堅持改革和立法相統一相促進確保重大改革于法有據

習近平總書記強調：“要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進?！边@一重要論述為我們正確處理立法與改革的關系，確保重大改革于法有據提供了根本遵循。本文以“立法決策與改革決策相統一相銜接”為主線，從理論邏輯、歷史邏輯與現實邏輯三個維度，結合國家及大連市立法實踐，就如何在工作中更好地實現改革和立法相統一相促進的實踐路徑，談一下個人思考。

規范社會行為、調整社會關系，為社會提供穩定、明確的規則體系。改革則是為了推動經濟社會發展，對現有制度、政策等進行創新和調整。立法追求穩定，改革追求變化，二者表面看似沖突，但實際上卻統一于國家治理現代化的目標之中。

(一)立法是改革的制度基石

法作為上層建筑，其本質是反映經濟社會發展規律，服務于生產力解放和經濟社會發展需求的實踐活動。說白了，立法就是通過規定改革的主體、權限、內容、程序等，為改革決策劃定“可為”與“不可為”的界限，從而避免改革的隨意性和盲目性。如，我國在行政審批制度改革過程中，相關立法明確了審批事項的精簡范圍、審批流程的優化標準以及監管責任的界定等內容，使得相關改革得以依法有序

一、立法與改革的辯證統一關系

立法旨在通過制定、修改或廢止法律、法規來

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推進，既提高了政府行政效率，激發了市場主體活力，也保障了改革沿著正確的方向推進。

（二）改革是立法的實踐動力

改革為立法提供了實踐基礎和社會需求源泉。如，隨著我國改革的深入推進，新情況、新問題不斷涌現。在經濟領域，無人駕駛、低空經濟、共享經濟等新興產業的快速發展可能帶來市場監管的空白與挑戰。在社會領域，多元主體參與治理模式的創新也迫切需要明確各主體的權利、義務及其關系等等。這些改革實踐中的新需求呼喚立法及時跟進，破除體制機制障礙，從而為深化改革提供相應的法治保障。

（三）兩者為動態平衡的互動關系

習近平總書記高屋建瓴地指出：“我國改革進入了攻堅期和深水區，改革和法治的關系需要破解一些新難題，也亟待糾正一些認識上的誤區。一種觀點認為，改革就是要沖破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。這兩種看法都是不全面的。\"“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。\"\"必須要堅持改革和法治相統一，在法治下推進改革，在改革中完善法治。”這些重要論斷不僅深刻揭示了立法與改革動態平衡的協調性，也清晰表明，在進一步全面深化改革、推進中國式現代化的新征程上，只有改革和法治雙輪驅動、兩翼齊飛，才能充分保障改革的效果，使改革更具穿透力。

二、我國立法與改革互動的歷史進程，體現了從“先改革后立法”到“重大改革于法有據\"的演進軌跡

（一）改革開放初期的立法探索

這一階段，以1979年《中外合資經營企業法》為標志，國家采取“成熟一個制定一個”的方針，到1982年，先后出臺個人所得稅法、經濟合同法等多部法律。此后，隨著國有企業改革、金融體制改革等一系列深層次改革的推進，又相繼出臺公司法、證券法等法律，將改革中涉及的企業制度創新、資本市場規范等內容上升為法律制度，初步搭建起市場經濟法律框架，保障了改革在法治軌道上穩步前行。這期間，廣東、福建等地積極總結經濟特區在吸引外資、土地使用制度創新以及市場秩序維護等方面積累的成功經驗，根據全國人大常委會的授權及時制定經濟特區法規，為經濟特區的改革創新提供了法治保障，促進了當地經濟的飛速發展和對外開放格局的形成。1984年，國務院批復設立大連經濟技術開發區，1986年大連市依法享有地方立法權后，為促進開發區的開發建設和招商引資，本著“急需先立”的原則，及時將國務院給予開發區的相關政策定型化，先后制定了《大連市中外合資經營企業工會條例》《大連經濟技術開發區條例》等5件地方性法規。截至1995年，開發區的外商投資企業已由當初的40余家上升到了4000余家，極大推動并保障了開發區的發展。這種先改革后立法的模式，較好地實現了“改革先行\"與\"立法確認\"的有機結合。

（二）全面深化改革時期的思路轉換

2014年，黨的十八屆四中全會確立了“重大改革于法有據”的原則，2015年修改立法法時，再次通過法律規范對這一原則進行了確認，確保了改革的每一步都在法治框架內進行。從國家層面來看，主要通過以下三種方式實現。

1.立法引領和推動改革

2015年，全國人大常委會法工委制訂年度立法計劃時，將國家勛章和國家榮譽稱號立法、網絡安全立法等黨的十八屆四中全會確定的改革決策及時納入，確保了立法對改革方向的引領。同年，黨的十八屆五中全會對國家的生育政策調整后，全國人大常委會及時把改革決策轉化為立法決策，當年就作出了關于修改人口與計劃生育法的決定，以法治方式鞏固了改革成果。

2.暫時調整法律適用與試驗性立法授權

對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，一是由全國人大常委會通過法定程序作出暫時調整適用法律的規定。如，2014年通過了關于授權國務院在上海、廣東、天津、福建自由貿易區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定；2015年，為進一步推進金融體制改革，對擬在上交所、深交所上市交易的股票的公開發行，授權國務院調整適用證券法中關于股票公開發行核準制度的有關規定，實行注冊制。二是通過立法授權進行改革試點。如為了加強知識產權司法保護，黨的十八屆三中全會決定確定了“探索設立知識產權法院”的司法改革方向。全國人大常委會為落實這一改革決策隨即作出了《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》，除了對知識產權法院的監督、案件管轄、法官任免等作出原則性規定外，還規定最高院要在決定試行滿三年后向全國人大常委會報告決定的實施情況，既保障了改革的合法性，又通過立法程序完善了改革方案。

3.法律清理與動態調整

通過及時修改、廢止不適應改革需要的現行法律，更好地推動中國特色社會主義事業不斷前進。據統計，自2012年11月至2025年2月，全國人大及其常委會共修改法律266件次。如，為推進“放管服”改革，修改了多部涉及行政審批方面的法律；為適應經濟發展新常態，對公司法等市場經濟重要法律進行了調整完善；為加強生態環境保護，修改了環境保護法、大氣污染防治法等。此外，全國人大常委會還先后通過了關于廢止有關勞動教養法律規定的決定以及關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定等等。

三、大連市地方立法實踐中的改革和立法相統一相促進

改革和立法的良性互動既需要國家頂層設計的科學性，也離不開地方的積極探索。近年來，大連市人大常委會在地方立法工作中圍繞市委重點工作任務，主動適應改革和經濟社會發展需要，正確處理法規的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，積極做好相關地方性法規的立改廢工作，努力做到改革與立法相統一相促進。

（一）堅持“四個注重”，確保重大改革于法有據

一是注重主動對接改革需求，及時將改革迫切所需規范和保障的事項納入立法規劃或者年度立法計劃。2018年以來，先后完成了推進東北亞國際航運中心建設、國土空間規劃、環境保護、海洋環境保護、社會信用等27件涉及改革事項的立法任務。本屆以來，高質量完成了太平灣合作創新區、外商投資促進、東北亞國際物流中心建設促進、保稅區、金石灘國家旅游度假區等條例的制定、修改，推動“兩先區”高質量發展在法治軌道上行穩致遠。立法法修改后，在全國率先出臺了基層社會治理促進條例，在確保重大改革于法有據中跑出“加速度”。

二是注重通過法規具體制度設計，推動改革舉措落地見效、系統集成。制定《大連市國土空間規劃條例》時，將黨中央、省委、市委有關建立全域管控和分級分類的國土空間規劃體系的國土空間規劃改革要求盡可能落實到條例的具體規定中，引領實踐“一張藍圖繪到底”。制定《大連市經營主體服務條例》時，圍繞推進政務服務標準化、規范化和便利化，將近年來市委、市政府在優化營商環境方面的改革創新舉措上升為制度規范，推動提升經營主體辦事便利度從“基礎款”服務，上升為全方位賦能發展的“升級版”。

三是注重靈活運用立法形式和審次權，對涉及改革急需的立法項自開辟快速立法通道。及時落實省委、市委有關深化園區體制機制創新，推動園區高質量發展的重大決策部署，常委會一次審議即表決通過了具有立法性質的《大連市人民代表大會常務委員會關于開展園區法定機構改革試點工作的決定》。貫徹黨的十九屆四中全會精神，保障《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》全面落實，常委會采取作出修改決定的方式，迅速對大連市機構改革后部分政府部門職責發生調整所涉及的8件地方性法規進行了一攬子“打包”修改。

四是注重地方性法規的常態化清理，為改革發展破除羈絆。2018年以來，落實新時代的改革任務和需求，大連市人大常委會先后進行了9次地方性法規清理，及時修改、廢止與之不相適應的法規，為改革提供了清晰、穩定的法治支撐。

（二）堅持“立”與“破”互動共進，把準改革與法治有機結合的最佳平衡點

改革是破，法治是立。找準改革創新與法治有機結合的最佳平衡點，是“立\"與“破\"互動共進，增強改革穿透力的關鍵。這一點在《大連太平灣合作創新區條例》的立法過程中體現尤為深刻。法定機構是省委、市委對太平灣合作創新區實施體制機制改革創新的重要決策，也是對園區管委會職責的清晰定位，立法中必須堅定落實這一決策。但落實這一決策，將合作創新區管委會界定為“法定機構”，就會與上位法遼寧省開發區條例中將園區定義為“同級政府派出機關”的規定不一致，如何找到改革與法治結合的最佳平衡點，將改革“變\"的主動轉化為“定”的法治？在常委會黨組的領導下，相關專委會經反復研究論證，最終沒有在條例中出現“法定機構\"這一表述，而是根據它的內涵和實質，采用描述性表述方式，將管委會職責定位為“實行企業化管理、市場化運作，不以營利為目的”，這既避免了與上位法相沖突，在法治框架內為法定機構改革創新提供了保障，也開啟了遼寧省法定機構改革立法先河。同時，為了實現立法對園區改革決策中相關管理權“應放盡放”的要求，常委會結合管委會職權來源于省政府、市政府以及瓦房店市政府的授權和委托的實際，在二審時最終刪除了條例草案對管委會職責具體列舉的規定，而是采取概括表述的方式，作出了“管委會依據授權或者委托負責合作創新區經濟和社會事務的管理”的規定。這既堅守了法制統一原則，更為合作創新區改革最大限度放權賦能以及未來發展留下了空間。此后，常委會將這一立法經驗復制并推廣到同為園區體制機制改革創新的保稅區條例和金石灘旅游度假區條例的修改中，不僅進一步鞏固了園區的改革成果，也增強了改革的穿透力。

(三)創新立法模式，積極開展區域協同立法

黨的二十屆三中全會對深化法治領域改革作出重要部署，強調要探索區域協同立法。為落實好黨的二十屆三中全會精神以及省委關于促進“一圈一帶兩區\"區域協調發展的戰略部署，進一步推進遼寧沿海經濟帶高質量發展，常委會根據立法法、地方組織法相關規定，積極探索開展區域協同立法。2024年，推動遼寧沿海經濟帶六城市人大常委會共同簽署了《遼寧沿海經濟帶六城市人大常委會協同立法工作框架協議》和《2025年度遼寧沿海經濟帶六城市人大常委會協同立法項目協議》。通過跨區域合作及立法資源的優勢互補，突破傳統以行政區劃為單位的立法模式，為解決區域公共事務、推動區域協調發展提供了法治支撐。

四、更好實現改革和立法相統一相促進的幾點思考

在進一步全面深化改革與法治建設協同推進的時代背景下，不斷完善“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，是實現改革和立法相統一相促進，確保重大改革于法有據的有力保障。這一格局的持續完善需從頂層設計、制度創新、執行效能、社會基礎四個層面協同發力、有機銜接。

(一）堅持黨對立法工作的領導，筑牢改革和立法相統一相促進的政治根基

一要始終把黨的領導貫徹落實到地方立法工作全過程各方面。深人貫徹落實黨的二十屆三中全會關于進一步全面深化改革的決策部署，緊緊圍繞市委中心工作行使立法權，充分發揮市委全面依法治市委員會立法協調小組統籌協調和督促落實的職責作用，貫徹落實好常委會黨組工作要求，確保市委決策部署到哪里，立法工作就跟進到哪里，始終與黨的工作同心同向、同頻共振。二要保證市委進一步全面深化改革的自標任務落實落地。市委十三屆八次全會審議通過的《中共大連市委關于進一步全面深化改革、譜寫中國式現代化大連篇章的實施意見》，圍繞實現市場機制更加完善、科技創新和產業創新深度融合、民主法治領域改革穩步推進、文化創新創造活力持續增強、社會體制改革深入推進和生態環境治理體系更為健全，提出了多項進一步深化改革的任務。這些改革任務為立法需求的精準對接指明了方向。因此，在法治框架內推動改革的有序迭代，要求我們在編制常委會年度立法計劃和未來的五年立法規劃時，要努力將立法項目與市委改革部署同步謀劃、與重大改革議題同步立項，并加快推進相關立法進程，以更好地適應改革需要，確保市委意圖的順利實現。

（二）發揮人大主導作用，提升改革和立法相統一相促進的法治供給質效

要進一步發揮人大在立法工作中的主導作用。立項環節，要充分發揮各專委會的工作專長和優勢，善于通過執法檢查、視察、調研、聽取審議專項工作報告等工作途徑，及時跟蹤法規保障改革發展中存在的問題，掌握法治供給的短板弱項，通過監督權與立法權的有機銜接、有效互動，為地方性法規及時立改廢提供必要支持。要建立立法項目動態征集機制。依托人大代表家站、基層立法聯系點等平臺，充分發揮高校、智庫等專業力量，廣泛收集社會各方對改革實踐的立法需求，形成立法項目儲備庫。起草環節，對涉及改革發展的“綜合性、全局性、基礎性”的重要法規，要從依托政府起草為主，更多的向專委會開展自主起草轉變；對涉及重大利益調整的，要探索嘗試“攻關立法”。由人大牽頭組建工作專班，提前介入、深度介入，統籌協調起草環節的重點難點問題，實現立法過程由接力式向齊頭并進的方式轉變，縮短立法周期，提升立法效率。2025年，為答好遼寧沿海經濟帶區域協同立法“第一題”，我們在首個立法項目的推進落實中，已經啟動“攻關立法”。審議環節，要靈活運用審次。一審、二審、三審以及隔次審議、二審三通過在大連市立法過程中都有實踐，對保證立法決策與改革決策相統一相銜接、提升審議質效都發揮了積極作用，今后，還應進一步強化法規審次權的靈活運用，為立法賦能改革提供切實保障。

（三)夯實政府依托支撐，增強改革和立法相統一相促進的實踐轉化效能

政府身處社會治理一線，對民生需求和改革創新的難點、堵點有較為全面的了解。同時，作為改革舉措的執行部門，對改革的力度與社會可承受的程度往往也有深刻認知。夯實政府依托，一要推動政府發揮好其在立法起草中“第一車間”的基礎性依托作用。引導政府認真做好改革實踐中先行先試和攻堅克難相關經驗的積累，為條件成熟時上升為制度規范，及時將治理痛點轉化為立法靶向夯實基礎。二要推動政府在法規出臺后及時制定實施細則、操作規程等配套制度。通過“主法 + 配套制度”的立法組合拳，確保立法“最后一公里”落地，增強法規的實施成效。三要建立健全聯動機制，打造“立法共同體”。大連市以往立法中的聯動主要是對政府作為法規案議案主體的，通過成立由人大和政府分管領導牽頭負責的“雙組長\"領導小組，共同把握好草案的重要制度設計并協調解決好起草過程中的重大問題，來保障起草工作的順利推進，2019年制定推動東北亞國際航運中心建設條例時就采用了這種模式。今后，要進一步健全完善“雙組長制”，對由政府作為議案主體的涉及部門較多、社會影響面廣、立法難度大的項目，要更多采用這一聯動機制，更好地推動實現立法質量與治理效能的雙提升。

（四）支持和引導各方深度參與立法，凝聚改革和立法相統一相促進的社會共識

社會各方參與立法既是全過程人民民主的生動實踐，也是凝聚改革共識的關鍵環節。為此，一要改進方法，進一步提升征求代表意見建議的質量。既要堅持每件法規都征求全體市人大代表意見，更要注重引導代表能夠對立法中涉及改革的重大問題、焦點問題，特別是對特定群體的影響，在做好深入調研和思考的基礎上提出有針對性的解決方案。二要用好平臺，激發基層立法聯系點、地方立法研究中心和地方立法專家顧問更好參與地方立法的新活力。推動基層立法聯系點持續深化“兩個基地、六個平臺\"創新實踐，聚焦推動改革發展成果更好更公平惠及廣大人民群眾，在立法民意表達、議案建議產生和參與地方立法實踐等方面，進一步拓展渠道和載體，拓寬參與度，夯實相關立法的民意基礎；引導地方立法研究中心聚焦深化立法領域改革，圍繞重點領域、新興領域立法開展前瞻性研究，搶占制度創新先機，做好提前布局，更好服務地方治理體系和治理能力現代化；采取組建專家顧問團隊等形式，組織地方立法專家顧問全鏈條深度參與相關專委會的立法調研、座談論證、會商研究等活動，推動其在加強對法規條款理解和把握的基礎上，為常委會立法決策提出高質量的參考意見。三要積極推進立法協商，健全完善與市政協社會法制和民族宗教委的協商合作機制，加強與民主黨派、工商聯、人民團體、社會組織和相關行業單位的聯系協作，不斷豐富立法協商的形式和內容，進一步匯集立法智慧和力量。四要創新立法參與激勵機制，激發社會主體參與動能。一方面，建立健全公眾參與立法激勵機制，通過立法建議意見采納函、感謝信等方式對提出建設性意見的個人和組織給予精準反饋與正向激勵，形成“提出意見一分析評估一轉化采納一反饋說明\"的完整閉環，進一步提升社會主體的參與感與獲得感，調動其積極性、主動性和創造性。另一方面，加強“智慧立法\"平臺建設，通過整合多方數據資源，推動立法工作更精準、更高效地回應群眾訴求，形成全社會共同參與、共同推動立法的良好局面。五要強化立法宣傳解讀，營造凝聚改革共識的氛圍。通過新聞發布會、普法講座、新媒體專題報道等多種形式，向社會全面、深入闡釋立法背景、目的和主要內容，幫助公眾準確理解法規核心要義，增進社會各界對改革決策的認同與支持，為法規實施奠定堅實的社會基礎。