延安市退耕還林成果鞏固發展的成效、存在問題及對策

中圖分類號：F326.20 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2025.05.014

摘要：退耕還林是涵養水源、防風固沙、保持水土的重要舉措。經過20余年矢志不移的接續奮斗，退耕還林工程使延安的植被覆蓋明顯增加，生態環境顯著改善，農民收入穩定增長，產業結構得到調整。但當前在鞏固成果、提質增效方面仍面臨林分結構失衡、農民補植管護消極、偷牧現象禁而不止、林業產業收益偏低等問題。為此，延安應采取大力調整林分結構，提升退耕還林整體效益；科學編制長遠規劃，持續強化科技支撐;全面實施封山禁牧，努力提高農民收入；主動搶抓政策機遇，緩解林地保護矛盾等舉措。

文章編號：1002-204X（2025）05-0065-06

Effectiveness ， Existing Problems and Countermeasures of Consolidating and Developing Achievements of Returning Farmland to Forest in Yan'an Municipality

Zhang Junhong （Department of Economics，Party School of Yan'an Municipal Committeeof Communist Partyof China，Yan'an， Shaanxi 716000）

Abstract Returning farmland to forest is an important measure for conserving water source，preventing wind and fixing sand，and maintaining soil and water.After more than 2O yearsof unswerving continuous struggle，the projectof returning farmland to foresthassignificantlyincreasedthevegetationcoverof Yan'an，significantlyimproved the ecological environment，steadily increased farmers'income，andadjusted the industrial structure.However，atpresent， thereare stillproblems such as the stand structure being unbalanced，the farmers being negative in management， protectionand replanting，the prohibition of illegal grazing being no much effectiveness，and the income fromforestry industry being low.Therefore，Yan'an should take initiatives to greatlyadjust the standstructureand improve the overallbenefitofreturningfarmland toforest，formulatelong-termplansinascientificmannerand continuously strengthen scientific and technological support，fully implementthe mountain closure and banon illegal grazingand striveto increase farmers'income，seize the policyoportunityand aleviate the contradiction in forest protection. Key Words Yan'an Municipality; Returning farmland to forest; Ecological environment

很好地解決這些問題，才能讓農民獲得長期的生態紅利，收獲穩穩的幸福。這既是廣大退耕農戶的迫切愿望，也符合延安高質量發展的戰略目標。

延安地處中國版圖陜北黃土高原內陸腹地，地勢西北高東南低，屬于典型的丘陵溝壑區。由于歷史上的長期戰亂和亂墾濫伐，加上近代對石油、煤炭資源的掠奪式開發，延安境內植被破壞嚴重，水土流失加劇。1998年，226萬老區人民在黨中央的號召下在全國率先實施退耕還林1。2013年，又自籌資金對 25^° 以上的坡耕地實施新一輪退耕還林。經過20余年矢志不移的接續奮斗，延安退耕還林取得了巨大成績，水土流失得到有效遏制，林草植被得到恢復和改善，農民收入實現穩定增長，農村產業結構進一步優化。但是，鞏固發展退耕還林成果依然面臨諸多問題，只有

1延安實施退耕還林工程取得的成效

截至2023年底，延安退耕還林工作持續了將近25年，期間延安堅持從實際出發，科學規劃、落實措施、明確責任，以退耕還林為主的生態治理取得了顯著成效，主要體現在四個方面。

1.1植被覆蓋明顯增加

截至2023年底，延安累計實施退耕還林面積71.83萬 hm² ，栽植各類苗木38億株，平均每 667m² 約350株，林草植被覆蓋度由退耕前的 46% 增加到現在的 81.3%^[3] 。通過對比2001年以后的衛星遙感監測圖，可以清晰地發現延安版圖的顏色由南向北逐年變綠變深4（見圖1）。曾經塵王飛揚、滿自荒涼的陜北黃土

高原變得綠意盎然[5]

1.2生態環境顯著改善

通過實施退耕還林工程，延安累計治理水土流失面積1.66萬 km² ，區域內的水土流失狀況得到有效改善。年降雨量增加到 550mm 左右，揚沙天氣減少為2.7次 ?a^-1 ，城區空氣優良天數近年來穩定達到 320d?a^-1 以上，境內氣候條件更加宜人。另外，野生動物棲息環境得到有效修復，現有陸地野生動物達264種，種子植物達1478種且分布范圍不斷擴大，原麝、華北豹、褐馬雞、白天鵝、中華秋沙鴨、白鷺、麻鴨、沙錐的野生種群數量不斷增加，人與自然和諧共生的局面加速形成。

1.3 農民收入穩定增長

退耕還林補助政策涉及延安28.6萬農戶，124.8萬農村人口，國家先后投入各項生態建設資金145.49億元，累計兌現農戶130.50億元，全市 80% 以上的農民從退耕還林政策中受益，人均補助10456元。農民人均可支配收入由1999年的1381元增加到2023年的16492元，凈增15111元，其中經營性和工資性收入占比達 86.88% 。退耕前，全市坡耕地平均 667m² 糧食產量 33kg ，普遍存在廣種薄收的現象；退耕后，國家每 667m² 補助糧食 70kg ，有效解決了農民的口糧需求。

1.4產業結構得到調整

退耕前延安農業以糧食、烤煙為主導產業，退耕后山地蘋果、大棚蔬菜、舍飼養殖等農業產業蓬勃發展。退耕還林政策使廣大農民擺脫了以糧為主、靠天吃飯的處境，大量剩余勞動力開始擺脫繁重的農業體力勞動向二、三產業轉移，使農村產業結構逐步走向了多種經營、高效農業的新時代。

2 當前延安鞏固發展退耕還林成果面臨的問題

2.1 林分結構不合理

全市71.83萬 hm² 退耕還林面積中，生態林63.19萬 hm² ，占 88% ；經濟林8.65萬 hm² ，占 12% 。退耕還林初期，大多數農民選擇了易成活、成本低、成林快的刺槐、沙棘等樹種進行栽植，形成了大面積刺槐、沙棘純林。在生態林中刺槐、沙棘占53.87萬 hm² ，分別占到總面積的 46% 和 29% ，由此導致延安退耕還林樹種單一、密度過高、效益低下、抗逆性差，并存在一定的病蟲鼠兔危害，對整體生態安全造成威脅。

2.2 農民補植管護消極

經過20多年的不懈努力，延安退耕還林取得了有目共睹的巨大成績，但在后期由于多種因素的交織疊加，農戶對退耕地補植和管護的積極性不高。

2.2.1延期政策兌補資金標準過低

退耕還林工程實施以來，上一輪每 667m² 補助合計2050元，新一輪每 667m² 補助合計僅有1600元，補助低、輪次短，50元·667^-1m^-2 的種苗費和20元·667^-1m^-2 的管護費遠不能滿足當前的造林需求。同時，隨著國家糧食直補和農資補貼力度的不斷加大，種糧的收益遠遠高出退耕還林的補助；與上一輪相比，新一輪退耕農戶所領到的糧食補助資金考慮到物價因素已經大大縮水，現有的延期政策兌補資金已購買不到退耕還林初期所規定標準的糧食實物數量[10]

2.2.2新一輪退耕還林造林難度加大

由于志丹縣、安塞區、子長市北部的白于山區和延川縣、宜川縣所轄的黃河沿岸王石山區，溝壑縱橫、山大溝深、地形破碎、王壤干旱瘠薄，造林難度大、成本高。加上農業種植經濟收入低，農村家庭主勞力外出務工，造成新一輪退耕還林苗木栽植技術水平低，成活率不高，部分地塊達不到國家驗收標準。

2.2.3 整體林木質量出現退化

在已有的退耕地塊中，尤其是刺槐因管護管理粗放，加之人工種植的初植密度較大，隨著林木樹冠連接程度的增加，其生長能力及生態功能變弱，枯死現象嚴重，致使林地環境變差，林木生長受到抑制，導致林木整體質量開始退化2]。此外，山桃、山杏因自然災害導致經濟效益偏低，群眾管護積極性不高。

2.3 偷牧現象禁而不止

受傳統養殖習慣影響，加上近年來牛羊市場行情持續走高，一些養殖戶普遍認為種植飼草、建設圈舍增加成本、費工費時，而野外放牧成本低、獲利大，導致偷牧夜牧，甚至自由放牧現象屢禁不止。據統計，2023年底全市羊存欄70.17萬只，其中不具備舍飼條件的達40.9萬只。與此同時，各縣也不同程度存在個別區域畜量超載的情況，導致部分山頭又出現荒山禿嶺現象。

2.4退耕還林成果保護壓力巨大

受經濟利益的驅使，近年來土地開發、基本建設、項目占用、林農爭地等林地保護矛盾日益突出。特別是城市、道路、工業園區基本建設，風電、光伏項目，養殖、大棚產業發展等違法違規占用、蠶食退耕地現象時有發生，部分地塊存在被復墾的潛在危險，導致退耕還林地保護壓力逐年增大。

2.5 林業產業收益偏低

因退耕還林面積中經濟林所占比例較小，加之投入不足，管理滯后，多數年份受霜凍、大風、冰雹等極端天氣因素影響，蘋果、紅棗、酥梨種植戶靠天吃飯，導致群眾管護積極性不高，經濟林很難發揮出應有的經濟效益。同時受林業產業投資大、回報低、周期長、見效慢等因素影響，大部分農戶對發展林業產業的積極性不高、后勁不足，開發多元化、多形式的林業新興產業更是舉步維艱。另外，近年來國家逐年縮減退耕還林后續產業項目投資力度，在沒有后續的產業來支撐群眾致富后，導致現有退耕還林成效鞏固難度較大。

2.6基層管護力量削弱

延安市縣、鄉機構改革后，許多縣不再設立林業站，全市13個縣（區）中僅有4個縣保留基層林業站。個別縣大幅削減退耕辦人員編制，致使基層沒有機構、人員和經費。原林業森林公安全部轉隸地方公安，導致基層林業行政執法力量受到削弱，影響了林業執法和林政案件查辦，從而嚴重影響退耕還林成果的鞏固。

3延安鞏固發展退耕還林成果的對策建議

持續鞏固發展退耕還林成果，是踐行習近平生態文明思想，落實“雙碳”目標的具體行動，對于推動國土綠化和生態治理具有重大意義。為此，要將鞏固退耕還林成果作為一項長期工程，持續用力、繼續奮斗，努力把延安打造成黃河流域生態保護和高質量發展先行示范區。

3.1大力調整林分結構，提升退耕還林整體效益

① 按照補植不用初植樹種原則，增加常青樹種、鄉土樹種和生態經濟兼用樹種，從而有效改善樹種搭配比例，實現退耕還林樹種的多樣性。 ② 財政較好的縣區可通過政府出資，購買當地群眾自育的油松、側柏等常綠苗木進行補植，這樣既可以解決育苗戶的苗木滯銷問題，又可以改善林分結構。 ③ 要對上一輪退耕地還生態林全面開展森林撫育，通過定株、修枝、間伐、擴穴、補植，進一步改善林木生長環境，提升森林生態效益。 ④ 通過對政策兌現暫緩資金、新一輪退耕還林初期市、縣財政投入結余資金和可列支部分森林植被恢復費的捆綁使用，對新一輪退耕還林不合格面積進行補植補造，尤其要加大白于山區和黃河沿岸脆弱區的補植力度。 ⑤ 有計劃地對已退化的低質低效經濟林地塊進行土地整理，發展高標準、高質量的山地蘋果、山桃、山杏、核桃、酸棗、藥用連翹等特色經濟林，增加農民經濟收益。

3.2科學編制長遠規劃，持續強化科技支撐

各縣（市、區）政府要組織林業、自然資源、農業農村等部門，結合國土空間規劃，精心編制鞏固退耕還林成果中長期規劃和年度實施計劃，為鞏固退耕還林成果提供科學指引。要在林分結構調整、林業產業發展、儲備林建設、重點區域綠化、森林生態建設等方面制定專項規劃，綜合考慮山、水、林、草等自然生態要素，將鞏固退耕還林成果與山體修復、新能源開發、農業結構調整等工作結合起來，整合水土保持、污染治理、農業綜合開發等項目資金，推進山水林田湖草綜合治理。做到依托項目實施優化林業結構、增加森林總量，提升生態質量。

圍繞生態良性循環和群眾增收，因地制宜引進推廣適宜的林業新品種、新技術、新產品，加大科技造林技術運用，推進低產低效經濟林改造。在工程層面實行“喬-灌-草\"科學搭配，在整治層面實行“坡-溝-川\"協同推進，做到造林和種草結合，人工營造和自然封育結合，不斷提高延安的水土保持能力。大膽探索多元化、多形式的林業新型產業，依托西北農林科技大學林學院和延安大學生命科學學院重點開發綠色、有機林下產品。加大對退耕還林技術骨干和示范戶的專業技能培訓，提升林業產品的科技含量，最大限度挖掘林業資源的經濟價值，實現生態保護和林產品效益雙豐收[13]。

3.3全面實施封山禁牧，努力提高農民收入

為了有效保護已經取得的退耕還林成果，延安必須依托新修訂的《陜西省封山禁牧條例》和《延安市退耕還林成果保護條例》，按照規定的職責和內容，把封山禁牧作為退耕還林成果保護工作的重中之重[14]。① 通過市、縣、鄉上下聯動、區域間協同作戰，嚴格執法程序，強化行政執法工作。在縣（區）成立封山禁牧領導小組，進一步加強封山禁牧檢查督查。 ② 進一步夯實縣（區）鄉（鎮）封山禁牧主體責任，結合林長制工作，推行片長包村，駐村干部、村干部包戶“一對一”監管辦法。 ③ 充分發揮好鄉鎮干部底子清、辦法多的優勢，打造一支守護青山的“森林鐵軍”。 ④ 要創新養殖業模式，采取以草定畜的辦法，全面推行舍飼養畜，實現“牛羊下山進圈”的目標。 ⑤ 要對現有養畜戶進行普查登記、逐戶研判，并按照戶籍管理的方式加強監管，對不具備舍飼條件進行野外自由放牧、偷牧、游牧等破壞生態的行為要依法查處、嚴厲打擊。

為了消除退耕地出現復耕的風險，延安市要千方百計提高農民的收入。 ① 堅持生態效益與經濟效益相結合，持續壯大山地蘋果、大棚蔬菜、舍飼養殖等主導產業，構建“種、養、加”一體化新型生態農業模式，推動主導產業高質量發展[15]。 ② 選準適宜各縣的“一棵樹、一枝花、一棵草、一株苗\"推廣種植，做優紅棗、核桃、花椒等干果經濟林和中藥材、食用菌、中蜂養殖、森林豬等林下經濟，實施林藥間作、林草間作、林苗間作、林糧（大豆）間作，以耕代撫，長短結合，有效解決好增綠與增收的問題。 ③ 探索開展“森林 ?+ 旅游”活動，加快森林公園、森林康養生態文明教育基地建設，打造生態游、康養游、紅色游、民俗游等板塊[17]。 ④ 加快電商助力產業振興步伐，通過抖音、快手、騰訊、京東等直播平臺，拓寬產品營銷渠道，讓農民更多地分享產業增值收益[18]。 ⑤ 積極探索林業碳匯經營交易機制，搭建產業融資平臺，引進專業的碳匯交易機構，以“整體打包\"等靈活多樣的形式核算林業碳匯量，按照計量制成碳票進行市場交易[19]

3.4主動搶抓政策機遇，緩解林地保護矛盾

針對退耕還林政策到期、現行補助標準偏低的現狀，建議國家提高補貼標準，對延安延長補助時限。研究出臺一批林業產業扶持政策，解決好退耕戶長遠發展、穩定收益的問題。搶抓國家實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略機遇，用足用活國家各類扶持政策，為延安退耕還林增添新動能。

為了有效緩解林地保護矛盾，延安市自然資源局要嚴把退耕還林地審批手續，落實好\"占一還一\"\"占補平衡”政策，確保退耕還林面積不減。切實用好退耕還林異地恢復政策，建議在實施異地恢復時采取靈活多樣的形式，可以由農戶恢復變為工程造林恢復，退耕地恢復可以在非退耕地上造林恢復，打破瓶頸，做到占補平衡。建立退耕地塊收益向退耕戶分配的長效機制，調動退耕戶恢復生態、參與林業經濟開發的積極性。

3.5 強化考核激勵機制，構建高效管理體系

發揮好考核“指揮棒”的作用，科學設置生態文明考核指標，合理優化考核方式，強化日常督導檢查力度，召開退耕還林年度工作會，定期調度研究工作推進情況，對階段性任務完成質量不高的縣（區），采用“紅、黃、綠\"預警掛牌提醒，倒逼縣、鄉黨政主要負責人落實責任。建議將退耕還林成果保護納人縣、鄉年度目標責任考核體系，適當提高考核分值，并把考核結果與選拔任用、激勵約束結合起來，獎勵表彰一些優秀縣（區）和個人，對工作不力的要約談問責，著力營造保護生態的良好氛圍。

組建林業行政執法隊伍。建議參照國土、生態環境、市場監管等部門和其他地市的經驗做法，成立市、縣林業行政執法支隊或大隊，也可考慮將市、縣退耕辦按照“一套人馬、兩塊牌子\"的機制賦予新的職能，健全和完善林業行政執法體系[20]。要建立區域間聯防聯控機制，嚴格落實市、縣林長制會議、督查、信息公開等制度，通過上下聯動、區域協同，不斷強化行政執法工作和黨政主要負責人負總責制度。

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責任編輯：周慧