國有企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展存在的問題與建議

摘要：本文以Z公司為例，探討國有企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展存在的問題與建議。首先梳理我國國有企業(yè)內(nèi)部審計在國家及行業(yè)協(xié)會層面的發(fā)展歷程，概述Z公司內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀，進而深入分析其中存在的內(nèi)部審計機構(gòu)權(quán)威性和嚴肅性不足、審計全過程管理存在差距、被審計單位重視程度不夠及問題整改困難等問題。針對這些問題，提出建立健全內(nèi)部審計領導體制、強化審計整改責任；建立考核通報等協(xié)同機制、強化審計整改“三不放過”；提高審計人員履職能力、強化外聘機構(gòu)管理；建立問題整改跟蹤機制、放管結(jié)合激發(fā)基層活力等建議，以提升內(nèi)部審計工作質(zhì)效。

關鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部審計；發(fā)展問題；建議

一、我國國有企業(yè)內(nèi)部審計的發(fā)展歷程

（一）國家層面相關管理規(guī)定

1985年12月，國家審計署依據(jù)《國務院關于審計工作的暫行規(guī)定》，發(fā)布《審計署關于內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》，要求國營企業(yè)建立內(nèi)部審計監(jiān)督制度。此后，該規(guī)定歷經(jīng)1989年12月、1995年7月、2003年5月和2018年1月多次修訂，不斷完善對各單位（含國有企業(yè)）內(nèi)部審計工作的要求。2004年8月，國資委印發(fā)《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》，對國有中央企業(yè)的內(nèi)部審計工作作出整體規(guī)定。2005年12月，國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)內(nèi)部審計工作的通知》，從十三個方面對中央企業(yè)加強內(nèi)部審計工作提出要求。2019年4月，中辦、國辦印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，明確對國有資產(chǎn)、國有資源等實行審計全覆蓋，強調(diào)加強內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮其作用。同月，國家審計署印發(fā)《2019年度內(nèi)部審計工作指導意見》，從八個方面提出提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量的要求。2020年9月，國資委印發(fā)《關于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》，提出八個方面共24項工作要求，以提升公司治理水平和風險防范能力。

（二）行業(yè)協(xié)會層面相關管理要求

1987年4月，中國內(nèi)部審計學會成立，2002年5月更名為中國內(nèi)部審計協(xié)會。2003年，中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布首批內(nèi)部審計準則，包括《內(nèi)部審計基本準則》《內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范》以及10個具體準則，初步構(gòu)建起內(nèi)部審計準則體系。2013年8月，中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布《中國內(nèi)部審計準則》，包含1個基本準則、1個職業(yè)道德規(guī)范和20個具體準則。截至2024年，內(nèi)部審計準則體系涵蓋1個基本準則、1個職業(yè)道德規(guī)范、23個具體準則和6個實務指南[1]。

二、Z國有企業(yè)內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀

Z國有企業(yè)是C中央企業(yè)的全資二級子公司，于2016年7月注冊成立，作為承接C中央企業(yè)內(nèi)部存量資產(chǎn)盤活處置的平臺公司，通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)、受托管理等方式，投資并管理約11家全資、控股三級子公司以及40余家四級及以下單位。自注冊成立以來，其資產(chǎn)總額從10余億元增長至60余億元，凈資產(chǎn)從不足10億元增長至50余億元，員工數(shù)量從10余人增加至70余人。尤其自2021年起，財務報表合并口徑下，員工數(shù)量從500余人迅速增至2000余人，資產(chǎn)總額從30多億元增至60余億元，子公司數(shù)量從個位數(shù)增至50多家。人員數(shù)量、子公司數(shù)量及資產(chǎn)管理規(guī)模的大幅快速擴張，引發(fā)企業(yè)融合、歷史遺留事項處理以及急難險重任務應對等諸多問題，給內(nèi)部審計管理帶來較大挑戰(zhàn)。

2016年Z國有企業(yè)注冊成立時，無專兼職內(nèi)部審計人員。2019年新增1名審計人員，2021年新增1名內(nèi)部輪崗人員。2021年前僅開展4個審計項目（除后續(xù)審計項目由自身開展外，其余均委托外部社會中介機構(gòu)開展）。2022年以來，在僅有2名審計人員的情況下，審計項目數(shù)量大幅增加，2022年度累計開展審計項目15個，涵蓋經(jīng)濟責任審計、財務收支審計、管理專項審計、竣工財務決算審計等類型。這些審計項目多由外部社會中介機構(gòu)承擔，內(nèi)部審計人員參與度低，且未直接參與過程管控[2]。

三、Z國有企業(yè)內(nèi)部審計工作中的難點

（一）內(nèi)部審計機構(gòu)主體和管理機制方面

1.內(nèi)部審計權(quán)威性和嚴肅性不足。內(nèi)部審計在促進企業(yè)質(zhì)效提升和規(guī)范內(nèi)部管理方面的作用未得到充分發(fā)揮，管理層重視程度不夠，影響了其權(quán)威性和嚴肅性。Z國有企業(yè)自成立以來未設立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，內(nèi)部審計機構(gòu)多與紀檢監(jiān)察、法務合規(guī)等監(jiān)督部門合署辦公，機構(gòu)負責人均非財務、審計類專業(yè)出身。內(nèi)部審計人員數(shù)量少、經(jīng)驗不足，工作開展主要依賴外部社會中介機構(gòu)。內(nèi)部審計工作的主管領導對內(nèi)部審計的直接領導較少，協(xié)管領導同時分管多個部門且非財務管理類專業(yè)，主要精力集中于應對急難險重任務和處理歷史遺留問題，導致內(nèi)部審計工作未得到管理層足夠重視，權(quán)威性不足、嚴肅性不夠。內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察、人力資源、責任追究、績效考核等部門協(xié)同不足，審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況未在直接經(jīng)濟利益上影響被審計單位/對象，影響了其權(quán)威性和嚴肅性。Z國有企業(yè)部門組織架構(gòu)調(diào)整頻繁，部門間溝通協(xié)同力度弱，其他部門支持、參與度低，審計結(jié)果運用效果不佳。審計發(fā)現(xiàn)問題及整改情況未與被審計單位的經(jīng)營業(yè)績考核、被審計單位負責人的薪酬績效考核及晉升掛鉤，被審計單位與業(yè)績考核相關的財務指標不受影響，內(nèi)部審計的震懾作用難以充分發(fā)揮，被審計單位整改力度減弱、動力不足，影響內(nèi)部審計權(quán)威性和嚴肅性[3]。

2.審計全過程管理存在差距，審計工作質(zhì)量不高。現(xiàn)場審計組專業(yè)性、針對性不足，對審計項目缺乏整體把控能力，具體審計技能不夠熟練，審計經(jīng)驗不足，且未對外部社會中介機構(gòu)進行全過程管控，影響了內(nèi)部審計報告質(zhì)量。Z國有企業(yè)內(nèi)部審計人員因缺乏全過程審計工作經(jīng)驗，無法全程參與審計項目，且還需承擔其他兼職工作，在審計全過程管理中存在不同程度的不規(guī)范。在編制審計計劃階段，對審計項目的數(shù)量、時間、類型及被審計單位/對象等要素預估不準確，后續(xù)審計計劃調(diào)整程序不規(guī)范。Z國有企業(yè)2022年度審計計劃與實際審計情況差異較大，審計類型、被審計單位數(shù)量和審計期間發(fā)生重大變化，但審計計劃未按規(guī)定履行相應的調(diào)整決策程序，影響了審計報告的出具、審計費用的調(diào)整以及后續(xù)審計計劃安排。在審前準備和調(diào)查階段，對被審計單位/對象的基本情況了解不足，未組織開展必要的審前調(diào)查，影響了審計工作質(zhì)量。Z國有企業(yè)在某審計項目進場后，隨著查閱審計資料和審計工作的推進，發(fā)現(xiàn)被審計對象的任職期間與審計期間存在差異，部分任職期間未納入被審計期間，進而對審計通知書、被審計期間、審計費用和現(xiàn)場審計時間進行了調(diào)整。在現(xiàn)場審計實施階段，未編制審計實施方案，影響了審計工作進展。Z國有企業(yè)在開展某審計項目時，未提前編制審計實施方案，審計工作重點與審計通知書存在較大出入，影響審計工作推進。在審計報告階段，問題定性存在偏差，審計報告質(zhì)量有待提升。在某項目的審計過程中，Z國有企業(yè)內(nèi)部審計人員編制現(xiàn)場審計報告時，問題定性與問題描述不匹配，將固定資產(chǎn)采購問題定性為固定資產(chǎn)管理問題。

（二）被審計單位方面

1.被審計單位管理層存在“重業(yè)務、輕管理”思想。由于Z國有企業(yè)尚未建立內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題及整改情況與經(jīng)營業(yè)績考核、晉升掛鉤的工作機制，內(nèi)部審計結(jié)果應用力度不足，被審計單位管理層重視程度不夠，主要領導未落實審計整改第一責任人責任，未研究問題整改進展情況，存在“翻篇”思想，整改措施缺乏針對性，責任未落實到人，整改進度慢、不徹底，還存在以未來“長久立”替代當下整改的情況，整改質(zhì)量不佳[4]。

2.問題整改受制于多重因素，存在實際困難。結(jié)合Z國有企業(yè)近年來出現(xiàn)的重大變化情況，內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改完成率和整改質(zhì)效提升仍存在差距。以2022年對15家下屬單位開展的審計項目為例，截至2024年底，內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的280項問題整改完成率僅為80%。未完成整改的問題事項中，歷史遺留問題涉及以往的政策變更、資料缺失或人員離職等情況，問題存在時間較長，整改需要較長時間，甚至存在無法完成整改的可能；體制機制和重點重大問題受政策和上級單位決策影響較大，需要溝通協(xié)調(diào)的相對方較多（如政府部門、合作單位），整改推進需要一定時間且成本較高、難度較大；日常經(jīng)營管理和制度流程等問題，通常被審計單位會考慮成本效益原則和基層管理實際，對上級單位的制度和管理要求落實不到位，往往存在屢審屢犯的情況。

四、解決Z國有企業(yè)內(nèi)部審計工作困境的建議

（一）建立健全內(nèi)部審計領導體制，強化審計整改四個責任

建議Z國有企業(yè)構(gòu)建企業(yè)主要負責人直接領導的內(nèi)部審計領導體制機制。通過聽取內(nèi)部審計工作進展匯報、審核內(nèi)部審計報告、督促內(nèi)部審計問題整改落實、指導內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察、責任追究、考核等部門協(xié)同工作，提升內(nèi)部審計的權(quán)威性和嚴肅性。建議Z國有企業(yè)明確內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改的四個責任：內(nèi)部審計部門承擔整改監(jiān)督檢查責任，追責問責部門承擔整改追責問責責任，被審計單位承擔整改主體責任（其中主要負責人是整改工作的第一責任人），相關業(yè)務職能部門承擔整改落實責任，建立各司其職、各負其責的整改機制。

（二）建立健全考核、通報等協(xié)同機制，強化審計整改三不放過建議Z國有企業(yè)建立由主要負責人擔任組長的聯(lián)席工作會議機制。內(nèi)部審計部門依據(jù)經(jīng)審核下發(fā)的內(nèi)部審計報告，向紀檢監(jiān)察、責任追究、績效考核等部門移交問題線索，紀檢監(jiān)察等部門不得無故拒絕接收問題線索，并根據(jù)移交問題線索開展核查后給予紀律處分、組織處理、薪酬和績效考核扣減等；財務部門協(xié)同人力資源、考核部門對被審計單位的財務指標進行調(diào)整、對被審計單位領導人員的年度考核績效進行相應調(diào)減；內(nèi)部審計部門通過開展通報、責任約談或批評教育、后續(xù)審計等方式對阻撓、妨礙審計工作或者整改不實的情況進行管理，強化審計的嚴肅性；同時，將審計發(fā)現(xiàn)問題的整改完成情況納入考核體系，引起被審計單位重視[5]。建議Z國有企業(yè)實行審計整改“銷號”機制，強化審計整改三不放過原則，即問題未整改的不放過、制度未完善的不放過、責任未落實的不放過。內(nèi)部審計部門與同級業(yè)務部門協(xié)同建立統(tǒng)一的整改完成標準，對問題整改進行審核認定和驗收，提升整改質(zhì)效。

（三）提高審計人員綜合履職能力，強化外聘審計服務機構(gòu)管理

建議Z國有企業(yè)加強對內(nèi)部審計人員的管理，通過參加定制化審計專業(yè)培訓、參加相關考試、開展內(nèi)部測評等方式，提升審計人員的綜合履職能力。對于工作態(tài)度不積極、“躺平”式審計人員，采取輪崗、加強績效考核、績效扣減等措施。創(chuàng)新工作方法，通過查閱材料、訪談、調(diào)查問卷、設立信訪信箱等多種方式，加強內(nèi)部審計機構(gòu)的稽核、管控力度；建立跟蹤管理工作機制、實行定期工作會制度，在現(xiàn)場審計期間，制定實時更新、完整的審計項目計劃時間表，保障現(xiàn)場審計進展可控，扎實開展現(xiàn)場審計工作，內(nèi)部審計機構(gòu)負責人加強審計報告質(zhì)量稽核，提升審計報告質(zhì)量。

建議Z國有企業(yè)對外聘審計服務機構(gòu)進行評估管理，制定統(tǒng)一的評估標準，通過簽訂敞口合同、對外聘審計服務機構(gòu)進行評分、評估現(xiàn)場審計工作完成質(zhì)量及落實審計計劃等情況，將服務質(zhì)量和服務態(tài)度不達標的外聘審計服務機構(gòu)納入不合格名單，不再合作。

（四）建立問題整改跟蹤機制，放管結(jié)合激發(fā)基層活力

建議Z國有企業(yè)建立問題整改跟蹤和長效整改機制。對于被審計單位存在的歷史遺留問題、體制機制和重點重大問題等，被審計單位應實行跟蹤、長效整改，定期上報整改工作進展，內(nèi)部審計部門在后續(xù)審計中將上述問題作為特別關注事項，不再單獨列示問題風險，防止出現(xiàn)為了提問題而提問題的形式主義。建議Z國有企業(yè)在制度體系建設中，充分考慮基層單位工作實際，堅持“放管結(jié)合”原則，對日常經(jīng)營管理和制度流程方面的問題，在防范重大風險的基礎上減輕基層負擔，激發(fā)基層活力。

五、結(jié)論

Z國有企業(yè)內(nèi)部審計工作在發(fā)展過程中暴露出諸多問題，這些問題不僅制約了內(nèi)部審計職能的有效發(fā)揮，也對企業(yè)的規(guī)范管理和風險防控造成了不利影響。通過建立健全內(nèi)部審計領導體制、明確整改責任，完善考核通報等協(xié)同機制、落實“三不放過”原則，提升審計人員綜合履職能力、強化外聘審計服務機構(gòu)管理，建立問題整改跟蹤機制、放管結(jié)合激發(fā)基層活力等一系列措施，有望解決當前內(nèi)部審計工作中存在的困境。未來，Z國有企業(yè)應持續(xù)關注內(nèi)部審計工作的發(fā)展，不斷優(yōu)化管理機制，加強各部門協(xié)同，確保內(nèi)部審計在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，推動企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

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[3]董德新.內(nèi)部審計助力國有企業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的路徑探索[J].中國內(nèi)部審計，2024（11）：4-7.

[4]孫洪瑋.新形勢下推動國有企業(yè)內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2024（23）：104-106.

[5]袁亮亮，羅黨論，郭蒙.新時代國有企業(yè)內(nèi)部審計：現(xiàn)狀、發(fā)展與挑戰(zhàn)—來自問卷調(diào)查的經(jīng)驗證據(jù)[J].財會月刊，2021（21）：92-99.

（作者簡介：翟相橋，中電科資產(chǎn)經(jīng)營有限公司中級會計師、中級經(jīng)濟師）