加強縣鄉人大工作和建設的重要文件

2025年6月，是中發[2015]18號文件（即中共中央發出通知轉發《中共黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，以下簡稱《若干意見》）印發10周年。這個文件是進入新時代以來黨中央關于人民代表大會制度建設特別是關于基層人大工作和建設的一份十分重要的文件。近些年中國民主法制出版社每年出版的、辦公廳研究室編的《人大工作常用法律匯編》，都要附上這個文件。我當年在辦公廳聯絡局工作，有幸直接參與這份文件的調研、起草等有關活動，覺得回顧這份文件的來龍去脈很有必要

工作和建設情況，研究探討加強和改進的新思路、好辦法。2014年年中，機關也組成7個專題調研組分別由部級干部帶隊，對全國31個省、自治區、直轄市的縣鄉人大工作和建設情況進行調研，形成了一批調研成果。

一、中央18號文件的出臺過程

黨的十八大以來，根據黨中央的部署，十二屆把堅持和完善人民代表大會制度作為重要工作任務，針對五級人大中縣鄉兩級人大工作和建設相對薄弱的現狀，注重通過加強基層人大工作來推動整個人大工作的完善和發展，推進人民代表大會制度理論和實踐創新。

2013年底和2014年上半年，委員長會議組成人員特別是張德江委員長親自帶隊深人基層，開展縣鄉人大工作和建設專題調研，實地了解縣鄉人大

我參加了當年7月初赴黑龍江省這個組的調研活動，在哈爾濱市召開的片會上重點聽取東北三省和內蒙古自治區人大常委會負責同志等關于縣鄉人大工作和建設情況、問題和建議的匯報和意見。在回京后寫的調研報告中，我們在寫了有關情況、問題及地方人大同志提出的建議后，重點寫了我們的幾點思考，包括加強和改進黨委對縣鄉人大工作的領導、上級人大常委會加強和改進對縣鄉人大工作的指導、通過頂層設計解決制約縣鄉兩級人大發展的深層次的問題、以9月紀念人民代表大會制度60周年為契機推進縣鄉人大工作和建設。同時建議，適時出臺類似2005年中央9號文件的規范性文件，這對加強和改進縣鄉人大工作和建設至關重要。按照分工，我們這個調研組在回京后，還就縣鄉人大代表選舉和代表工作起草了專題報告。

根據習近平總書記2014年9月在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上講話的精神，在新形勢下我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度。縣鄉人大是基層國家權力機關，是我國地方國家政權的重要基礎，是實現基層民主的重要組織形式。縣鄉兩級人大代表由選民直接選舉產生，占我國五級人大代表總數的95% ，是黨和國家聯系人民群眾的重要橋梁。堅持和完善人民代表大會制度，做好新時代人大工作，很重要的就是把縣鄉兩級人大建設好，把人大工作的基礎打堅實，把縣級人大及其常委會、鄉鎮人大的作用充分發揮出來。縣鄉人大工作和建設大有可為，越來越成為人們的共識。

在深入調查研究的基礎上，經過廣泛征求各方面意見，黨組向黨中央提出了《若干意見》。2015年6月22日中共中央發出通知，轉發了這個《若干意見》，中發[2015]18號文件正式出臺。

二、中央18號文件的主要內容

中央18號文件共有十個方面的內容，主要包括下面四個大塊。

一是加強縣鄉人大工作和建設的重要意義以及總體要求和重要原則。保證縣鄉人大依法行權、健全縣鄉人大組織制度和工作機制、提高縣鄉人大工作水平，必須堅持黨的領導、人民主體地位、依法治國、民主集中制、從國情和實際出發等原則。

二是依法做好縣鄉兩級人大代表選舉工作和認真開好縣鄉人大會議。加強對縣鄉人大代表選舉工作的領導、把好代表“人口關”加強選舉組織工作、加強代表資格審查工作、加強對選舉全過程的監督，依法合理安排縣鄉人大會議次數和會期、著力提高會議質量。

三是建立健全縣鄉人大工作制度。依法行使重大事項決定權，健全人大討論和決定重大事項制度、把聽取審議報告和審批計劃預算作為重點、制定具體辦法明確重大事項范圍；加強和改進監督工作，依法行使監督權，加強預算決算審查和監督、完善監督工作方式方法；認真做好人事選舉任免工作，堅持黨管干部原則與人大依法行使選舉權任免權相統一、規范和完善人事選舉和任命程序；加強同人大代表和人民群眾的聯系，并提出了6點具體要求。

四是加強縣鄉人大自身建設和黨對縣鄉人大工作的領導。加強縣鄉人大思想政治、組織和干部隊伍建設，推進信息化建設；地方黨委要高度重視和大力加強縣鄉人大工作和建設、縣鄉人大要自覺堅持黨的領導等。

三、中央18號文件的意義影響

中央18號文件體現了全面深化改革的精神，為保證其中提出的重要舉措于法有據、順利實施，根據文件的要求，及時啟動相關立法程序。2015年8月十二屆十六次會議“打包\"審議通過了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定。這次修改的三部法律都是部分修改而不是全面修改，重點是貫徹落實中央18號文件精神，從法律上、制度上著力解決基層人大依法行權履職、發揮作用以及代表選舉工作中存在的突出問題，以健全地方人大特別是縣鄉人大組織制度和運行機制，完善選舉和代表制度，推動人民代表大會制度與時俱進，為加強縣鄉人大工作和建設提供法律保障。這是第一次對這三部與人大工作密切相關的法律同時修正。

2015年10月22日的人民日報刊登了辦公廳負責人就6月中央18號文件答記者問，強調這個《若干意見》是新形勢下黨中央加強人大工作特別是縣鄉人大工作、推進社會主義民主法治建設的重要舉措①。《若干意見》充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對人大工作的高度重視，體現了我們黨毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度的自信和決心。加強縣鄉人大工作和建設，充分發揮基層國家權力機關和人大代表作用，鞏固黨的執政基礎，加強基層國家政權建設，是當前和今后一個時期堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作的重要方面。《若干意見》是當前和今后一個時期加強縣鄉人大工作和建設的重要指導性文件，全國人大和地方各級人大要學習好、貫徹好、落實好。一是加強學習和宣傳。組織各級人大代表特別是縣鄉人大代表、人大機關干部深人學習《若干意見》和相關法律，把思想和行動統一到中央精神上來，切實增強做好人大工作的責任和使命意識。通過多種途徑深入宣傳《若干意見》和縣鄉人大工作，充分展現人大制度和人大工作的新氣象新風貌。二是嚴格執行修改后的地方組織法、選舉法、代表法。抓緊修改完善相關地方性法規及規范性文件，為加強縣鄉人大工作和建設提供法治保障。三是結合實際落實舉措。加強工作指導，把《若干意見》各項舉措和有關法律規定落到實處，創造性地開展工作，使其真正落地生根、開花結果，推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進、完善發展。

2015年9月辦公廳在召開了加強縣鄉人大工作和建設座談會，兩年后的2017年6月辦公廳在又召開了推進縣鄉人大工作和建設經驗交流會。地方各級人大常委會也采取各種方式，推動學習宣傳、全面貫徹落實新修改的這三部法律和中央18號文件的精神，以加強縣鄉人大工作和建設為契機和重要抓手，不斷提高基層人大工作的水平，為堅持和完善人民代表大會制度、促進黨和國家各項事業發展作出新貢獻。

黨的十八大以來，持續加強縣鄉人大工作和建設，多年普遍存在的一些基層人大“虛化\"“邊緣化\"和代表活動“松散化”等問題已經在很大程度上得到解決，但存在不平衡等情況（有的地方現在甚至有“回潮\"現象），從根本上解決尚需時日。鄉鎮治則郡縣治、郡縣治則天下安，基礎不牢、地動山搖。實現基層民主法治，把人民代表大會制度的堅持和完善落實到基層，縣鄉人大責無旁貸，縣鄉人大代表義不容辭，基層人大工作只能加強和改進，而不能削弱和淡化。縣鄉人大工作要有新氣象、新作為，就要有新形象、新思維，以問題為導向，依法依規并從實際出發做好相關工作，著重從根本上解決以往縣鄉人大工作和建設存在的問題。例如，針對以往代表選舉不規范、不負責問題，依法依中央文件選好人大代表，注意嚴格把好“人口關”；會議制度不健全、不認真問題，認真開好人大會議，著力提高會議質量；行權履職不充分、不到位問題，正確行使人大職權，全面提高依法履職工作水平；代表聯系群眾不緊密、不便利問題，密切同代表和群眾的聯系，充分發揮代表作用；人員、機構力量不匹配、不適應問題，切實加強自身建設，提高組織和思想作風水平。上級人大及其常委會還要加強對縣鄉人大工作的聯系、指導等。需要根據形勢和任務發展的需要，進一步提升新時代基層人大工作水平和質量，發揮好縣鄉人大在加強基層治理體系和治理能力現代化建設中的作用。

2021年10月，中央人大工作會議召開后，11月2日正式印發的《中共中央關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》這個文件，對堅持黨的全面領導，做好新時代人大工作，包括提升縣鄉人大工作和建設的水平和質量，具有重要的指導作用。我們紀念中央18號文件10周年，就要在新時代新征程上更好地發展全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，以總結、繼承、完善、提高為原則，按照習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話中強調的，必須堅持充分發揮人大代表作用和按照“四個機關\"要求加強各級人大建設。以此為指導，通過進一步加強縣鄉人大工作和建設、發揮縣鄉人大代表作用，在黨的全面領導下，不斷提高基層治理能力和水平，穩中求進地推動基層人大工作高質量發展，推動我國經濟與社會的高質量發展，推動中國式現代化進程。

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