構建跨區域協同發展機制

黨的二十大報告指出，“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”在構建新發展格局過程中，跨區域協同發展是實現全國范圍資源優化配置的重要支撐。一體化的區域經濟體系，可以推動生產要素自由流動、高效配置，打破“行政區劃”對經濟要素流動的掣肘，實現區域優勢互補與錯位發展，形成梯度合理、布局優化、分工明確的現代化區域經濟體系。近年來，隨著長三角一體化、粵港澳大灣區、京津冀協同發展、成渝雙城經濟圈等國家級重大區域發展戰略實施，均以“協同”為核心目標，體現了國家對區域分工合作、功能互補的高度重視。跨區域協同不僅在經濟層面意義重大，在科技創新、生態治理、社會治理體系現代化方面也發揮著關鍵作用。通過統一規劃、統一政策、統一標準、統一市場、統一治理，推動“物理連接”向“制度融合”轉型，構建全國一盤棋的發展格局，努力縮小區域發展差距，推動中國式現代化建設邁向更高水平。

跨區域協同的體制機制障礙

當前，我國經濟發展進入轉型升級的關鍵階段，區域發展不平衡不充分問題依然突出，成為制約高質量發展的重要瓶頸。東部沿海地區經濟發達、產業體系完善、創新資源集中，形成了對高端要素的強大集聚效應；中部地區和成渝都市圈、關中地區緊隨東部加快開放發展和創新發展，在提高對內對外開放進程中，加快形成要素和企業集聚，持續提升發展效率；西部部分地區和東北部分地區，雖資源稟賦優越、區位條件獨特，但產業基礎薄弱、產能結構偏向傳統，發展能級不足，地區間差距呈現擴大趨勢。長期以來，“條塊分割”“各自為政”的治理格局導致產業同質化、資源錯配、生態壓力加大，形成“各自精彩但整體低效”的格局。盡管近年來跨區域協同取得積極進展，但在實際運行過程中，仍存在多方面體制機制障礙，成為制約區域一體化高質量發展的關鍵瓶頸。

行政壁壘依然明顯，地方保護主義尚未根除。當前，區域經濟運行仍以行政區劃為基本單元，財政分配、土地審批、招商引資等資源配置依然“以塊為主”，導致地方政府注重本地利益最大化，跨區域協作動力不足。其背景是在財稅分配、人力資源管理、教育醫療管理體制影響下，各自為政實施社會保障和公共服務，同時，由于行政主導資源配置的力量大于區域間資源流動和市場化配置的力量，相鄰地區之間產業同質化競爭嚴重，阻礙了區域專業化形成，限制了地區間分工合作。

規劃體系在上下聯動與橫向協同方面功能有待于進一步提升。在重大跨區域工程、基礎設施建設、流域生態治理等方面，依然存在“政出多門、條塊分割、多頭管理、交叉管理”的問題，不同區域空間規劃、產業規劃、土地利用規劃之間缺乏有效銜接，導致項目審批周期長、落地效率低。

利益共享與補償機制不完善，地方積極性受限。跨區域協同往往意味著一地付出、多地受益，現行財政轉移支付與補償機制尚不足以覆蓋付出地區的成本，導致部分地區對生態保護、產業疏解、公共服務共建等缺乏內生動力。以生態保護為例，跨流域、跨省區的水資源調度和生態修復往往涉及下游受益、上游付出，若上游治理成本得不到有效彌補，地方推動協作的內生動力難以持續。

要素市場一體化水平不高，流動仍受制約。人才跨區域流動面臨社保、戶籍、教育等制度障礙，這與國內不同省份、不同區域的發展水平差異和社會保障能力方面的差異高度關聯，而且具體的相關制度在實施方面也各有各的做法；資本跨省和跨區域開展企業并購重組和開展跨區服務都受制于行政壁壘、金融監管與審批體系等因素影響，技術與數據流動在目前監管體制和監管規則不完善的情況下，缺乏統一標準與互認體系，導致市場一體化水平不高，協同發展的資源基礎薄弱。

跨區域治理體系和執行力有待提升。部分區域協調機構缺乏法定地位與執行權，合作平臺尚未形成常態化機制，信息共享不足、執法協作薄弱，重大事項難以形成統一決策與行動，區域協作更多依賴行政推動，缺乏內在機制動力。此外，現行政績考核體系仍以地方經濟總量和增速為主，區域協同效應尚未充分納入地方領導干部績效評價，協同發展缺乏明確的考核導向和硬約束。

總體來看，跨區域協同發展的制約因素，既有體制機制的深層障礙，也有治理能力和利益格局的結構性掣肘。破解這些障礙，需要進一步理順中央統籌與地方自主的關系，完善頂層設計，創新利益分配與激勵機制，構建規劃一體、政策協同、市場統一、治理聯動的制度體系，推動區域協同發展從“形式協調”走向“實質協作”，為高質量發展注入強大動力。

區域協同的經驗與啟示

京津冀協同發展：疏解與承接雙向發力。京津冀區域是我國產業基礎最雄厚、創新資源最密集的區域之一，推動京津冀協同發展，是新時代踐行新發展理念的題中應有之義。自2014年京津冀協同發展戰略提出以來，三地在功能疏解、產業轉移、基礎設施一體化等方面協同推進，成效顯著。10年間，京津冀經濟總量從5.5萬億元躍升至10.4萬億元，形成“北京研發+津冀協同制造”的創新協作鏈條。北京非首都功能疏解持續推進，大量區域性批發市場、制造業項目有序向河北轉移，不少央企和國企、高新技術企業將總部遷至天津運行，雄安新區進入大規模建設與非首都功能承接并重的新階段。

2021年9月27日，首屆京津冀自貿試驗區聯席會議召開，三地共同簽署了《京津冀自貿試驗區三方戰略合作框架協議》。在產業協作層面，北京向津冀輸出6700余項技術合同，技術交易額是2013年的10倍以上，中關村企業在津冀設立分支機構超過1萬家。“軌道上的京津冀”骨架基本成形，區域一小時通勤圈顯著增強。2024年天津港口生產創歷史最高水平：貨物吞吐量4.93億噸，同比增3％；集裝箱吞吐量2328萬標準箱，同比增5％，年增100萬標箱以上。在公共服務上，教育、醫療、社保等領域跨區域協同逐步推進，例如京津冀臨床檢驗結果互認醫療機構達到685家、互認項目50項，醫學影像檢查資料共享313家，構建了“共建共享”的民生協同體系。該區域的經驗表明：疏解-承接聯動機制、區域功能再分配與中央協調保障是實現大城市病治理和區域協同效能提升的關鍵。

長三角一體化：高效協同的制度模板。長三角地區以全國約4%的國土面積，創造了約四分之一的GDP。2018年長三角一體化發展上升為國家戰略以來，確立了“一極三區一高地”的戰略定位，在區域分工上，形成上海起龍頭帶動作用，江蘇、浙江是兩翼，安徽是腹地的聯動發展新格局。滬蘇浙皖三省一市圍繞規劃協同、基礎設施互聯、科創共建、公共服務共享等方面持續推進，區域協同機制體系化水平顯著提升。

2019年至2022年，國家在經商、交通、科創、公共信息等方面頒布行動方案和發展規劃，細化長三角一體化的協同發展，以2025年為節點，全面建立一體化發展的體制機制。目前長三角經濟一體化基礎深厚，已經成為全國的典范。2023年區域生產總值突破30萬億元，財政收入、進出口總額、人均收入等指標均居全國前列。

科創一體化和開放發展成為亮點。研發投入強度達3.2%，提前實現綱要目標。戰略性新興產業和高技術制造業引領作用增強，在集成電路、新能源汽車、人工智能、生物醫藥等領域培育了一批領軍企業。長三角集成電路的總營收占到全國60%以上，全國超3000家與生物技術、制藥相關的企業，接近一半都位于長三角人工智能產業規模在全國占比約為三分之一，企業數在全國占比達到30%。新能源汽車產業方面，全國每3輛新能源汽車中，就有1輛產自長三角地區。2024年，上海港集裝箱吞吐量達到5150.6萬標準箱、連續15年排名世界第一，成為全球首個年吞吐量超過5000萬標準箱的世界大港。

區域協同推進170余項政務服務“跨省通辦”，社會保障卡“一卡通”覆蓋多領域，居民在區域內教育、醫療、養老、交通等方面享受無差別服務。截至2022年底，長三角10城更實現“一碼通行”，老百姓出行更加方便，累計異地乘車近1500萬人次。長三角“一網通辦”應用于140項政務服務事項或場景，共41個城市跨省市通辦。跨省市看病更加暢通無阻。長三角的成功關鍵在于：以頂層設計推動制度統一，以法定平臺強化協同執行，探索出“共建機制+法定協調+制度共享”的一體化模式。

粵港澳大灣區：跨制度協同的高水平探索。作為國家對外開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，粵港澳大灣區以不到全國0.6%的土地面積、不足全國5%的人口，貢獻約13%的經濟總量，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。近年來，通過制定和實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，并建立11個城市之間的協作機制，粵港澳三地在經貿、技術、金融等方面開展深度合作交流，正進入全面、深層次合作階段。三地在規則銜接、設施互通、科技合作、人才流動等方面持續深化協作，構建了制度互容、機制對接的多樣化“接口”體系，極大提升了粵港澳大灣區的整體發展水平和發展效率。

在基礎設施方面，三地正在共建“全球交通運輸樞紐和交通運輸海陸空三大網絡”，致力于形成輻射全球的立體綜合交通體系。覆蓋11個城市的立體交通網絡越織越密，“一小時生活圈”基本建成，從香港到珠海、澳門僅需30分鐘車程，實現了深港澳之間交通高效銜接。在國家高質量共建“一帶一路”開放新格局和支持全球化發展進程中，大灣區正在發揮雙向貿易與投資的引領和輻射帶動作用。在創新驅動方面，形成“深圳—香港—廣州”科技集群，打造全球創新創業高地，連續4年被世界知識產權組織評為全球創新指數第二名。在金融開放方面，致力于打造形成以香港為龍頭，以廣州、深圳、澳門、珠海為依托，以南沙、前海和橫琴為節點的大灣區金融核心圈，服務全球金融市場。實施“互換通”“理財通”等跨境金融機制，截至2023年底，大灣區參與“跨境理財通”試點個人投資者達6.9萬人，涉及相關資金跨境匯劃金額超128億元。經驗表明，跨制度區域在推進協同發展時，關鍵在于推動“軟聯通”與“機制對接”，實現差異制度下的功能協同和利益共贏。大灣區的路徑對于破解制度差異、促進要素自由流動具有重要示范意義。

多個區域協同發展的成功經驗表明，構建高效協同機制必須堅持“戰略牽引+機制保障+項目落地”三位一體路徑。中央戰略部署奠定方向共識：重大戰略是協同的總牽引力，有效統一區域認知與目標導向。制度創新是破題關鍵：如長三角“一體化示范區+理事會”模式、粵港澳“規則兼容平臺”模式，為協同提供制度載體。利益共享機制保障區域合作可持續：在京津冀協同發展中，北京通過轉移支付、項目共建等方式支持河北發展，是打通協同鏈條的必要條件。推動政務服務、公共資源、要素市場一體化：提升居民與企業“協同獲得感”，增強區域協作內生動力。

推進跨區域協同機制改革

完善統一規劃與統籌協調機制。規劃引領是區域協同的“第一動力”。應建立中央統籌、省級主導、市縣聯動的多層級規劃體系，完善“全國—區域—省域—市域”一體化空間規劃格局，實現發展定位、功能分區、土地利用、產業布局等方面的縱向銜接與橫向協同。具體而言，需強化跨區域規劃編制的法定地位，完善中央層面綜合性區域協調機構職能，提升重大規劃的統籌指導能力。同時，推動區域規劃與國土空間規劃、產業規劃、生態保護規劃等多規合一，形成可落地、可執行、可考核的制度體系。

建立利益共享與補償機制，增強地方協同內生動力。區域協同往往涉及不同地區之間的資源流動、功能疏解與生態保護，需通過合理的利益分配與補償機制，形成“共建共治共享”的利益格局。一是完善財政轉移支付體系，增加對承擔生態保護、產業承接、功能疏解地區的財力補助，激發其協作積極性。二是探索設立跨區域發展基金，支持跨省市重大基礎設施建設、公共服務共建項目和產業轉移升級工程。三是建立區域間“受益補償”機制，通過市場化或財政化手段，形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。

加快要素市場一體化，破除制度障礙。暢通人流、物流、資金流、信息流是實現區域協同的基礎條件。需加快建設全國統一大市場，推動勞動力、資本、技術、土地、數據等要素在區域間自由流動，在每一個領域大力推進管理體制機制的變革。在人力資源領域，探索推動跨區域社保、戶籍、教育、住房公積金制度接軌，解決人才跨區域流動的后顧之憂；在資本領域，推動區域金融市場互聯互通，提升跨區域金融服務便利性；在數據領域，加快跨區域數據基礎設施建設，完善數據互認共享、跨域流通與交易規則，培育跨區域數字產業協作生態。

健全跨區域治理協作與執行機制。跨區域協同不僅需要制度設計，還需要強有力的治理執行體系。應強化區域協同平臺建設，提升跨區域協調機構的法定地位與統籌能力，賦予其規劃編制、項目審批、標準制定、執法監督等實質性權限，實現“有機構、有權力、有資源、有考核”。同時，健全跨區域協作議事機制，建立常態化聯席會議制度，推動信息共享、標準互認、執法聯動和應急協作。探索在生態保護、環境治理、交通運輸、安全監管、公共服務等領域設立專門的跨區域執法協作組織，提升治理合力。

建立協同發展績效考核與激勵機制。政績導向決定協同動力。需將區域協同發展成效納入地方政府績效考核體系，強化“協同也是政績”的激勵導向，引導地方由競爭思維轉向競合思維，形成橫向協同、縱向聯動、全域發力的工作格局。同時，開展跨區域協同發展改革試點，對典型經驗及時總結推廣，形成可復制、可推廣的制度成果，逐步在全國范圍鋪開，推動跨區域協同發展走深走實。

站在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點上，推動區域協調發展邁向更高水平，既是破解我國發展不平衡不充分問題的必然要求，也是實現高質量發展、構建新發展格局的重要支撐。當前，隨著長三角一體化、粵港澳大灣區、京津冀協同發展、成渝雙城經濟圈等重大戰略深入推進，區域協同已進入從“物理連通”向“機制貫通”升級的關鍵階段。

展望未來，推動跨區域協同發展走深走實，必須堅持以機制創新為引領，構建更加系統完備、科學規范、運行高效的區域協同體制機制。唯有以機制創新為突破，打破體制藩籬、完善規則體系、健全治理結構，才能推動跨區域協同由“物理連接”向“制度融合”轉型，形成全國統一市場，構建資源配置、產業布局、生態環境協調發展的整體格局，為中國式現代化行穩致遠提供堅實支撐。

本文第二作者為商務部國際貿易經濟合作研究院研究助理王世杰

編輯：陳希琳