央地關系視域下我國金融監管協同的法治路徑

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2025）06-0121-07

一、引言

黨的二十屆三中全會提出，完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同。2025年1月，國家金融監督管理總局（以下簡稱“金融監管總局”）召開2025年監管工作會議，強調在“防風險、強監管、促發展”的目標下，監管質效的優化不僅需要堅持問題導向，持續提升監管能力，還要“做實央地協同機制，加強橫向部門聯動，強化監管整體合力”，以強效有力的監管態勢守住系統性金融風險底線，全力提振實體經濟，推動經濟高質量運行持續向上向好。

頂層設計描繪了金融監管從“分而治之”邁向“央地協同”的發展藍圖。相形之下，制度實踐和理論研究更為遵循“分治”的傳統脈絡。在制度實踐層面，金融監管整體上被劃歸中央事權，地方金融監管機構主要負責對“7+4”類地方金融組織①監管，并且對業務范圍受限、風險較小的金融活動直接承擔監管責任。②在理論研究層面，學者多將政府事權劃分為決策權、支出權（執行權）、監督權③，進而以財政支出責任為橋梁，在財政與金融之間搭建起相似的底層邏輯，據此，金融監管權被劃分為信息權、決策權和處置權等三大核心權力④，宏觀審慎監管、微觀審慎監管、金融消費者保護與貨幣政策成為其四大支點。③當然，目下也不乏脫離“分治”脈絡的研究，其一般是以區域經濟協調發展為視角，依循“金融支持一差異化監管一區域經濟協調發展”的思路，揭示地方金融監管權協調的內在機理，要求以監管合作促進區域內資金的自由流動，推動區域金融一體化，然而，即便是此類研究亦未上升到“中央一地方”協同關系的層面。

綜上可知，既有研究多在“分治”層面展開，相對深人的研究也主要聚焦區域內地方金融監管的協調與合作，對金融監管的央地協同觀照不足，對金融監管協同之法治路徑的探索也頗為薄弱。有鑒于此，本文擬首先從行政組織法理論入手，以“主體一行為一責任”作為研究范式③，分別探討央地關系下金融監管主體權責的協同與耦合，金融監管行為模式的分治與協作，以及金融監管責任承擔的一體化趨勢，嘗試在“主體一行為一責任”的三階層分析框架內提煉出我國金融監管央地協同的法治路徑。

二、央地金融監管主體權責的協同與耦合

行政法的話語體系強調行政主體和行政相對人的二元結構，在此框架下，作為行政權力歸屬者的行政主體，不僅是法律上擬制的概念，也是具有獨立意志和行為能力、能夠履行權責的實體。③受其啟發，研究金融監管協同議題，亦須從“主體”人手，基于功能適當原理妥善配置權責。

（一）央地金融監管主體的權責定位及其局限

目前，金融監管在總體上形成“一委一行一總局一會多局”的行政主體結構。在中央層面，主要涉及中央金融委員會、中國人民銀行（以下簡稱“央行”）金融監管總局、中國證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）這“一委一行一總局一會”。同時在金融監管總局的統領下，地方層級也設立有金融管理局，從而形成了“總局一省局一分局一支局”的四級垂管架構。

歷史地看，中央金融監管主體的權責演進大致經歷三個階段。第一階段是1992年至2003年，此間我國金融監管體系由“大一統監管”逐步走向“一行三會”分業監管模式，證監會、保監會、銀監會在1992年、1998年、2003年相繼成立。第二階段是2003年至2017年，該時期金融監管權責配置呈現相對的兩方面趨勢。一方面，“一行三會”各司其職，分業監管進一步深化。央行將對銀行、資產管理公司、信托投資公司等機構的監管職能完全剝離，通過專業化、獨立化的監管機構來提升金融監管質效。同時，制定《中華人民共和國銀行業監督管理法》，修訂《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）和《中華人民共和國商業銀行法》，在制度層面確立“分業經營、分業管理”的原則。另一方面，金融市場的發展促進了交叉經營，分業界限逐漸模糊，分業監管的做法頗顯局促，商業銀行通過設立基金管理公司，能夠以出資人的身份控股或全資控制非銀行金融機構進入資本市場③，金融控股集團不斷發展壯大，銀行、證券、基金、信托、租賃、保險行業內部交叉，國內金融混業不斷深化，分業監管日益不敷需要，這也促成了金融監管協調部際聯席會議制度在2013年的確立。第三階段是2017年至今，“一行三會”分業監管的主體格局逐漸被打破，由“一委一行兩會”@的監管模式過渡為“一委一行一總局一會”的綜合監管模式。

具言之，2017年，第五次全國金融工作會議設立國務院金融穩定發展委員會，強調金融監管的協調性與統一性；2018年，銀保監會合并重組；2023年，中央金融委員會和中央金融工作委員會成功組建，金融監管總局成立，證監會調整為國務院直屬機構，進一步整合了中央金融監管主體的權責。當前，中央層面金融監管主體的權責架構大致為：中央金融委員會負責頂層設計，央行實施金融調控，金融監管總局進行審慎管理，證監會負責資本市場監管。

相較于中央層面從大一統監管到分業監管、再到綜合監管的演進脈絡，地方層面金融監管主體的權責定位顯得較為模糊。2002年上海市金融服務辦公室（以下簡稱“上海金融辦”）的成立通常被視作地方金融監管體系開始形成的標志。上海金融辦最初作為央地監管主體之間的議事協調機構而存在，主要發揮金融服務的輔助性功能，監管職能相對較弱。2017年，第五次全國金融工作會議重視地方金融監管，提出壓實地方金融監管的屬地職責。①2018年，全國各地的金融辦陸續掛牌，并升格為地方金融監管局，其在機構權責配置上呈現“發展”與“監管”并重的態勢。?金融自由化理論認為，金融發展與金融監管存在天然的緊張關系，為尋求安全與效率的平衡點，地方金融監管主體只能在雙重職能間不斷搖擺，監管質效因而受到遏制。這一不利局面在2023年啟動的地方金融監管體制改革中有所緩釋。首先，改革明確了地方金融監管局專司監管的職能，不再加掛金融辦的牌子，成為獨立的地方金融監管主體，主要承擔防范金融風險、維護金融穩定、處置金融風險等職能。其次，部分省份地方金融監管局更名為地方金融管理局，由“監管”到“管理”的名稱調整，實際上反映出其剝離了基于法律規則的外部監管職能，而更傾向于對地方內部金融事務的直接干預和控制。最后，絕大多數地方金融監管主體在實踐中由地方黨委金融辦、金融工委和地方金融管理局合署辦公，表明在厘清監管主體的權責分工后，有重新進行主體整合與職能聚焦的趨勢，意圖由此形成多維度、全方位的地方金融監管體系。

雖然地方金融監管體制改革部分解決了監管主體權責定位不清的問題，但從行政組織法的應然要求出發，仍然存在局限性。其一，不同主體之間的權責存在潛在沖突。這是因為地方金融辦或地方金融監管局無形中承擔了雙重角色，地方金融辦多為地方政府辦公廳的掛靠機構或者地方政府的直屬事業單位，地方金融監管局則一般是地方政府的直屬機構，二者始終在“兩塊牌子、一套班子”的行政組織形式中運轉，實質上均是地方政府的主體性延伸，欠缺監管獨立性。特別是當其履行金融監管職責時，會導致地方政府兼具金融市場參與者和監管者的雙重身份，易引發金融監管失效。其二，央地監管主體之間的權責銜接不暢。這是因為金融監管總局地方分局與地方金融監管主體之間存在部分職能重疊。前者作為中央金融監管主體的地方派出機構，隸屬總局，實行垂直管理，承接了銀保監會的原有職能，負責對除證券業以外的金融業實行統一監管，而后者實行屬地化管理，主要負責監管4 7+4³ 類地方金融機構以及處置非法金融活動。二者的監管權責理論上涇渭分明，但實踐中，金融監管總局地方分局指導和監督地方金融監管工作的現象并非鮮見?，在“條塊結合，以塊為主”的央地矩陣式結構關系中，下級金融監管主體本就同時受到地方政府和上級監管主體的雙重領導，以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制建立后，金融監管總局地方分局可對地方金融監管主體再行監管，如何在法定權責范圍內實現二者的協同與耦合，成為無可回避的議題。

（二）金融法治的二元目標及不同監管主體的側重

金融發展和金融穩定是金融法治的兩大價值目標，但二者存在內生張力。金融發展表現為主體通過金融調控來提高資源配置效率、優化金融市場結構、促進實體經濟增長的過程。金融穩定則被定義為主體能夠抵御金融風險沖擊，防止金融作為資金媒介的功能中斷，保持金融體系的有序和協調。金融發展與金融穩定之間存在倒U形的非線性關系，在安全臨界點之前，金融發展與金融穩定呈正相關關系，金融創新可以促進金融穩定，金融穩定也能為金融發展創造可持續環境；超過臨界點后，基于金融外部性理論，金融發展可能帶來金融脆弱性、危機傳染性和系統性風險，導致金融市場機制的失靈，對金融穩定造成危險。

就金融發展與金融穩定這二元目標而言，應主要由不同層級的金融監管主體來實現。中央層級的“一委一行一總局一會”應以金融穩定為主要目標。

金融穩定的實現有賴于央行通過貨幣政策進行逆周期金融調控，以及“一委一總局一會”通過各種政策工具實施順周期金融監管。相形之下，地方層級各監管主體的目標選擇則應體現出一定的動態性，在達到安全臨界點之前，地方金融監管主體應側重于以金融發展為目標，針對區域特色金融，制定政策舉措以促進金融產品創新和金融結構優化，引導地方經濟轉型升級；一旦突破金融穩定的安全邊界，地方金融監管主體的主要目標則須從金融發展及時轉為金融穩定，聚焦于區域風險識別、屬地風險處置、打擊非法金融活動、監管地方金融組織，央地金融監管主體于此間形成監管合力，突出強監管態勢，以有效避免風險溢出與危機傳導，保障金融市場與實體經濟的穩健發展。

（三）不同監管主體的協同監管

央地金融監管主體意欲實現金融發展與金融穩定二元目標的互補，關鍵是要在金融發展與金融穩定的倒U形關系中準確識別安全臨界點。該臨界點的具體數值與金融穩定對金融發展的促進系數與金融發展對金融穩定的反饋系數有關④，因為各地特色金融和經濟發展水平不同，這兩個系數有明顯差異，由此導致不同地方之間的“安全臨界點”判然有別。準確識別安全臨界點，需要央地金融監管主體之間實現高效率的協同監管。

實踐中，央地金融監管主體之間為共建協同監管模式，在組織形式創新與業務職能關聯方面已有嘗試，其突出表現為平臺主體的生成與發展。平臺主體具備兩大特征，一是能夠連接不同參與群體，具備促進信息交換的核心互動機制，二是不改變參與主體原有職能，僅增強協作效率。③2020年1月，金融委辦公室地方協調機制在各省（區、市）陸續建立，金融委辦公室地方協調機制既屬于基礎性制度建設，同時也是設在央行省級分支機構下的信息共享和決策協調平臺，其雖然不改變各監管主體的權責定位和央地事權安排，但就主要權責與職能范圍來看，旨在落實中央決策部署，有助于加強中央和地方在金融監管、風險處置等方面的協作。

進言之，金融監管主體央地協同的核心要義是在不同監管主體間搭建平臺主體，形成平臺網絡，以此在政策協調、信息共享、資源整合方面擴大金融監管權力的輻射效應。首先，在中央與地方金融監管主體層面，繼續發揮金融委辦公室地方協調機制的指導、協調、監督職能。其次，在地方金融監管主體之間，在現有地方政府金融工作議事協調機制和地方金融穩定協調機制的基礎上，推行聯席會議機制，與金融委辦公室地方協調機制做好銜接，履行屬地金融監管職責。最后，在金融監管主體與非金融監管主體之間，除搭建日常工作的跨部門協作機制外，同時針對金融風險的隱蔽性，金融監管主體還應與公安、市場監管等主體建立聯合執法協作機制。此外，上述協作機制還應通過出臺金融穩定法、完善《中國人民銀行法》《地方金融監督管理條例》的方式給予法律確認，以實現權責法定。

三、央地金融監管行為模式的分治與協作

金融監管權是一種行政權，核心在于政府通過行政手段對金融市場進行監管，金融監管據此具備行政行為的屬性，即監管主體在職權行使過程中所作的意思表示行為能夠引起行政法律效果的變動。①要構建金融監管央地協同模式，重點是要在不同類型的監管行為之間實現分治與協作，同時因應新的時代特征，在新金融業態的語境中探究監管科技的運用。

（一）金融監管行為的類型化

金融雙峰理論（TwinPeaksTheory）將金融監管行為類型化為宏觀審慎監管和微觀行為監管。前者主要通過對金融市場主體的資本充足率、風險管理、內部控制等設定標準進而實施監控，以促進金融機構穩健經營，維護金融體系的穩定，防范系統性金融風險。后者則是針對個別金融市場主體的經營行為進行適法監管，以保護金融消費者的合法權益，防止產生欺詐交易、不當銷售和信息不對稱等問題。相比于以審慎監管為主的傳統行為模式，雙峰理論新增的行為監管下沉到金融市場內部，更適合如今混業經營與金融創新的場景。

金融雙峰理論中的宏觀審慎監管和微觀行為監管，與不同類型的行政行為具有對應關系。行政行為按照對象是否特定可分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要表現為針對不特定對象制定具有普遍約束力的規范性文件，這與宏觀審慎監管的內在邏輯一致。一方面，宏觀審慎監管中的規則制定行為通過發布指引、標準等規范性文件，為金融機構設定普適性義務，具有抽象行政行為的屬性；另一方面，宏觀審慎監管多表現為對系統性風險的事前防范行為，這與抽象行政行為的“預防性”特質相類似。具體行政行為系針對特定對象作出具體行政處理決定，產生直接創設、變更或消滅權利義務的法律效果。微觀行為監管通常是對特定金融市場主體或具體違規行為展開調查、取證或處罰，與具體行政行為一樣具備鮮明的個案處理特征。此外，金融領域中還存在窗口指導、下發風險提示函、警示性談話等間接干預市場的監管行為，此類監管行為的法律性質介于行政指導與行政強制之間，無法適用抽象行政行為一具體行政行為的傳統分類，但通說認為，其仍舊屬于金融監管舉措，可被歸于廣義上的行政行為范疇。?

（二）“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監管模式

“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監管模式源自監管沙盒理念，后發展成為央地協同下的新型雙層金融監管體系，其中，中央層級應側重規則制定和風險防控，發揮宏觀審慎監管的統籌協調作用；地方層級則應負責中央政策法規的具體實施以及轄區內金融活動的微觀行為監管，充分調動地方的自主性和靈活性。

1.“中央管兩頭”與“地方管中間”的實質意涵

在“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監管模式中，“中央管兩頭”意味著中央層級通過規則制定行為和風險防控行為來把控金融監管的入口端和出口端。入口端主要涉及規則制定與授權，一是完善頂層設計，出臺貨幣政策及重大金融政策以實現金融穩定的宏觀目標，二是地方擬定的金融監管創新試點方案需獲得中央金融委員會或金融監管總局授權同意。出口端則主要涉及中央通過風險審核、牌照審批等具體措施來實施風險防控行為，對涉及全國性業務或吸收公眾資金的金融市場主體進行風險評估以決定是否發放牌照，以確保風險可控與政策統一。“地方管中間”意味著地方層級不僅可以對屬地金融風險開展風險排查、案件查處及善后維穩等自主性監管行為，還能夠在獲取中央授權后具體實施具有區域針對性的監管創新行為，通過方案落地、數據收集、階段性評估、過程監督等行為發揮貼近市場的優勢，靈活應對地方金融創新需求。

“中央管兩頭”與“地方管中間”突破了傳統“中央為主、地方為輔”的雙層金融監管體系，著重展現中央與地方在金融資源配置過程中的動態博弈，關鍵差異在于央地關系中金融監管的動態分工與協作模式，即中央從全流程監管轉向關鍵節點介入，通過下放部分金融監管權，釋放地方監管活力，使得地方由被動執行轉向主動監管，為區域金融改革提供試驗空間，據此能夠進一步建構“中央制定規則一省級統籌一市縣執行”三級縱向聯動的監管體系，以及“風險可控、創新有序”的橫向協同監管體系。

2.以防范金融風險為核心的央地監管協作

在“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監管模式中，其動態分工與協作的核心邏輯與金融風險的傳導層級性高度適配。單個市場主體的微觀金融風險能夠通過銀企互保鏈、資產負債表關聯擴散成為中觀層面的區域性金融風險，最終可能觸發系統性危機。因此，無論是“中央管兩頭”還是“地方管中間”，均應以防范金融風險為金融監管的行為導向，總體思路是在入口端嚴控增量風險，在中間環節實行全流程實時風險監測，在出口端采取科學的風險處置舉措以隔離風險。

具言之，在入口端，應搭建全面系統的風險評估體系框架以及時識別風險。中央層級應完善“宏觀一微觀”審慎雙層風險評估體系，其中，宏觀審慎評估體系是央行于2016年推出的金融監管工具，根據評分結果劃分金融主體檔次，并以存款準備金利率、金融市場準入等作為激勵與懲罰措施。微觀審慎評估體系則由原銀監會引入，評級結果與問題金融主體的退出機制掛鉤，引導監管資源向高風險領域傾斜。在中間環節，地方層級應當通過數據交互平臺，借鑒中央“宏觀一微觀”審慎雙層風險評估的結果，區分重點與非重點監管對象，對重點監管對象進行全生命周期跟蹤。一方面，運用傳統監管手段實現多源數據采集，以API接口對接重點監管對象的業務系統、物聯網設備，實時獲取其交易流水、抵押物狀態、大額資金流向等數據信息；另一方面，還須應用監管科技（RegTech），通過區塊鏈存證，將傳統監管舉措下獲取的多源信息上鏈，確保數據不可篡改，完成穿透式追蹤。在出口端，應選用多樣化的風險處置策略組合，對中間環節溢出的金融風險進行風險轉移、風險對沖和風險規避，采用暫停業務、限制資金使用、接管托管、重組、破產清算等舉措來應對日常的流動性風險和信用風險，綜合運用行政處罰、市場退出、聯合懲戒、暫停業務登記等手段應對在區域內蔓延的系統性風險。

（三）新金融業態下的央地金融監管協作

新金融業態主要表現為依托大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等新型技術興起的新的金融交易模式，金融風險隨之呈現跨市場傳染、跨地域蔓延、破壞性與隱蔽性增強的特征@，其對央地金融監管行為模式的協同提出了更高的要求。

1.采用PDCA循環動態的協作治理模式

PDCA循環模式是一種強調持續改進和動態反饋的質量管理工具，由計劃（Plan）、執行（Do）檢查（Check）和行動（Act）四個步驟組成，旨在通過周期性循環和數據驅動不斷調整優化，提升管理質效，這與新金融業態下金融監管需要應對金融創新加速、風險動態升級的時代命題高度契合。在金融監管中引入PDCA循環，是對“中央管兩頭 + 地方管中間”這一靜態監管模式進行的動態完善。在計劃階段，應結合“負面清單 + 動態授權”機制搭建動態制度框架，同時做好風險的動態預估以及監管權限的適時調整。在執行階段，須堅持央地協同執法與過程調控，按照計劃階段所搭建的“全國性法律 + 地方差異化實施細則”的制度框架，組建跨層級的“雙隨機”巡查組，對監管對象展開聯合執法，同時運用“國家監管云平臺”整合執法過程中的金融數據，展開常態化過程監控。在檢查階段，通過對比既有計劃與執行結果，運用中央垂直評價、地方交叉評價、監管效能KPI矩陣等多維評價方法，判斷央地金融監管質效的優劣。在行動階段，重點有二：一是通過白皮書、指導案例等方式將地方成功的金融監管經驗進行標準化傳導，形成“地方試點一中央評估一全國推廣”的監管創新閉環；二是針對遺留問題啟動制度動態修訂機制，在下一個PDCA周期的計劃階段及時更新相關條款，以促使金融監管能力迭代，助力形成螺旋式上升的央地金融監管協同范式。

2.構建法治框架下的地方監管沙盒機制

監管沙盒（RegulatorySandbox）是為了解決金融實踐中存在的滯后監管、僵化監管、過度監管等一系列問題而產生的，是具有差異化、動態化特征的柔性監管工具，能夠為新金融業態下經由金融創新生成的產品、服務、交易模式、交付方式提供“安全測試空間”，呈現有限豁免、金融消費者保護、協同治理等特點。④地方監管沙盒機制的構建依然適用“中央管兩頭 + 地方管中間”的央地協同模式，同時，其所搭建的有限風險測試環境也應當置于金融法治的框架之下。其一，地方監管沙盒機制的啟動雖然由地方監管主體主導，但是需事先獲得中央授權。其二，地方監管沙盒機制在運行過程中需要央地聯合監管，共同保障被測試主體的知情權、交易權、數據權等合法權益。被測試主體在進入測試環境前應簽署風險告知書，同時需要預存風險準備金，以符合中央制定的通用準入標準；被測試主體在進入測試環境后所產生的金融數據一旦涉敏，還需要進行匿名化處理，根據數據類型和重要程度在央地之間實行分級分類的本地化存儲管理，以確保數據安全。

四、央地金融監管責任承擔的一體化趨勢

在“主體一行為一責任”的三階層分析框架中，“責任”超越了行政責任的范疇，是行政問責制中多維復合的責任概念，其實際上是一種行為歸責方式和風險分配機制。在央地協同模式下，金融監管責任的承擔亦應呈現一體化趨勢。

（一）央地金融監管責任的沖突與統合

在央地金融監管協同的語境下，中央垂直管理與地方屬地管理的內在緊張關系，加劇了責任配置的難度。垂直管理強調中央事權集中和縱向控制，其核心特征是權責關系沿垂直層級流動，上級對下級擁有絕對領導權；屬地管理則強調地方自主權和橫向協調，在中央授權范圍內承擔對地方金融監管和風險處置的責任，這易導致金融監管中出現責任推逶、責任真空等問題。當垂直管理主體單方面向下轉嫁責任卻不賦予權力時，會引發對于屬地管理的過度問責，出現垂直管理主體掌握權力卻規避責任，屬地機構有責無權的局面。

意欲緩解此局面，需要實現不同金融監管責任的統合，對此，可在垂直管理和屬地管理的層面分別展開探討。就垂直管理而言，第一，應做好決策責任和執行責任的協同。決策責任與執行責任都屬于作為責任，在“中央制定規則一省級統籌一市縣執行”三級縱向金融監管體系中，決策責任多集中于中央與省級層面，執行責任則向市縣級傾斜，在問責過程中要避免決策責任下行，防止決策責任與執行責任的錯配。第二，應做好部門責任和個人責任的結合，部門責任包括以作為方式表現的決策責任和執行責任，以及以不作為方式表現的失職責任或失察責任，在追究部門責任時，不應僅著眼于金融監管部門，與之相關的市場監管部門、行業主管部門等亦有相應的問責空間。個人責任的追究通常應采用雙罰制，即對直接實施違法監管行為的個人及負有管理、領導、監督職責的個人均應進行處罰。

就屬地管理而言，重點是做好黨紀責任和政務責任的銜接。黨紀責任體現金融監管中“嚴監管強監管”的作風，聚焦黨員領導干部的政治紀律和廉潔紀律，政務責任則屬于行政法上的義務。要實現二者的有效銜接，一方面，可以建立紀檢監察與金融監管協同的備忘錄制度，確保黨紀處分與行政處罰力度相適配；另一方面，應當推進建設“四責協同”機制，即黨委主體責任、紀委監督責任、書記第一責任、班子成員“一崗雙責”，以此強化政治監督與金融監管的融合。

（二）推動構建金融監管責任共擔機制

責任共擔不等于責任推矮或轉嫁，而是通過主體間的責任分配，形成協同合作的網絡，以此完成“主體一行為一責任”的閉環。

1.完善履職監督機制

理想的履職監督機制應當表現為內外多層次、履職全流程的監督框架。首先，厘清中央和地方金融監管主體的權責是履職監督的基礎，中央層面應主導推行權責清單制度，明晰央地金融監管職權，進而嚴格按照“有權必有責，有責要擔當”的原則編制責任清單。其次，構建內部考核和外部監督相結合的監督協同機制。就內部考核而言，須建立由多維考核體系組成的履職評價制度，量化監管目標，將清單執行情況納入金融監管主體績效導向評估考核，同時，還應推行差異化考核模式，賦予監管能力強、金融風險低的地方更多自主權。就外部監督而言，不僅要強化跨部門監督協同，整合審計署的財務審計、監察機關的廉政監督、人大的立法審查等多方資源，統籌監督力量，還應引入社會監督，通過公開履職報告、應用第三方評估等方式，增強社會公眾對金融監管工作的監督，提升公眾參與度。最后，推動實現監督程序的層級化、透明化，不妨借鑒人大履職監督的“啟動一審議一處置一反饋”之流程，在日常檢查、風險預警、處置跟蹤等環節建立金融監管履職的標準程序鏈，確保監督程序公開透明，并且覆蓋金融監管工作的全流程。

2.優化協同問責機制

金融監管問責主要是對違法違規行為進行查處，不僅包括對金融市場主體進行處罰，還包括對金融監管主體進行問責。在統合前文述及之三對金融監管責任的基礎上，應對金融監管的問責機制實行進一步優化。首先，應明確分級分類的問責標準，根據風險嚴重程度劃分問責等級，決定責任類型，針對日常金融監管疏漏一般采取約談、通報的問責方式，針對系統性金融風險事件則應啟動紀檢監察介入。其次，構建責任豁免制度，一是容錯免責，即在部門責任的維度，對符合改革方向但未達預期效果的創新監管措施，實施免責保護，以鼓勵金融監管創新；二是盡職免責，僅對與違法結果有直接因果關系的監管行為追究直接責任，對實施了有效監督和管理的領導不追究領導責任，亦不追究直接責任，避免問責泛化乃至于抑制監管主體的積極性。最后，建立考核問責聯動機制，將金融風險防控納入央地金融監管政績考核，對責任推諉、責任真空的監管行為實施終身責任追溯機制，壓實地方屬地管理責任。

五、結論

黨的二十屆三中全會明確，在深化金融體制改革過程中要加強中央和地方的監管協同。金融監管的央地協同模式能夠有效應對混業發展中產生的金融風險，其重心是依循“主體權責耦合一行為分工協作一責任承擔一體化”的行政組織法邏輯脈絡，將金融監管的主體、行為、責任等三要素納入法治軌道。就主體權責耦合而言，中央層級應以金融穩定為主要目標，地方層級則應根據區域發展情況，在金融發展與金融穩定目標之間進行動態選擇；同時，還需要在央地監管主體之間搭建平臺，形成聯動網絡，提升監管質效。就行為分工協作而言，應當構建“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監管模式，中央層級側重宏觀審慎監管，地方層級側重微觀行為監管，在央地之間形成以防范金融風險為核心的協同監管模式，以更好適應新金融業態的發展。就責任承擔一體化而言，其旨在緩釋中央垂直管理與地方屬地管理的內在緊張關系，需要實現決策責任與執行責任、部門責任和個人責任、黨紀責任和政務責任等三組責任的統合，并且通過完善履職監督和優化協同問責來構建責任共擔機制。

注釋：

① ? ?7+4+X^′′ 類地方金融組織中的“7”指代小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司；“4”指代投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所。

② 劉輝：《論地方金融監管權的法治化重構》，《寧夏社會科學》2021年第3期。

③ 呂冰洋：《走向現代財政“國家治理財政”視角》，中國人民大學出版社2022年版，第83一90頁。

④ 賀丹：《金融穩定監管權力的法律配置一兼論金融穩定法的立法邏輯》，《法律適用》2024年第12期。

⑤ 李曙光：《論金融風險處置的司法機制》，《法律適用》2024年第12期。

⑥ 公丕明：《金融支持區域經濟協調發展的內在機理、矛盾風險與路徑選擇》，《黨政干部學刊》2022年第8期。

⑦ 王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020年第7期。

⑧ ［日］藤田宙靖：《行政法總論》，王貴松譯，中國政法大學出版社2023年版，第26頁。

⑨ 比如，2005年，中國工商銀行、中國建設銀行、中國交通銀行分別獲準成立了工銀瑞信、建信和交銀施羅德。

⑩ “一委一行兩會”指的是國務院金融穩定發展委員會、央行、銀保監會、證監會。

① 參見《中共中央關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》（中發〔2017]23號）。

? 在31個省級地方金融監管局和5個計劃單列市監管局官網所公開的“機構職責”板塊中，列舉“建立健全金融服務體系”職能的有17個監管局，列舉“招商引資”職能的有4個監管局，二者均體現促進金融發展的意涵。

? 比如，南通市金融糾紛調解中心由南通市中級人民法院、中國人民銀行南通市分行、國家金融監督管理總局南通監管分局等部門共同成立。

? 王定祥、李龍雨、胡小英：《中國式金融現代化：內涵、架構與路徑》，《西南大學學報》（社會科學版）2024年第3期。

? 曲創、劉重陽：《平臺競爭一定能提高信息匹配效率嗎？一基于中國搜索引擎市場的分析》，《經濟研究》2019年第8期。

? 劉志偉：《地方金融監管權力法治化的反思與重塑》，《政法論叢》2024年第5期。

? 余凌云：《行政法講義（第四版）》，清華大學出版社2024年版，第281頁

? 邢會強：《金融監管措施是一種新的行政行為類型嗎？》，《中外法學》2014年第3期。

? 參見《商業銀行監管評級辦法》（銀保監發〔2021]39號）。

? 管斌：《金融法的風險邏輯》，法律出版社2015年版，第583頁。

? 劉盛：《監管沙盒的法理邏輯與制度展開》，《現代法學》2021年第1期。

? 比如，在2022年遼陽農商行與沈陽農商行合并事件中，遼陽農商行因風險暴露被沈陽農商行承接，省級銀保監局要求地方政府承擔主要處置成本，但地方政府認為遼陽農商行的人事任免權由省級政府通過省聯社行使，相關成本也應由省級政府承擔。

? 參見《銀行保險機構董事監事履職評價辦法（試行）》（中國銀行保險監督管理委員會令2021年第5號）。

作者簡介：侯卓，中南財經政法大學法學院教授、博士生導師，國家高層次人才特殊支持計劃青年拔尖人才，湖北武漢，430073；郭金鑫，中南財經政法大學法學院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯李濤）