國有企業內部審計發展存在的問題與建議

摘要：本文以Z公司為例，探討國有企業內部審計發展存在的問題與建議。首先梳理我國國有企業內部審計在國家及行業協會層面的發展歷程，概述Z公司內部審計工作現狀，進而深入分析其中存在的內部審計機構權威性和嚴肅性不足、審計全過程管理存在差距、被審計單位重視程度不夠及問題整改困難等問題。針對這些問題，提出建立健全內部審計領導體制、強化審計整改責任；建立考核通報等協同機制、強化審計整改“三不放過”；提高審計人員履職能力、強化外聘機構管理；建立問題整改跟蹤機制、放管結合激發基層活力等建議，以提升內部審計工作質效。

關鍵詞：國有企業；內部審計；發展問題；建議

一、我國國有企業內部審計的發展歷程

（一）國家層面相關管理規定

1985年12月，國家審計署依據《國務院關于審計工作的暫行規定》，發布《審計署關于內部審計工作的若干規定》，要求國營企業建立內部審計監督制度。此后，該規定歷經1989年12月、1995年7月、2003年5月和2018年1月多次修訂，不斷完善對各單位（含國有企業）內部審計工作的要求。2004年8月，國資委印發《中央企業內部審計管理暫行辦法》，對國有中央企業的內部審計工作作出整體規定。2005年12月，國資委印發《關于加強中央企業內部審計工作的通知》，從十三個方面對中央企業加強內部審計工作提出要求。2019年4月，中辦、國辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，明確對國有資產、國有資源等實行審計全覆蓋，強調加強內部審計工作，充分發揮其作用。同月，國家審計署印發《2019年度內部審計工作指導意見》，從八個方面提出提升內部審計工作質量的要求。2020年9月，國資委印發《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，提出八個方面共24項工作要求，以提升公司治理水平和風險防范能力。

（二）行業協會層面相關管理要求

1987年4月，中國內部審計學會成立，2002年5月更名為中國內部審計協會。2003年，中國內部審計協會發布首批內部審計準則，包括《內部審計基本準則》《內部審計人員職業道德規范》以及10個具體準則，初步構建起內部審計準則體系。2013年8月，中國內部審計協會發布《中國內部審計準則》，包含1個基本準則、1個職業道德規范和20個具體準則。截至2024年，內部審計準則體系涵蓋1個基本準則、1個職業道德規范、23個具體準則和6個實務指南[1]。

二、Z國有企業內部審計工作現狀

Z國有企業是C中央企業的全資二級子公司，于2016年7月注冊成立，作為承接C中央企業內部存量資產盤活處置的平臺公司，通過股權劃轉、受托管理等方式，投資并管理約11家全資、控股三級子公司以及40余家四級及以下單位。自注冊成立以來，其資產總額從10余億元增長至60余億元，凈資產從不足10億元增長至50余億元，員工數量從10余人增加至70余人。尤其自2021年起，財務報表合并口徑下，員工數量從500余人迅速增至2000余人，資產總額從30多億元增至60余億元，子公司數量從個位數增至50多家。人員數量、子公司數量及資產管理規模的大幅快速擴張，引發企業融合、歷史遺留事項處理以及急難險重任務應對等諸多問題，給內部審計管理帶來較大挑戰。

2016年Z國有企業注冊成立時，無專兼職內部審計人員。2019年新增1名審計人員，2021年新增1名內部輪崗人員。2021年前僅開展4個審計項目（除后續審計項目由自身開展外，其余均委托外部社會中介機構開展）。2022年以來，在僅有2名審計人員的情況下，審計項目數量大幅增加，2022年度累計開展審計項目15個，涵蓋經濟責任審計、財務收支審計、管理專項審計、竣工財務決算審計等類型。這些審計項目多由外部社會中介機構承擔，內部審計人員參與度低，且未直接參與過程管控[2]。

三、Z國有企業內部審計工作中的難點

（一）內部審計機構主體和管理機制方面

1.內部審計權威性和嚴肅性不足。內部審計在促進企業質效提升和規范內部管理方面的作用未得到充分發揮，管理層重視程度不夠，影響了其權威性和嚴肅性。Z國有企業自成立以來未設立獨立的內部審計機構，內部審計機構多與紀檢監察、法務合規等監督部門合署辦公，機構負責人均非財務、審計類專業出身。內部審計人員數量少、經驗不足，工作開展主要依賴外部社會中介機構。內部審計工作的主管領導對內部審計的直接領導較少，協管領導同時分管多個部門且非財務管理類專業，主要精力集中于應對急難險重任務和處理歷史遺留問題，導致內部審計工作未得到管理層足夠重視，權威性不足、嚴肅性不夠。內部審計與紀檢監察、人力資源、責任追究、績效考核等部門協同不足，審計發現的問題及整改情況未在直接經濟利益上影響被審計單位/對象，影響了其權威性和嚴肅性。Z國有企業部門組織架構調整頻繁，部門間溝通協同力度弱，其他部門支持、參與度低，審計結果運用效果不佳。審計發現問題及整改情況未與被審計單位的經營業績考核、被審計單位負責人的薪酬績效考核及晉升掛鉤，被審計單位與業績考核相關的財務指標不受影響，內部審計的震懾作用難以充分發揮，被審計單位整改力度減弱、動力不足，影響內部審計權威性和嚴肅性[3]。

2.審計全過程管理存在差距，審計工作質量不高。現場審計組專業性、針對性不足，對審計項目缺乏整體把控能力，具體審計技能不夠熟練，審計經驗不足，且未對外部社會中介機構進行全過程管控，影響了內部審計報告質量。Z國有企業內部審計人員因缺乏全過程審計工作經驗，無法全程參與審計項目，且還需承擔其他兼職工作，在審計全過程管理中存在不同程度的不規范。在編制審計計劃階段，對審計項目的數量、時間、類型及被審計單位/對象等要素預估不準確，后續審計計劃調整程序不規范。Z國有企業2022年度審計計劃與實際審計情況差異較大，審計類型、被審計單位數量和審計期間發生重大變化，但審計計劃未按規定履行相應的調整決策程序，影響了審計報告的出具、審計費用的調整以及后續審計計劃安排。在審前準備和調查階段，對被審計單位/對象的基本情況了解不足，未組織開展必要的審前調查，影響了審計工作質量。Z國有企業在某審計項目進場后，隨著查閱審計資料和審計工作的推進，發現被審計對象的任職期間與審計期間存在差異，部分任職期間未納入被審計期間，進而對審計通知書、被審計期間、審計費用和現場審計時間進行了調整。在現場審計實施階段，未編制審計實施方案，影響了審計工作進展。Z國有企業在開展某審計項目時，未提前編制審計實施方案，審計工作重點與審計通知書存在較大出入，影響審計工作推進。在審計報告階段，問題定性存在偏差，審計報告質量有待提升。在某項目的審計過程中，Z國有企業內部審計人員編制現場審計報告時，問題定性與問題描述不匹配，將固定資產采購問題定性為固定資產管理問題。

（二）被審計單位方面

1.被審計單位管理層存在“重業務、輕管理”思想。由于Z國有企業尚未建立內部審計發現問題及整改情況與經營業績考核、晉升掛鉤的工作機制，內部審計結果應用力度不足，被審計單位管理層重視程度不夠，主要領導未落實審計整改第一責任人責任，未研究問題整改進展情況，存在“翻篇”思想，整改措施缺乏針對性，責任未落實到人，整改進度慢、不徹底，還存在以未來“長久立”替代當下整改的情況，整改質量不佳[4]。

2.問題整改受制于多重因素，存在實際困難。結合Z國有企業近年來出現的重大變化情況，內部審計發現問題整改完成率和整改質效提升仍存在差距。以2022年對15家下屬單位開展的審計項目為例，截至2024年底，內部審計發現的280項問題整改完成率僅為80%。未完成整改的問題事項中，歷史遺留問題涉及以往的政策變更、資料缺失或人員離職等情況，問題存在時間較長，整改需要較長時間，甚至存在無法完成整改的可能；體制機制和重點重大問題受政策和上級單位決策影響較大，需要溝通協調的相對方較多（如政府部門、合作單位），整改推進需要一定時間且成本較高、難度較大；日常經營管理和制度流程等問題，通常被審計單位會考慮成本效益原則和基層管理實際，對上級單位的制度和管理要求落實不到位，往往存在屢審屢犯的情況。

四、解決Z國有企業內部審計工作困境的建議

（一）建立健全內部審計領導體制，強化審計整改四個責任

建議Z國有企業構建企業主要負責人直接領導的內部審計領導體制機制。通過聽取內部審計工作進展匯報、審核內部審計報告、督促內部審計問題整改落實、指導內部審計與紀檢監察、責任追究、考核等部門協同工作，提升內部審計的權威性和嚴肅性。建議Z國有企業明確內部審計發現問題整改的四個責任：內部審計部門承擔整改監督檢查責任，追責問責部門承擔整改追責問責責任，被審計單位承擔整改主體責任（其中主要負責人是整改工作的第一責任人），相關業務職能部門承擔整改落實責任，建立各司其職、各負其責的整改機制。

（二）建立健全考核、通報等協同機制，強化審計整改三不放過建議Z國有企業建立由主要負責人擔任組長的聯席工作會議機制。內部審計部門依據經審核下發的內部審計報告，向紀檢監察、責任追究、績效考核等部門移交問題線索，紀檢監察等部門不得無故拒絕接收問題線索，并根據移交問題線索開展核查后給予紀律處分、組織處理、薪酬和績效考核扣減等；財務部門協同人力資源、考核部門對被審計單位的財務指標進行調整、對被審計單位領導人員的年度考核績效進行相應調減；內部審計部門通過開展通報、責任約談或批評教育、后續審計等方式對阻撓、妨礙審計工作或者整改不實的情況進行管理，強化審計的嚴肅性；同時，將審計發現問題的整改完成情況納入考核體系，引起被審計單位重視[5]。建議Z國有企業實行審計整改“銷號”機制，強化審計整改三不放過原則，即問題未整改的不放過、制度未完善的不放過、責任未落實的不放過。內部審計部門與同級業務部門協同建立統一的整改完成標準，對問題整改進行審核認定和驗收，提升整改質效。

（三）提高審計人員綜合履職能力，強化外聘審計服務機構管理

建議Z國有企業加強對內部審計人員的管理，通過參加定制化審計專業培訓、參加相關考試、開展內部測評等方式，提升審計人員的綜合履職能力。對于工作態度不積極、“躺平”式審計人員，采取輪崗、加強績效考核、績效扣減等措施。創新工作方法，通過查閱材料、訪談、調查問卷、設立信訪信箱等多種方式，加強內部審計機構的稽核、管控力度；建立跟蹤管理工作機制、實行定期工作會制度，在現場審計期間，制定實時更新、完整的審計項目計劃時間表，保障現場審計進展可控，扎實開展現場審計工作，內部審計機構負責人加強審計報告質量稽核，提升審計報告質量。

建議Z國有企業對外聘審計服務機構進行評估管理，制定統一的評估標準，通過簽訂敞口合同、對外聘審計服務機構進行評分、評估現場審計工作完成質量及落實審計計劃等情況，將服務質量和服務態度不達標的外聘審計服務機構納入不合格名單，不再合作。

（四）建立問題整改跟蹤機制，放管結合激發基層活力

建議Z國有企業建立問題整改跟蹤和長效整改機制。對于被審計單位存在的歷史遺留問題、體制機制和重點重大問題等，被審計單位應實行跟蹤、長效整改，定期上報整改工作進展，內部審計部門在后續審計中將上述問題作為特別關注事項，不再單獨列示問題風險，防止出現為了提問題而提問題的形式主義。建議Z國有企業在制度體系建設中，充分考慮基層單位工作實際，堅持“放管結合”原則，對日常經營管理和制度流程方面的問題，在防范重大風險的基礎上減輕基層負擔，激發基層活力。

五、結論

Z國有企業內部審計工作在發展過程中暴露出諸多問題，這些問題不僅制約了內部審計職能的有效發揮，也對企業的規范管理和風險防控造成了不利影響。通過建立健全內部審計領導體制、明確整改責任，完善考核通報等協同機制、落實“三不放過”原則，提升審計人員綜合履職能力、強化外聘審計服務機構管理，建立問題整改跟蹤機制、放管結合激發基層活力等一系列措施，有望解決當前內部審計工作中存在的困境。未來，Z國有企業應持續關注內部審計工作的發展，不斷優化管理機制，加強各部門協同，確保內部審計在企業發展中發揮更大的作用，推動企業實現高質量發展。

參考文獻：

[1]周兆峰.新時代國有企業開展內部審計面臨的挑戰及應對策略研究[J].審計與理財，2024（12）：12-14.

[2]陳書.新形勢下國企審計整改工作存在的問題及其相關對策研究[J].納稅，2023，17（09）：91-93.

[3]董德新.內部審計助力國有企業新質生產力發展的路徑探索[J].中國內部審計，2024（11）：4-7.

[4]孫洪瑋.新形勢下推動國有企業內部審計高質量發展的思考[J].行政事業資產與財務，2024（23）：104-106.

[5]袁亮亮，羅黨論，郭蒙.新時代國有企業內部審計：現狀、發展與挑戰—來自問卷調查的經驗證據[J].財會月刊，2021（21）：92-99.

（作者簡介：翟相橋，中電科資產經營有限公司中級會計師、中級經濟師）