破局“三要”困境：持續(xù)為基層減負(fù)賦能

“既要……又要……還要”是傳統(tǒng)科層制政府管理模式的困局，超綱越界、內(nèi)在沖突的形式主義負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重干擾基層正常運行，成為許多基層干部難以承受之重。給基層減負(fù)、為干部賦能，讓基層干部回歸主責(zé)主業(yè)，是一些干部和專家學(xué)者破除“三要”困局的主要建議。

如今全國各地已有許多優(yōu)秀的治理經(jīng)驗，如“屬地責(zé)任清單”的試點分析、“一件事一次辦”的便民系統(tǒng)、容錯清單不斷更新落地等。這些手段，都在努力地減輕基層的不合理負(fù)擔(dān)，讓基層的職權(quán)范疇更明確。但要想解決“三要”這個復(fù)雜的問題，做到少打擾、不折騰、去虛功，未來還有很長的路。近日，廉政瞭望·官察室記者采訪了多名專家，探討減負(fù)和賦能內(nèi)在的門道。

以問題為導(dǎo)向破除“三要”

為基層減負(fù)，并不意味著政府要“躺平”，而是在改革轉(zhuǎn)型愈發(fā)復(fù)雜的現(xiàn)實背景下，努力提升行政效能和治理能力。四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系教授郭金云表示，讓傳統(tǒng)行政主導(dǎo)邏輯有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，需要做到以人民為中心、以問題為導(dǎo)向、以基層為基石，建設(shè)回應(yīng)型政府。

“基層是政府治理的基石，如何體現(xiàn)以人民為中心，基層最有話語權(quán)。只要秉承和堅持以人民為中心，把人民的問題當(dāng)作工作導(dǎo)向，許多困難都可以解決。目前我們各種民生訴求平臺改革，以及社會工作部的成立都是如此。”郭金云告訴記者。

例如，北京市東城區(qū)曾獲評“全國法治政府建設(shè)示范區(qū)”，該區(qū)注重以法治護(hù)航以人民為中心的服務(wù)型政府，在東城區(qū)的“訴調(diào)對接工作站”中，凡是調(diào)解的案件，法官都會到場，讓當(dāng)事人“一站式”解決問題。東城區(qū)的社會工作部也于2024年成立，處理民眾信訪工作。

“既要……又要……還要”一方面在追求完美，另一方面卻容易陷入“眉毛胡子一把抓”的境地，抓不住重點又忽略細(xì)節(jié)。因此，需要因地制宜，以問題為導(dǎo)向。

不同地區(qū)的急難愁盼問題和主要矛盾是不同的。機(jī)構(gòu)和行政體制改革、事業(yè)單位改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、審批服務(wù)便民化改革……不同省市各有側(cè)重。

以機(jī)構(gòu)和行政體制改革為例，為了助推非遺活態(tài)傳承，湖南省常德市通過減機(jī)構(gòu)、減編制，將收回的編制向文化領(lǐng)域傾斜，先后為市考古研究和文物保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)核增編制。四川省自貢市則注重優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置助力鄉(xiāng)村振興，編制突出“減上補下”，還選派事業(yè)人員擔(dān)任鄉(xiāng)村振興專干，支持派員單位通過公開考試聘用等方式補充人員。

為基層減負(fù)，需要更精準(zhǔn)地施政，為基層提供必要的支持。從北京東城區(qū)的法治服務(wù)，到全國各地的差異化改革，都印證了聚焦當(dāng)?shù)貑栴}、優(yōu)化資源配置，方能讓基層治理迸發(fā)更大活力，而不是貪多求全，無視執(zhí)行者的落實難度，讓原本合理的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，變成“既要……又要……還要”的枷鎖。

用系統(tǒng)性制度為基層賦能

破解“既要……又要……還要”困局，需要從制度上做好設(shè)計，做好政策目標(biāo)、方案、結(jié)果的協(xié)同，將各層級的資源和功能整合起來。中央黨校馬克思主義學(xué)院教授唐愛軍認(rèn)為，“為基層減負(fù)是系統(tǒng)工程，迫切需要通過用改革創(chuàng)新的辦法促進(jìn)‘條塊’協(xié)同，建立上下聯(lián)動的工作機(jī)制。”

首先應(yīng)做好制度設(shè)計的協(xié)同，避免當(dāng)不同部門的目標(biāo)產(chǎn)生沖突時，出現(xiàn)任務(wù)難以推進(jìn)的情況。其次，任務(wù)和目標(biāo)不僅要下沉到基層組織機(jī)構(gòu)，還要明確相應(yīng)的事項和責(zé)任，賦予基層相應(yīng)的權(quán)力。理想狀態(tài)下，頂層的制度目標(biāo)和基層的執(zhí)行是一體的。

“常聽到‘上面千條線，下面一根針’的說法，破除‘既要……又要……還要’不等于把上面的‘千條線’砍掉，而是需要把‘三要’對應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力變得更明確、更有整體性。”郭金云告訴記者。如果上級“既要……又要……還要”，那么對績效的考核容易流于簡單粗暴和“一刀切”，變成“重留痕、輕實效”的形式主義。郭金云認(rèn)為，政府作為公共組織，會面臨各部門和上下級之間出現(xiàn)目標(biāo)沖突，從而導(dǎo)致結(jié)果沖突。

因此，上級政府需要慎重考慮對基層的考核和評價，不能用同一把尺子衡量不同治理場景下的基層工作，更不能讓上級不合理的要求擠壓基層實干空間。以浙江為例，該省出臺了容錯糾錯意見，省直單位制定容錯清單，明確哪些失誤可豁免、哪些探索受鼓勵，既劃清了底線紅線，又給了基層試錯空間。想要讓干部擺脫“多干多錯、少干少錯”的顧慮，在破解復(fù)雜問題時敢闖敢試、主動作為，容錯制度設(shè)計的協(xié)同必不可少。

中央編辦公開資料顯示，目前多地事業(yè)單位已經(jīng)逐步展開差異化考核。在山東濰坊壽光市，考核小組的分組依據(jù)由“按主管部門”調(diào)整為“按職能特點”，對審批執(zhí)法服務(wù)類事業(yè)單位，側(cè)重服務(wù)對象和監(jiān)管信息員評價；對經(jīng)濟(jì)發(fā)展類事業(yè)單位，側(cè)重主管部門評價和監(jiān)管信息員評價；對派駐鎮(zhèn)街類事業(yè)單位，側(cè)重主管部門評價和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評價。側(cè)重不同，體現(xiàn)出考核指標(biāo)愈發(fā)注重“考個性”。？浙江杭州淳安縣也將安裝政務(wù)應(yīng)用等上級的不合理要求直接移出了考核細(xì)則。

面對基層功能超載的問題，郭金云認(rèn)為，現(xiàn)在政府的功能越來越復(fù)合，發(fā)展和治理要同頻共振，安全與發(fā)展要合理統(tǒng)籌。整合這些復(fù)合的功能，要求政府有自我改革意識。各種“專班”和領(lǐng)導(dǎo)小組是一種具有整體性的傳統(tǒng)管理設(shè)計，這種方式在解決重大急難事情和應(yīng)急狀況時非常有效。但如果常態(tài)化管理完全依賴“專班”，就會提高行政成本，逐漸形成龐大臃腫的行政結(jié)構(gòu)。

干部不是全能的，與其沉溺在“既要……又要……還要”中追求個人的“完美數(shù)值面板”，不如發(fā)揮“木桶效應(yīng)”，揚長避短，鍛造一支更加專業(yè)化、職業(yè)化的隊伍。郭金云等學(xué)者認(rèn)為，政府通過適當(dāng)?shù)暮喺艡?quán)，利用財政撬動資源、培育市場，可以形成更良性循環(huán)的、更加均衡的社會結(jié)構(gòu)。

在解決“既要……又要……還要”困局時，涌現(xiàn)出許多關(guān)于基層減負(fù)賦能的示范項目和示范點位，但這些優(yōu)秀案例的背后仍有隱憂：為了爭取更多的專項資金，一些基層政府不得不錦上添花，投入資金讓示范點位越來越優(yōu)秀，造成了資源的傾斜。

“種種制度設(shè)計，最終落于法治。”“既要……又要……還要”和形式主義屢禁不止，也體現(xiàn)出一些政策設(shè)計和戰(zhàn)略設(shè)計，在基層無法落實。郭金云表示，在全國推廣的各類履職清單就是法治化的一種表現(xiàn)，更關(guān)鍵的是不能在機(jī)制實施過程中走樣。成都市青羊區(qū)委發(fā)展治理委員會雷加濤也告訴記者，履職清單的生命力在于執(zhí)行。“為了讓履職清單能扎根基層，還需要以合理運行機(jī)制為支撐、完善的監(jiān)督制度作保障。”

賦能增效需雙向突圍

有些“既要……又要……還要”的背后，還與社會氛圍有關(guān)。基層作為“夾心層”和“二傳手”，既面對政策和考核壓力，也直面群眾的眾多問題，因此僅僅依靠從上到下減負(fù)是不能破除“三要”局面的，還需要站在群眾的視角來緩解問題。

面對雖然基層干部忙得一塌糊涂，但仍有群眾認(rèn)為干部不作為的問題，建設(shè)有效的信息互動機(jī)制，可以讓權(quán)責(zé)雙方的信息對稱。

“雖然目前各地也在不斷強(qiáng)調(diào)‘賦能’，但是‘賦能’如何‘增效’非常重要。我們需要形成能夠讓多方達(dá)成共識的信息互動機(jī)制。目前基層人員不一定能透徹理解頂層的戰(zhàn)略設(shè)計，民眾也不一定了解基層工作的運作邏輯。”郭金云說。過去一些目標(biāo)和政策設(shè)計局限在政府內(nèi)封閉運轉(zhuǎn)，要做什么事情，社會沒有感知。不夠開放，也在加劇社會和民眾推動基層政府承受壓力。“因此，要賦予基層干部足夠的自主性，讓他們把大量的時間精力留出來，做好群眾工作，讓政府與社會有效連接。”

今年，河北省政務(wù)公開辦公室開展了政務(wù)公開領(lǐng)域典型案例征集活動，選出了70個典型案例，其中就包括“加強(qiáng)政策宣傳解讀”“主動公開法定公開事項”等典型案例。消除認(rèn)知隔閡，從政府和社會的雙向互動中破解“三要”困局，才能讓政策在基層落地更順暢、群眾理解更到位。

除了開放，政府治理還需要提高敏捷度，適應(yīng)不斷變化、難以預(yù)測的復(fù)雜治理環(huán)境。特別是在新技術(shù)不斷興起的當(dāng)下，需要一套響應(yīng)迅速、適應(yīng)性強(qiáng)和靈活性高的政府運作模式，避免“既要……又要……還要”讓“目標(biāo)打架”“方案矛盾”，基層干部不知道按新規(guī)定干，還是按舊條例干，干不好，有時甚至干不完。

郭金云認(rèn)為，破除“既要……又要……還要”，需要匹配激勵機(jī)制。在社會轉(zhuǎn)型的不確定性因素中，尤其是面對外部挑戰(zhàn)加劇的情況，可能會出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。為了守住安全底線和民生底線，基層需要加強(qiáng)韌勁和適應(yīng)性，提高自我調(diào)整、自我恢復(fù)的能力。“根據(jù)基層所面臨的不同困境進(jìn)行績效和激勵機(jī)制調(diào)整，還要達(dá)成動態(tài)平衡，難度的確很高。”