履職事項(xiàng)清單改革的基層實(shí)踐與創(chuàng)新

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，對健全社會(huì)治理體系作出專門部署，指出要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)管理力量。1]習(xí)近平總書記指出，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。 ^[2]2024 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單工作推進(jìn)會(huì)進(jìn)一步明確了要形成事權(quán)清晰、責(zé)能相適、履職順暢、保障有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)體系，不斷筑牢黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供堅(jiān)實(shí)支撐。3新時(shí)代基層社會(huì)治理創(chuàng)新圍繞群眾反饋的多元化問題清單，聚焦履職事項(xiàng)清單改革，釋放行政效能、激活參與力量、優(yōu)化服務(wù)流程，為基層社會(huì)可持續(xù)發(fā)展注入治理動(dòng)能

一、推動(dòng)改革：新時(shí)代基層社會(huì)治理的時(shí)代要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)展，基層社會(huì)的主體構(gòu)成、組織形態(tài)和發(fā)展機(jī)制等要素正在發(fā)生顯著而深刻的變化。時(shí)代變化、社會(huì)發(fā)展以及群眾需求等因素“倒逼\"基層社會(huì)治理改革發(fā)展，需要基層黨委政府做出積極回應(yīng)，進(jìn)而構(gòu)建起“共建共治共享”的社會(huì)治理新格局。

（一）基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜交疊特征

在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱“三重壓力”，內(nèi)部與外部、周期性與結(jié)構(gòu)性問題并存，轉(zhuǎn)型陣痛持續(xù)釋放。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化在提高群眾物質(zhì)生活水平的同時(shí)，也導(dǎo)致一系列涉及勞動(dòng)保障、土地糾紛和鄰里矛盾等社會(huì)問題同步“涌入\"基層，加之社會(huì)成員間更為頻繁、更為復(fù)雜的交往互動(dòng)，發(fā)生多種矛盾糾紛的可能性隨之增大。

（二）單一治理主體無法滿足公共服務(wù)的多元需求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和傳統(tǒng)社會(huì)治理機(jī)制的解構(gòu)，社會(huì)治理方式由高度集中的單位制統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)向多元共治的社會(huì)化治理。4]在基層治理現(xiàn)代化中存在片面追求強(qiáng)化行政控制權(quán)的現(xiàn)象，5]行政系統(tǒng)對群眾高質(zhì)量需求的匹配嵌套以及多元治理主體的效能發(fā)揮不足，往往會(huì)產(chǎn)生響應(yīng)時(shí)限長、需求對接錯(cuò)位以及治理方式粗放等治理困境，無法滿足群眾對公共服務(wù)的高質(zhì)量需求。

（三）基層社會(huì)治理體系遭受多重結(jié)構(gòu)性矛盾的疊加壓力

行政系統(tǒng)的\"漏斗效應(yīng)\"導(dǎo)致權(quán)責(zé)配置嚴(yán)重失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村社所實(shí)際承擔(dān)的行政事務(wù)遠(yuǎn)超其法定職責(zé)范疇，而配套的人財(cái)物資源卻存在較大缺口，使得基層社會(huì)治理長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。同時(shí)，傳統(tǒng)基層治理機(jī)制與現(xiàn)代化治理需求有一定程度的錯(cuò)位，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中衍生出的勞資糾紛、新業(yè)態(tài)監(jiān)管等復(fù)合型矛盾，已超出傳統(tǒng)治理機(jī)制的能力邊界，暴露出治理手段與治理對象之間的適配性危機(jī)。

二、改革困境：機(jī)制梗阻導(dǎo)致治理效能不足

我國基層社會(huì)治理在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中呈現(xiàn)出顯著的制度性張力，即科層制架構(gòu)下的權(quán)責(zé)配置失序、跨部門協(xié)同的機(jī)制性梗阻與制度創(chuàng)新成果的實(shí)踐轉(zhuǎn)化效能衰減，形成對社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的深層挑戰(zhàn)。這些制度性矛盾衍生出治理負(fù)荷與治理能級的結(jié)構(gòu)性失衡，從而形成了有限治理能力承載無限治理責(zé)任的實(shí)踐困境。

（一）條塊關(guān)系不清晰，權(quán)責(zé)邊界模糊與服務(wù)外包監(jiān)管缺失交織

在基層社會(huì)治理場域中，條塊關(guān)系模糊化與權(quán)責(zé)配置失衡構(gòu)成了制度運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾。部分縣級部門指定中介機(jī)構(gòu)和三方機(jī)構(gòu)介人基層工作過多，缺乏對相應(yīng)事務(wù)的法律支撐和權(quán)限界定。相關(guān)部門將農(nóng)村承包地確權(quán)辦證等部分專業(yè)性業(yè)務(wù)外包給第三方機(jī)構(gòu)，形成“權(quán)力上收—責(zé)任下移”的非對稱性配置，卻未能建立有效的第三方服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系，導(dǎo)致部分證件出現(xiàn)信息錯(cuò)漏等問題，也使得治理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到基層。

得治理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至基層黨委政府。

（二）權(quán)責(zé)分工不明確，部門本位主義與制度供給不足雙重制約

自2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》以來，省市、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級政府均作出積極響應(yīng)，各地也以多種形式公布清單內(nèi)容，但在實(shí)際工作中，仍然存在部分事項(xiàng)責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不等的問題，制約著基層治理效能實(shí)現(xiàn)。一方面，縣級職能部門依托行政權(quán)威，通過“紅頭文件”“討價(jià)還價(jià)\"等非正式方式將大量部門事項(xiàng)或?qū)I(yè)技術(shù)性工作轉(zhuǎn)嫁至鎮(zhèn)村層級，這往往伴隨\"政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，僅規(guī)定工作目標(biāo)任務(wù)卻未同步下放對應(yīng)的治理資源和組織保障，還存在以文件上增加基層層級的方式作為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、考核指揮的“萬能鑰匙”，將上級傳導(dǎo)的績效壓力轉(zhuǎn)化為基層治理負(fù)荷。另一方面，基層治理實(shí)踐中跨部門協(xié)同機(jī)制缺失，制度設(shè)計(jì)存在漏洞。在多部門交叉領(lǐng)域，因缺乏權(quán)威性統(tǒng)籌機(jī)制，導(dǎo)致“責(zé)任懸浮\"現(xiàn)象頻發(fā)。當(dāng)基層反映的事項(xiàng)涉及職能職責(zé)交叉時(shí)，部分單位容易出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象，而對于多部門、多層次共同涉及的協(xié)同事項(xiàng)，則以任務(wù)繁重、責(zé)任不明、資源欠缺等緣由互相推諉，]進(jìn)而交還至基層變通處理。

（三）改革成效轉(zhuǎn)化困難，政策試驗(yàn)的普適性困境與移植效能衰減

政策試驗(yàn)作為具有中國特色的政治現(xiàn)象，其含義是中央為推行新政策、新改革而在某地或多地開展試點(diǎn)化工作，目的是減少執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和觀察執(zhí)行成效。8改革經(jīng)驗(yàn)的推廣政策移植面臨制度環(huán)境的非均質(zhì)化、執(zhí)行主體能力的差異化以及政策再情境的懸浮化等問題，試點(diǎn)地區(qū)與推廣區(qū)域在行政生態(tài)、資源稟賦及社會(huì)資本積累等方面存在顯著差異，無法在實(shí)踐中達(dá)成理論效能。從前期全國履職事項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的開展情況來看，相關(guān)政策試點(diǎn)工作取得了預(yù)期成效，但由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社治理情境差異較大，需要立足鎮(zhèn)情村情制定具體實(shí)施方案，才能保障后續(xù)其他地區(qū)開展經(jīng)驗(yàn)推廣和成效提升。

三、實(shí)踐探索：梅江鎮(zhèn)探索基層社會(huì)治理效能提升的創(chuàng)新路徑

重慶市秀山土家族苗族自治縣梅江鎮(zhèn)地處渝湘黔三省交界處，是省際協(xié)作治理、區(qū)域合作治理、城鄉(xiāng)公共治理的復(fù)合型治理樣本。在貫徹落實(shí)各項(xiàng)基層社會(huì)治理工作中，梅江鎮(zhèn)一度面臨權(quán)責(zé)不清、考核繁瑣、保障不足等\"小馬拉大車\"的治理困境。為此，梅江鎮(zhèn)以全市首批履職事項(xiàng)清單改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為契機(jī)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于基層治理的重要論述和黨中央關(guān)于整治形式主義為基層減負(fù)的決策部署，將推進(jìn)履職事項(xiàng)清單改革作為貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)治理效能提升的關(guān)鍵抓手，以推動(dòng)履職事項(xiàng)清單數(shù)字化為目標(biāo)，深度整合“141\"基層智治平臺，構(gòu)建起“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)—智能分派—閉環(huán)管理\"的基層社會(huì)治理減負(fù)增效的新范式。

（一）深化制度改革，提高黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理效能

基層治理體系改革的核心在于通過黨建引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的制度性重構(gòu)。在深化推進(jìn)履職事項(xiàng)改革的實(shí)踐中，梅江鎮(zhèn)通過強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，將分散的行政資源整合為治理共同體，形成“黨委統(tǒng)領(lǐng)一多元協(xié)同\"的治理新范式。依托\(zhòng)"鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—部門配合清單\"建立起跨層級動(dòng)態(tài)響應(yīng)機(jī)制，將屬地管理與專業(yè)治理有機(jī)銜接，有效化解了政策懸浮與執(zhí)行碎片化的疾。這種制度重構(gòu)不僅消解了形式主義滋生的制度土壤，更通過治理流程的再造，明確規(guī)范部門事項(xiàng)合規(guī)轉(zhuǎn)移和配套權(quán)力，提升基層綜合協(xié)調(diào)能力，使基層在獲得治理自主權(quán)的同時(shí)，形成抵御非必要行政干預(yù)的制度屏障。

（二）推進(jìn)權(quán)責(zé)對等，厘清縣鎮(zhèn)兩級參與基層社會(huì)治理的職責(zé)邊界

劃定縣鎮(zhèn)權(quán)責(zé)界限，實(shí)現(xiàn)縣鎮(zhèn)兩級權(quán)責(zé)對等、分工明確、治理有效是推進(jìn)基層社會(huì)治理高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。10]梅江鎮(zhèn)立足清單化改革，系統(tǒng)化推進(jìn)縣鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單梳理，以“三化融合\"完善基層治理格局。一是清單管理精準(zhǔn)化，破解村社發(fā)展困局。針對鎮(zhèn)村文旅產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺位問題，單列7項(xiàng)特色文旅職責(zé)，積極開發(fā)“特色事項(xiàng)工具箱\"等特色服務(wù)，協(xié)同聯(lián)動(dòng)縣級文旅管理部門，同向謀劃鎮(zhèn)村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展、非遺文化的保護(hù)與傳承等業(yè)務(wù)事項(xiàng)，以縣級支持一鎮(zhèn)級主導(dǎo)一村級實(shí)施的多元協(xié)同治理機(jī)制推動(dòng)發(fā)展。二是考核體系科學(xué)化，構(gòu)建縣鎮(zhèn)協(xié)同新生態(tài)。創(chuàng)新\"雙向穿透式\"評價(jià)體系，將87項(xiàng)鎮(zhèn)級配合清單與32類縣級考核指標(biāo)精準(zhǔn)對接，推動(dòng)考核從“單向施壓\"轉(zhuǎn)向\"雙向激勵(lì)”。改革后，基層人員跨領(lǐng)域履職工作量顯著下降，縣鎮(zhèn)兩級形成責(zé)任共擔(dān)、效能共提的治理共同體。通過考核評價(jià)體系的價(jià)值引導(dǎo)，將考核評價(jià)體系的重心從“痕跡管理”轉(zhuǎn)向\"實(shí)效評估”，推動(dòng)形成以問題解決為導(dǎo)向的新型政績觀。這一突破既是對傳統(tǒng)科層制弊端的制度性回應(yīng)，也為加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基層實(shí)踐的探索路徑。三是改革成效立體化，實(shí)現(xiàn)治理成果有形感知。建立“三機(jī)制三清單\"體系（即動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、數(shù)字賦能機(jī)制、考核銜接機(jī)制以及基本履職清單、配合清單和收回清單），深度清理冗余事項(xiàng)23項(xiàng)，剝離非法定業(yè)務(wù)92項(xiàng)，12]大幅精簡鎮(zhèn)村兩級考核指標(biāo)與臺賬總量，推動(dòng)高頻事項(xiàng)辦理時(shí)限大幅壓縮，醫(yī)保卡申領(lǐng)等惠民服務(wù)實(shí)現(xiàn)立等可取，實(shí)現(xiàn)基層干部從迎檢留痕向?yàn)槊穹?wù)轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新打造“云上和事堂\"民間調(diào)解品牌，實(shí)現(xiàn)基層矛盾調(diào)解工作的數(shù)字化與智能化，建立“云端楓橋經(jīng)驗(yàn)\"實(shí)踐模塊，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格事件、矛盾調(diào)解等社會(huì)治理數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)歸集至\"141\"基層智治平臺，積極推動(dòng)矛盾糾紛線上受理、線下聯(lián)調(diào)，做到“小事不出網(wǎng)格、大事不出鎮(zhèn)街”。

（三）強(qiáng)化數(shù)治融合，賦能基層社會(huì)治理高質(zhì)量發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）強(qiáng)化推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮技術(shù)支撐作用，驅(qū)動(dòng)行政組織形態(tài)變革，實(shí)現(xiàn)流程范式向數(shù)據(jù)范式的轉(zhuǎn)變。13]梅江鎮(zhèn)圍繞推進(jìn)數(shù)字重慶建設(shè)，加強(qiáng)\"141\"基層智治平臺體系構(gòu)建，以數(shù)字化為發(fā)展賦能、為服務(wù)提質(zhì)、為治理增效，聚集基層智治治理矩陣，聯(lián)動(dòng)協(xié)同，推動(dòng)基層社會(huì)治理智能、高效、精準(zhǔn)。一方面，完善優(yōu)化平臺模塊化架構(gòu)。積極推動(dòng)核心職責(zé)全面接入“141\"基層智治平臺，高效發(fā)揮數(shù)字化賦能實(shí)戰(zhàn)實(shí)效，推進(jìn)任務(wù)派單、過程監(jiān)督、結(jié)果評價(jià)全流程數(shù)字化、可視化。利用平臺大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政策智能解讀與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警推送，推動(dòng)基層社會(huì)治理從“人找事\"向“事找人\"迭代升級。另一方面，打造數(shù)字賦能實(shí)戰(zhàn)化。以“141\"基層智治平臺為數(shù)字治理基座，歸集基層社會(huì)治理數(shù)據(jù)，構(gòu)建“鎮(zhèn)級分艙 + 村級終端\"治理矩陣。同步建立\"紅黃綠\"三色預(yù)警機(jī)制及應(yīng)急預(yù)案儲備，對防汛抗旱、森林防火、安全維穩(wěn)等民生重點(diǎn)事項(xiàng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，推動(dòng)基層治理從經(jīng)驗(yàn)判斷向數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)型。深入推動(dòng)基層社會(huì)治理格局重構(gòu)本質(zhì)上是通過制度供給創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理資源和社會(huì)需求再平衡。梅江鎮(zhèn)深入推進(jìn)履職事項(xiàng)清單改革，緊緊圍繞推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的時(shí)代命題探索基層實(shí)踐路徑，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進(jìn)履職事項(xiàng)清單改革為抓手，聚焦技術(shù)賦能減負(fù)與機(jī)制創(chuàng)新增效雙輪驅(qū)動(dòng)，不再局限于技術(shù)層面的流程再造，更著眼于治理體系的重構(gòu)升級，打造“制度重塑一效能提升—發(fā)展反哺”的良性循環(huán)，推動(dòng)了基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)兜底到主動(dòng)作為、從權(quán)責(zé)混沌到邊界清晰的創(chuàng)新跨越。

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“西部超大城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的測量與敏捷干預(yù)研究\"（項(xiàng)目編號：2024NDYB029）階段性研究成果;西南政法大學(xué)校級專項(xiàng)項(xiàng)目“超大城市一件事改革的整體協(xié)同創(chuàng)新研究\"（項(xiàng)目編號：2024XZZXWT-24）階段性研究成果。

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作者：王鑫，重慶市秀山自治縣梅江鎮(zhèn)人民政府基層治理綜合指揮室四級主任科員郭春甫，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，重慶城市治理與發(fā)展研究院副院長責(zé)任編輯：侯詩羽