結果予以公布的一整套程序。其中受理程序位于合憲性審查啟動的開端，屬于合憲性審查活動的初始事項，合憲性審查機關對其他國家機關提起的合憲性審查申請進行初次審查，決定是否受理。進入受理階段后，則需要審查機關對涉案的憲法問題進行調查，在了解具體情況后作出對應的審查處理決定。此外，合憲性審查機關還需加強宣傳工作，以特定渠道和方式將審查決定公布于眾，建立起一套類似備案審查報告的公開說理制度。

五、結語

“國家機關保證憲法實施”從“健全憲法全面實施制度體系”的主體視角出發為合憲性審查提供了發展動力，要求不同國家機關在監督保證憲法全面實施的制度體系中相互協作、相互關聯、相互影響。人大機關、行政機關、審判機關、檢察機關和監察機關，共同構成“國家機關保證憲法實施”的重要主體，進而推進“健全憲法全面實施制度體系”。結合我國民主集中制原則下國家機構的職權配置，上述各國家機關基于自身對憲法的理解，“依憲行使權力”參與審查活動，進而在各自領域內呈現出特定的形式。通過“保證”回應與整合各國家機關在合憲性審查活動中享有實施憲法的職權與職責，既是對合憲性審查制度作為一項憲法實施制度安排的整合嘗試，又是為實現依憲治國作出的理論深化。隨著合憲性審查實踐發展和理論探討的不斷深入，單一的主體視角亦難以涵蓋合憲性審查的豐富活動，未來相關研究有待進一步朝著多層次的視角拓展。一如綜合合憲性審查的審查依據、發生場景和規范效力，繼續細化國家機關參與合憲性審查的類型；又如將合憲性審查研究置于憲法實施情況報告制度的體系框架中展開研究，進而為推動“健全憲法全面實施制度體系”提供更加具象的發力點。

注釋：

① 參見胡錦光：《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》，《法學家》2020年第5期；劉志剛：《我國合憲性審查權的功能定位與合理配置》，《政法論叢》2022年第5期；于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開》，《中國法學》2018年第6期；李雷：《論憲法和法律委員會開展合憲性審查：審查原則與職能分析》，《地方立法研究》2021年第2期；溫澤彬：《地方人大常委會在合憲性審查中的作用及其展開》，《中國法學》2024年第1期；饒龍飛：《再論地方國家權力機關的合憲性審查權》，《湖北社會科學》2019年第12期。② 參見李蕊佚：《論行政機關輔助合憲性審查的職能》，《法學家》2022年第6期；謝宇：《行政行為合憲性審查的制度建構》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2022年第5期。③ 參見黃明濤：《最高人民法院與具體審查——合憲性審查要求權的制度建構》，《中國法律評論》2020 年第1期；謝宇：《最高人民法院在合憲性審查中的現狀、困境與出路—兼對我國〈立法法gt;第99條第1款解釋》，《政治與法律》2020年第5期；陳輝：《地方法院的合憲性預審權及其運行機制研究》，《荊楚法學》2023年第6期。④ 參見王錫柱：《合憲性審查的中國路徑：一種歷史參照》，《原道》2018年第1期。⑤ 參見梁鷹：《推進合憲性審查的原則和方式》，《學習時報》2018年12月24日。⑥ 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。⑦ 參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。⑧ 參見張曉楠：《備案審查中的合憲性審查問題研究》，《人大建設》2024年第3期。⑨ 參見楊海濤：《全國人大常委會援引憲法精神的實踐類型與規范路徑》，《河南財經政法大學學報》2024年第3期。⑩ 參見武增主編：《輝煌四十年現行憲法發展與實施報告》，法律出版社2023年版，第524頁。（204號 ? 參見邢斌文：《論法律草案審議過程中的合憲性控制》，《清華法學》2017年第1期。? 李雷：《論憲法和法律委員會開展合憲性審查：審查原則與職能分析》，《地方立法研究》2021年第2期。? 全國人大常委會法工委憲法室：《把憲法實施提高到新水平》，《光明日報》2022年4月9日。? 參見鄭賢君：《全國人大憲法和法律委員會的雙重屬性——作為立法審查的合憲性審查》，《中國法律評論》2018年第4期。? 邢斌文：《法律草案說明中的憲法判斷》，《地方立法研究》2022年第1期。? 邢斌文：《論全國人大及其常委會立法過程中的合憲性確認》，《中國政法大學學報》2022年第6期。? 參見鄭賢君：《作為政治審查的合憲性審查》，《武漢科技大學學報》（社會科學版）2018年第5期。① 參見雷檳碩：《論合憲性審查權的性質》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2019 年第6期。?? 參見劉志剛：《我國合憲性審查權的功能定位與合理配置》，《政法論叢》2022年第5期。（204號 ? 參見鄭賢君：《我國合憲性審查的憲法屬性》，《財經法學》2020年第5期。?? 李忠夏：《合憲性審查制度的中國道路與功能展開》，《法學研究》2019年第6期。?? 翟國強：《我國合憲性審查制度的雙重功能》，《法學雜志》2021年第5期。? 李飛：《努力把憲法實施和監督工作提高到新的水平》，《中國人大》2018年第23期。? 參見王錯：《合憲性審查的中國實踐》，《領導科學論壇》2020年第 22期。?? 參見陳建平：《論立法的合憲性審查》，《湖南師范大學社會科學學報》2018年第5期。? 參見肖金明、馮曉暢：《合章性審查與合憲性審查協同共治的中國式圖景》，《社會科學研究》2021年第3期。? 參見李忠：《黨內法規制度合憲性審查初探》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2019年第1期。? 參見鄭賢君：《論憲法和法律委員會雙重合憲秩序維護之責——兼議法律案審查與法規備案審查之差異》，《遼寧師范大學學報》（社會科學版）2020年第4期。? 參見馬嶺：《我國的合憲性審查制度及其文化審視》，《法學雜志》2021年第5期。? 參見吳延溢：《中國特色合憲性審查的邏輯、規范與經驗》，九州出版社2020年版，第41—42頁。? 參見林呂建：《權力錯位與監控》，中國方正出版社1996年版，第18—19頁。? 參見吳延溢：《中國特色合憲性審查的體制改革與機制創新》，《思想戰線》2023年第3期。? 參見秦前紅：《合憲性審查的意義、原則及推進》，《比較法研究》2018年第2期。? 參見劉志剛、萬千慧：《論憲法實施與憲法監督的內在邏輯》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版）2020 年第6期。? 參見蔡定劍：《憲法實施的概念與憲法施行之道》，《中國法學》2004年第1期。? 張友漁：《憲政論叢》（下），群眾出版社1986年版，第425頁。 參見李蕊佚：《論行政機關輔助合憲性審查的職能》，《法學家》2022年第6期。? 參見劉茂林：《論保證憲法全面實施的制度體系及其構成》，《法商研究》2024年第1期。? 參見任喜榮：《立法主體憲法說理義務的法律化》，《中國法學》2024年第3期。? 參見信春鷹主編：《法律辭典》，法律出版社2003年版，第868頁。? 王廣輝：《憲法解釋與憲法理解》，《中國法學》2001年第4期。? 參見劉松山：《地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用》，《法學論壇》2009年第3期。? 參見江國華、陳嘉林：《憲法說理及其適用范例》，《中州學刊》2023年第11期。? 具體條款為：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”? 參見溫澤彬：《地方人大常委會在合憲性審查中的作用及其展開》，《中國法學》2024年第1期。? 參見朱學磊：《法律規范事中合憲性審查的制度建構》，《中國法學》2022年第5期。 See John Finnis，Revolutions and Continuity of Law，Oxford：Clarendon Press，1973，p.58. 參見韓大元：《關于推進合憲性審查工作的幾點思考》，《法律科學（西北政法大學學報）》2018年第2期。 參見《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》，《人民日報》2023年12月30日。 參見饒龍飛：《再論地方國家權力機關的合憲性審查權》，《湖北社會科學》2019年第12期。⑤ 參見沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告一2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第1期。 參見陳明輝：《依憲行政：理論、規范與實踐》，《中國行政管理》2016年第3期。 參見謝宇：《行政行為合憲性審查的制度建構》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2022年第5期。 參見譚清值：《行政處罰規范的合憲性解釋—基于行政處罰案例的實證考察》，《交大法學》2019年第1期。 參見邢斌文：《法院如何援用憲法——以齊案批復廢止后的司法實踐為中心》，《中國法律評論》2015年第1期。 參見楊某與陳某1等遺贈糾紛上訴案，廣東省深圳市中級人民法院民事判決書（2019）粵03民終21725號。 參見《最高人民檢察院發布第三十四批指導性案

例（檢例第136號）》，《最高人民檢察院公報》2022年第4號（總第189號）。 參見邢斌文：《論法院在合憲性審查工作中的角色定位》，《人大研究》2021年第2期。 參見黃明濤：《最高人民法院與具體審查——合憲性審查要求權的制度建構》，《中國法律評論》2020 年第1期。

⑥ 參見朱姍姍：《論法院合憲性預審機制的建構一—激活〈立法法〉第99條第1款研究》，《政治與法律》2022年第8期。⑥ 參見謝宇：《最高人民法院在合憲性審查中的現狀、困境與出路—兼對我國〈立法法〉第99條第1款解釋》，《政治與法律》2020年第5期。 參見陳輝：《地方法院的合憲性預審權及其運行機制研究》，《荊楚法學》2023年第6期。⑥ 參見朱全景、趙丹：《合憲性審查提請機制的完善一—兼論檢察機關憲法定位的充分落實》，《法學雜志》2019年第6期。 參見祝捷：《論合憲性審查的政治決斷和制度推進—基于黨的十九大報告的解讀》，《法學雜志》2017年第12期。 參見王旭：《健全保證憲法全面實施的制度體系及其展開—黨的二十大報告中“加強憲法實施和監督”精神解讀》，《法學家》2023年第1期。⑦ 參見孫煜華、童之偉：《讓中國合憲性審查制形成特色并行之有效》，《法律科學（西北政法大學學報）》2018年第2期。 參見霍亞蘋：《人大制度下的合憲性審查路徑探析》，《山西師大學報（社會科學版）》2019年第3期。 參見譚清值：《合憲性審查的地方制度構圖》，《政治與法律》2020年第2期。⑦ 魏健馨：《合憲性審查從制度到機制：合目的性、范圍及主體》，《政法論壇》2020年第2期。 ［德］馬克斯·韋伯著：《社會科學方法論》，韓水法、莫茜譯，商務印書館2013年版，第20頁。 參見陳希：《我國地方立法合憲性審查制度特色研究》，《法學論壇》2020年第6期。⑦ 參見周偉：《論憲法詢問答復》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2021年第1期。 參見朱學磊：《論我國合憲性咨詢制度的建構方法》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2023年第2期。 參見李少文：《備案審查與合憲性審查關系重構》，《政治與法律》2023年第2期。 李忠：《憲法監督論》，社會科學文獻出版社1999年，第79—82頁。

作者簡介：孫詩丹，中南財經政法大學法學院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯程騁）