地方人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革推進情況研究

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把加強人大預算決算審查監督，作為堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，作出一系列重要決策部署。2018年3月，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》以下簡稱《指導意見》），明確要求人大依法加強對政府支出預算審查監督，使財政預算更好地服務于黨和國家中心工作。2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過修訂的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》，進一步提出加強財政政策和一般公共預算審查監督。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中，在部署加強人民當家作主制度建設時，提到強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督。

切實履行憲法法律賦予各級人民代表大會及其常務委員會的預算審查監督職責，貫徹落實黨中央關于加強人大預算決算審查監督職能的部署要求，推進全面依法治國，必須健全和完善中國特色社會主義預算審查監督制度。本文以四川省落實人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作為切入點，通過總結全國各地方人大實施《指導意見》的基本工作情況，剖析當前地方人大預算審查監督存在的問題，探討地方人大預算審查監督對支出預算與政策的影響，為各級地方政府貫徹落實國家方針政策提供建議。

一、先進實踐經驗及成效

圍繞《指導意見》要求，各地方人大預算審查監督重點改革工作在審查內容、審查程序、制度辦法和組織保障等方面開始部署，積極開展實地考察調研，積累了豐富的實踐經驗

（一）在審查內容方面

各地區通過立法要求重點監督地方性公共物品財政資金配置情況，推進地方政府預算公開，保障公民參與權和表達權，更多地聽取和吸納民意，使人大在預算審查過程中依法傳遞公民對民生性公共物品的偏好。例如，2012年北京市人大對市級大額專項資金使用和管理情況進行詢問，提出應加強資金使用跟蹤問效，北京市財政局的在后續整改中開展居民滿意度調查①。山東、甘肅等地的預算審查監督條例將農業、教育和科技支出是否達到了法定增長比例或幅度作為重點審查內容，重慶江津區、安徽省淮北市人大預算監督重點為農村基礎設施建設和民生項目，突出財政資金使用的合理性和有效性。江蘇南通市聚焦重大戰略落地和民生關切，盯緊資金籌集、使用、管理情況，把預算審查監督觸角延伸到專項工作監督中，在推進長江大保護工作中，針對3億多資金長期沉淀未用、部分資金預算執行率較低等問題，要求政府重新梳理項目預算規則，細化項目分類辦法，分年度科學安排預算，確保資金安排進度與工程進度相匹配。扎實做好國有資產和政府債務管理監督工作，廣東省人大常委會積極發揮國有資產監督職能，把聽取審議報告和開展專題詢問結合起來，探索形成“全鏈條\"“組合型\"監督模式，健全人民群眾參與國有資產管理監督的渠道和機制，完善國有資產報告和監督公開機制，使國有資產監督破題更準、建議更實、力度更強④。北京市人大常委會財經辦公室、預算工委首次采用主任專題會形式，在財經委員會對2022年新增地方政府債務限額及市級預算調整方案初審前，逐條對照黨中央、全國人大和市委細化規定，結合預算監督“季審\"工作，聽取市政府財政部門關于市政府債務管理使用相關情況匯報，提前介入、進行小范圍調研，提出意見建議，做好前期準備工作。同時為開展隱性債務“清零”跟蹤監督、協助市人大常委會聽取全口徑政府債務情況專項報告，做好政府債務全口徑審查、全過程監管打好基礎。

（二）在審查程序方面

江蘇省南通市在助推產業轉型升級過程中，針對市級產業專項資金政策設置不明晰、支持重點不突出、績效不明顯等問題，推動政府對原有三大類15項市級政府專項資金進行整合，實行統一預算、統一政策。設立預算審查監督專家庫，統籌推進預算聯網監督系統建設、全口徑國有資產管理監督和同級審計發現問題跟蹤監督。一是部門全覆蓋。把218家市級部門預算單位全部列為預算審查監督對象，同時每年選擇2＼～4家開展實質性、全方位的重點審查。此外，把人代會與常委會會前、會中、會后的審查調研工作做深做實，借力預算聯網加強預算執行情況預警監督，對預警內容進行篩選，對確認的疑點函詢相關部門和單位，要求在規定時間內答復。按季度編寫人大預算專題監督情況通報，分析收入形勢，跟蹤支出進度，提出建議意見。南京市人大常委會提出“四三三\"工作法以提升預算審查監督實效，利用政府投資項目庫平臺，推動市政府完善項目預算編制辦法，強化項目必要性、可行性論證，嚴格項目分類分級滾動管理，建立了執行庫、備選庫、儲備庫的ABC分類管理模式。同時，加強對A類項自資金配套到位情況，B類項自準備調整情況以及C類項目的儲備情況的審查，確保財政資金“管好\"“用活\"①。南京市秦淮區人大財經委對街道預算執行情況進行跟蹤檢查，檢查過程中，代表們努力克服時間緊、任務重的困難，抓緊時間聽匯報、查臺賬、問問題，詳細了解街道預算執行情況，共提出了強化項目支出管理、規范政府采購程序、加大培訓費用投入等近40條中肯的意見和建議②。

（三）在制度辦法方面

自1997年開始許多地方人大相繼制定了各自的人大預算審查監督條例或決定，進一步細化和規范了本地區的預算管理工作。與其他規定和政府工作文件相比，省級預算審查監督條例是地方預算審查監督領域的綱領性法規。1997年北京率先實施《北京市預算監督條例》，1999年遼寧省、山西省、黑龍江省預算審查監督條例開始施行，2000—2019年廣西壯族自治區、山東省、河北省等21個省級預算審查監督條例先后出臺。2019年，北京市順義區人大常委會在預算審查監督工作中，以制度建設為抓手，制定了《北京市順義區預算審查監督辦法》，提出了依法履職“五字訣”，即\"學、走、思、寫、提”，提出了聽取和審議政府專項工作報告“八步法”，從“選題、調研、溝通、初審、反饋、修改、審議、整改”八個步驟規范了政府專項工作報告審議流程③。2014年頒布新預算法后，少數省份依據新預算法對本省預算審查監督條例進行相應修訂或重新立法。截至2021年，除香港、澳門和臺灣地區，仍有四個省、自治區尚未設立預算審查監督條例。2021年10月，中央人大工作會議在北京召開，會議深刻回答了新時代發展中國特色社會主義民主政治、堅持和完善人民代表大會制度的一系列重大理論和實踐問題。各地人大均組織專題會議，傳達學習貫徹落實中央人大工作會議精神。

（四）在組織保障方面

一是創新代表參與機制。例如，江蘇省南通市出臺市人大預算審查重點代表和聯絡員制度，選取35名具有相關知識和經歷的人大代表作為預算審查重點代表，常態化開展預算審查監督。二是創新協調聯動機制。例如，江蘇省南通市建立預算工委抓總、相關委室聯動、專業小組協同工作格局，促進各工委開展工作監督與審查相關預算相結合。建立專項資金審查調研組，由相關委員會牽頭，邀請人大代表、專家學者，對專項資金預算及其執行情況進行審查。三是加強專業人員培訓。例如，北京市人大常委會首次對換屆后區人大常委會的預算審查監督開展全方位、全過程的培訓指導，建立“集中培訓 + 專題培訓 + 定向指導 + 反饋應用\"的工作機制，輔以聯網監督、智庫基地兩個有效支撐手段

二、相關工作推進情況概述 一以四川省為例

四川省為貫徹落實《指導意見》精神，推動全面落實預算法，強化人大預算審查監督工作，相應發布了一系列地方性法規和通知文件。2018年6月，四川省委辦公廳印發《關于做好推進人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作的通知》，要求提高思想認識，認真開展學習宣傳，扎實推進人大預算審查監督工作。2018年，經四川省委批準，省人大專門設立了全國第一個省級預算委員會，并完善了常委會預算工作委員會內設機構，兩委現有“3處室1中心”（預算委員會辦公室，常委會預算工作委員會預算審查監督處、國有資產監督處，預算聯網中心）。截至2023年1月，全省21個市（州）中，有13個市（州人大常委會設立了預算審查監督工作機構。183個縣（市、區）中，有108個縣（市、區）人大常委會設立了預算審查監督工作機構，有12個正在申請設立中。2019年1月，四川省第十三屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過《四川省預算審查監督條例》，從地方性法規層面明確預算審查和批準、預算執行監督、預算調整審查和批準、決算審查和批準、審計工作監督、預算備案監督以及預算公開監督工作的適用范圍和基本原則。2019年11月，四川省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十六次主任會議通過《四川省人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展實施辦法（暫行）》，強調各市（州）、縣（市、區）可結合本地區實際，按照依法實施、全面規范、公開透明、突出重點、注重實效的原則，進一步加強對支出預算和政策的審查監督。2022年，根據四川省人大預算委、常委會預算工委《關于落實常委會2022年“一要點、三計劃\"重點工作分解細化實施方案》安排，以落實四川省人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展工作為切入點，總結全國各地方人大實施《指導意見》的基本工作情況，通過實地調研市郫都區、武侯區、錦江區、崇州市和德陽市人大，了解地方人大預算審查監督對支出預算與政策的工作進展情況，討論當前地方人大預算審查監督存在的困難與下一步工作建議。積極指導市縣人大預算聯網監督工作。在全國率先研究制定《人大預算聯網審查監督數據信息提供規范》六項地方標準，規范了省、市、縣三級預算聯網監督數據報送機制，打通了數據交換壁壘，初步實現了“全省一張網”目標。截至2023年1月，全省21個市（州）本級及172個縣（市、區）初步建成預算聯網監督系統，已有8個市（州）本級、60個縣（市、區）設立了預算聯網監督專職機構，有71個市縣共配備了150余名預算聯網監督專業人員。其中，自貢、內江、宜賓、眉山等市預算聯網監督工作走在全省市（州）前列。省人大預算委員會于2018年在全省范圍內選取7個縣級人大作為省人大預算審查監督工作聯系點。不斷加強與基層人大的聯系，充分發揮聯系點貼近基層、貼近群眾的優勢，了解基層財政運行及預算執行、財稅政策落實和國有資產管理等情況，吸取基層意見，促進政府改進和完善支出政策，加強預算管理，更好服務群眾，提升民生福祉。

三、存在的困難和問題

根據中央關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革的決策部署，各地人大在實踐中不斷探索，取得了一定成效。但是工作中仍存在諸多困難，接下來就預算審查監督方式、預算聯網監督、預算審查人員幾方面分析目前預算監督存在的問題。

（一）審查監督廣度和深度不足，預算審查監督方式有待整合

預算法明確指出預算全過程包括預算編制、預算審查和批準、預算執行、預算調整以及決算五個階段。憲法、監督法、預算法賦予地方各級人大預算審查監督權力，人大預算審查監督廣度與深度不足，會導致政策執行偏差、項目分配不公、形勢研判失誤等問題。具體而言，一是審查監督程序固化。例如，在財政收支壓力加大的背景下，財政收支既要達到增長要求，又要達到有關政策規定的支出比例。為滿足以上要求，當預算草案送到人大審查時，很多預算項目均屬于“蘿卜坑”。二是審查內容存在局限性。目前全口徑和全過程監督仍未完全實現，全口徑監督呈現片段化，缺乏統籌分析意見，每年全過程監督重點關注部門數量較少。三是審查全過程追蹤機制缺失。預算審查監督內容比較寬泛，深化細化不夠，事后監督多，事前、事中監督偏少。例如，對于債務監督停留在每年聽取關于政府債務管理工作情況的報告，雖然內容包括債務限額、余額、債務還本付息、債務變動管理、債務化解情況、債券發行、債券管理等，但監督工作重心側重于對政府債務限額總規模是否突破省政府的債務限額，對于政府債務的使用等情況監督不夠。此外，對重點項目效益分析不精準，資金支付進度與項目實施進度不匹配，導致項目實施進度難以按時推進。四是審查監督方式單一。審查監督方法創新力度欠缺，目前主要采用聽取和審議專項工作報告、審查和批準、考察調研等“柔性”監督方式，而諸如專題詢問、質詢、特定問題調查等“剛性”監督手段極少運用，監督工作實效性有待加強。

（二）部門間數據聯通存在壁壘，預算聯網監督亟需拓展強化

經調研了解到目前人大預算監督管理信息化水平不高，預算聯網監督平臺建設仍需加強。基層人大預算聯網監督系統與財政局信息系統端口沒有對接，收集的信息和數據沒有實現同步聯通，平臺板塊內容不完整，平臺管理實時性、互通性、系統性需全面提升。首先，橫向聯網進度緩慢。目前預算聯網監督系統運行的數據主要為財政數據，而社保、審計、稅務等部門的數據，因各部門均稱自身數據較敏感，導致橫向聯網工作推進緩慢。其次，技術支撐有待加強。財政等部門的軟件升級更新頻率較快，原有的設備和軟件在對接數據方面難度較大。部分地方人大預算聯網監督系統數據滯后，采集過程仍需人工完成，導致系統數據都是事后數據，實時監督功能難以實現。再次，功能設計不夠完善。目前預算聯網監督系統雖建立了智能化審核功能，但監督軟件對數據的分析智能化不強，而且尚未建立預警機制功能。最后，缺少專業培訓。由于人員的知識更新學習速度較慢，預算聯網監督系統運用程度不高，工作方式單一，預算聯網監督系統功能尚未充分發揮。

（三）預算審查監督力量薄弱，審查監督專業人員嚴重缺乏

關于支出預算和政策審查內容豐富，橫向上包括民生、社會事業、產業發展等經濟社會發展各領域支出，縱向上涉及政策的決策、配套管理制度的建立、政策的組織實施及評估等過程。然而各地區與之對應的人大預算審查機構人員數量較少，加上其了解的專業知識有限，難以掌握各支出的背景、目標、支出計劃、執行情況、最終績效等情況。難以對支出預算的總量和結構作出科學、合理的判斷，監督力量無法適應拓展預算審查監督重點的需要。同時，審查監督人員對政策關注度不足，難以提出高質量的審議意見。對支出預算和政策的關注度有待提高，尤其是對總量與結構的審查尚有距離，對預算數據政策制定和執行了解渠道不多，缺乏系統性和整體性思考。此外，預算聯網監督已經屬于經常性開展的工作，但是大多數地區由于缺乏計算機信息管理專業人員，數據上傳的工作主要依靠信息技術公司完成。

四、意見與建議

（一）貫徹落實《指導意見》，創新預算審查監督方式

首先，應該充分認識新時代人大預算審查監督的新要求和人大預算審查監督向支出預算和政策拓展的重要意義，努力實現從程序性審查向實質性審查轉變，從財政數字審查向政策審查轉變，從結果審查向全過程審查轉變，從年度預算審查向中期規劃審查轉變，促進完善支出預算和政策，服務好改革發展大局。確保中央和省委、市委的決策部署在預算安排和執行中得到充分體現，推動預算管理制度改革在地方落地生根。建議完善立法，進一步細化預算調整相關規定，明確在預算調整方案編制前，特別是新增重大支出安排前要征求各方意見，對預算未經批準而形成支出的要建立追責問責機制，不斷強化預算約束力，督促政府及其部門樹牢先有預算后有支出的思想意識。

其次，市縣建議采取多措并舉，拓展預算審查監督方式。支持省人大選取部分市（州）側重從預算審查監督不同環節有針對性地打造相應的先進工作示范點，嘗試運用專題調研、詢問、質詢、特定問題調查、撤銷不適當決定決議等剛性手段。通過對示范點的經驗優化總結，為其他市（州）推進預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革提供可參考、可操作、可復制的實踐經驗，從而整體提升全省各級預算審查監督工作水平。

最后，細化預算支出審查監督標準。四川省人大預算委制定了預算聯網監督信息提供規范，并在全國率先探索制定預算聯網監督預警指標體系，明確監督重點和預警點位，讓各項標準在監督審查中落地生根，“用數據說話”，全方位促進人大預算審查監督工作，對推動人大監督工作的規范化起到了積極作用。在此基礎上，建議進一步細化市縣人員經費、公用經費等支出預算標準，探索推動基本支出標準化體系建設，為市、縣人大支出預算審查監督提供可操作化的評價尺度。

（二）推進省以下財稅制度改革，關注基層政府債務風險

建議通過加快推進省以下財政體制改革，厘清省、市、縣各級政府間的事權與支出責任。針對部分基層財政基礎薄弱、稅收結構單一、缺乏支柱性稅源等問題，加大對基層的轉移支付力度。在審查內容上，逐步向調整優化資金結構和優化民生政策方面拓展。當前，各級財政收支矛盾突出，新增財力有限，收支平衡壓力大。同時，現行的民生政策和專項資金仍存在部分資金支出進度慢、閑置沉淀、績效不佳等問題。下一步人大審查監督將以績效為導向，更加關注部門出臺的民生、經濟政策是否合理，如何調整優化政策和支出結構更能落實好黨和國家中心工作，解決人民群眾普遍關心的熱點難點問題。明確支出保障標準，合理確定教育、醫療等重點民生領域預算安排的最低限額。加強對政府性基金預算研究，特別是土地出讓金征收部門變化后的監督重點內容和方向應及時研究。

（三）加強專業人才隊伍建設，提高審查監督質量和水平

建議統一各層級人大預算委員會下設科室及人員設置和配備，明確設立預算委員會辦公室或預算審查科。至少配備1＼～2名在計算機、經濟、金融、會計或審計等方面有一定特長的專業人才，主業從事人大預算審查監督基礎工作，幫助推動解決地方人大預算審查監督領導職數比較完備而內設機構參差不齊、工作力量不足等現實問題，以更好適應新時代新征程對做好人大預算審查監督工作提出的新挑戰。此外，預算績效監督具有政策性和專業性，要讓監督取得實效，需要搭建預算績效監督專家庫。預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議，通過發揮第三方專業領域專家的作用和社會公眾代表的力量，不斷提升預算績效監督的準確性和客觀性。

為充分發揮人大代表和專家咨詢隊伍作用，要組織代表認真學習《指導意見》的精神，領會新時代黨中央決策部署，明白預算數字中有政治。注重從代表的意見建議中收集他們關心的熱點難點問題，以政策的實施和效果為切入點拓展至預算，使之前的“數字預算”變得更生動易懂，提高代表履職積極性。積極創新預算決算審查監督機制，有力促進地方人大預算審查監督工作，進一步加強對地方人大的經常性指導，組織到先進縣、市學習交流，總結推廣各地方監督工作的好經驗和方法，指導地方人大不斷提升工作水平。

（四）開展工作人員技能培訓，提升人員審查履職能力

建議各級人大、財政、審計部門聯合舉辦培訓班，分期分批對市（州）縣（市）人大、財政和審計部門人員進行培訓，推介先進經驗和做法，解決預算管理和審查監督中存在的問題，推動加快建立全面規范透明、標準科學、約束有力、講求績效的預算管理制度。此后，每年常態化開展專題培訓，不斷提升人大預算審查監督工作的理論知識儲備。尤其是預算監督改革中部門預算、轉移支付、預算績效、政府債務等重要審查監督事項的培訓，幫助市縣構建完善的預算審查監督重點向支出預算和政策拓展改革工作體系，逐步提高預算審查監督工作水平。同時，開展實操培訓，市人大預算委在開展預決算等監督工作時，可以安排縣（市、區）人大預算委工作人員參加學習，不斷提高基層人大預算監督水平，切實落實好預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的要求。

（五）建立預算聯網監督系統，完善聯網監督系統預警功能

豐富預算審查監督內容及數據庫，充分發揮預算聯網監督的查詢、分析、預警、糾錯功能，真正實現對預算執行的全過程有效監督。加快更新預算聯網監督平臺，進一步完善人大預算聯網系統建設和信息推送機制，對預算計劃申報、預算資金支出做到實時推送。逐步探索將稅務相關信息納入預算聯網監督系統，實行按季或按月定期推送，以便及時準確掌握財稅收支情況，強化人大監督。按照全面實行政府預算執行系統與同級人大聯網的有關要求，全省人大系統統一建立聯網審查信息系統，并與財政預算一體化管理信息平臺對接，以便適時、在線審查監督預算執行情況。同時，將支出預算與政策、國民經濟發展規劃進行結合審查，從而使預算對政策、規劃的決策實施起到約束作用。

打通各大數據信息平臺之間的堵點，尤其是與財政一體化信息平臺的鏈接，盡快實現數據實時在線傳輸，提高監督的時效性，避免因監督數據滯后，監督結果反饋時業務部門已整改的尷尬，實現不同地區、不同部門數據的自動篩選匯總，減少縣（市、區）人大、市級相關部門數據報送的工作量，也在一定程度上降低手工匯總填報數據的錯誤率，有利于進一步提高工作效率。

（六）構建工作機構聯動機制，增強預算審查監督實效

改變當前普遍存在的以財政部門為主導的預算績效評價和監督的方式，不斷提升地方人大在預算績效監督中的主導權，構建以地方人大為主導，財政、審計、專業評估團隊和社會公眾參與的預算績效監督聯動機制，推動地方政府不斷提高預算管理水平和預算資金使用效益。借力審計機關，除要求將人大監督重點內容列入審計工作計劃外，還應當推進審計部門加強對政策執行和資金績效的審計監督，更加注重從體制機制層次提出建議，為人大拓展審查監督重點提供參考。同時，還要加強審計查出問題整改情況監督，促進審計成果的轉化應用。通過聽取審議審計整改情況報告、要求提交審計問題清單和整改責任清單作為報告附件，必要時聽取審計查出突出問題整改責任部門專項報告，對整改情況進行專題詢問或滿意度測評，加大監督力度。為了明確整改責任，還應明確報告單位，對于總體整改情況由政府報告，對于個別問題整改情況由整改責任單位報告。