村民參與鄉村規劃法治建設研究

自2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》強調，“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色”[1]，這為村民參與鄉村建設發展提供了法律依據。2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》頒布實施，明確“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”[2]，農民參與在鄉村振興、共同締造工作中被賦予了新的意義。2023年1月，國家鄉村振興局等七部門發布的《農民參與鄉村建設指南（試行）》提出，深入實施設計下鄉、“百校聯百縣興千村”“萬企興萬村”等行動，建立鄉村建設輔導制度，通過選派、招聘、購買服務等方式，組織了解鄉村、熱愛鄉村、致力于服務鄉村的規劃、建筑、景觀、文化藝術、鄉村治理等領域的專業人員，下鄉進村開展陪伴式規劃、設計和建設，指導村莊規劃編制、矛盾化解和項目實施，促進提高農民參與質量、提升鄉村建設水平[3]。

共同締造概念及意義

共同締造概念

共同締造最早出自吳良鏞先生的《廣義建筑學》一書，書中對這一理念進行了最初的闡述：美好建筑環境是與美好的社會理想共同締造的，共同締造理念應以人居環境科學為基礎在實踐中進行探索和深化[4]。近年來，關于共同締造的理論內容和實踐方法的研究主要與公眾參與和社區營造的相關理論相結合。卓越等（2018）以共同締造的五個核心實踐路徑為對象，探討了共同締造理念在城市治理現代化下的實效應用；黃耀福等（2015）以廈門的共同締造多元主體參與方式為例，論述了共同締造工作坊的理念和內涵，對不同主體在實踐中的角色定位和工作方法進行了總結，提出了咨詢認識到協商共識、落實到決策行動的全流程路徑；李郇等（2018）針對工作坊的組成特征，構建了相關模式并應用于廈門曾厝垓實踐中。

共同締造在鄉村規劃中的意義

1.推動鄉村各方主體參與

隨著共同締造理念在全國范圍內四個試點村的應用，其理念逐漸由城市社區轉向更大范圍內的推廣實踐，在鄉村社區成立共同締造工作坊，將包括政府、村民、技術專家以及企業代表等多方主體組成規劃團隊，為美麗鄉村建設貢獻力量。

2.改善鄉村環境

從當前鄉村改造的實踐中可以看出，共同締造理念的提出給鄉村帶來了極大的改善，人居生活變得更加健康和舒適，基礎設施的完善也顯著提升了居民的幸福感和滿意度。此外，優化后的鄉村環境吸引了外部投資，為鄉村環境進一步改善提供了資金、技術和管理人才支持，從而形成了蓬勃發展的良性循環。

3.增強村民的參與感

在共同締造背景下，村民參與鄉村環境整治和管理的積極性和主動性得到提高，村民集體意識和凝聚力得到進一步增強，促進了村集體的和諧穩定，這不僅有利于提升鄉村治理的效率和水平，更有力推動了鄉村治理體系和治理能力的現代化進程。

村民參與鄉村規劃存在的法律問題分析

村民參與鄉村規劃的專項立法缺失

在共同締造背景下，構建政府、村集體、村民與社會力量協同發力的共建機制，已成為基層治理現代化轉型的重要方向。與傳統鄉村建設模式相比，共同締造理念致力于實現“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”的治理新范式。在共同締造驅動鄉村振興的進程中，鄉村規劃作為優化空間布局、激活產業動能、提升生活品質的關鍵環節，其法治化建設至關重要。我國雖已構建以《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國村民委員會組織法》為基礎的制度框架，但現有的鄉村建設法律體系尚未形成與共同締造理念相適配的參與權規范體系，尤其在村民信息獲取渠道、規劃方案協商機制、實施過程監督程序等維度存在制度設計空白，導致村民參與鄉村規劃的程序規則、參與路徑及權利邊界缺乏明確且權威的法律規范，直接引發實踐中村民參與流于形式化的困境，亟須通過立法完善予以突破。

村民參與鄉村規劃的法律救濟途徑不足

在多元治理的鄉村模式中，村民的權利和地位往往難以得到有效保障，法律救濟制度在保障村民規劃參與權方面存在內容不具體和地方實施時細化不一致等問題。一方面，學界將參與權歸為程序性權利，而我國救濟體系側重實體性權利保護，導致村民無法以參與權受損為由提起訴訟。另一方面，村莊規劃的編制因被認定為非具體的行政行為，不屬于《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的調整范圍，形成救濟渠道空白。

村民法律意識存在一定的差異性

由于地域、年齡和文化程度的不同，村民自身的法律意識存在差異性。其一，地域差異。經濟發達地區的農民接觸法律信息的渠道更廣泛，法律意識相對較強，能夠更積極地運用法律手段解決問題和參與社會治理。而經濟相對欠發達地區的農民，由于信息相對閉塞、法治宣傳教育資源相對不足等原因，法律意識的提升相對較慢，對法律的認知和運用能力相對較弱。其二，年齡差異。年輕一代的農民受教育程度相對較高，接受新事物的能力較強，對法律的了解和認同程度普遍高于老一輩農民。他們更愿意通過法律途徑解決問題，并且能夠熟練運用互聯網等渠道獲取法律知識和咨詢法律問題。而年齡較大的農民，由于文化水平和生活經驗的影響，對傳統觀念和習慣的依賴較深，法律意識的轉變相對困難。其三，文化程度差異。文化程度較高的農民更容易理解和接受法律知識，能夠更準確地把握法律規定的內涵和實質，法律意識也相對較高。而文化程度較低的農民在學習和理解法律方面可能會遇到更多困難，需要更多的時間和精力來提升法律意識。

完善村民參與鄉村建設的法治建議

在“響應共同締造政策，深化法治鄉村建設”的新時代背景下，以鄉村規劃為切入點，通過查閱村民自治、政治參與等相關理論和文獻資料作為基礎，根據目前村民參與鄉村規劃的現狀及不足之處，提出共同締造背景下村民參與鄉村規劃法治建設的優化策略。

將村民在鄉村規劃中的全過程參與權納入立法范疇

村民參與權是農村基層民主制度的直接體現，本質上是村民行使當家作主權利的重要途徑。我國《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定村民享有“參與本村公共事務和公益事業的決策與管理”的權利，這一權利的落實打破了傳統治理中“自上而下”的單向決策模式，使村民從治理對象轉變為治理主體。因此，將村民在鄉村規劃中的全過程參與權納入立法范疇，從制度層面保障村民參與鄉村建設的權利，推動專項立法，明確村民全過程參與的階段劃分、權利清單及法律責任。

鄉村規劃全周期參與權的保障需要專項立法對規劃籌備、方案編制、實施監督等階段進行程序化規范。第一，規劃籌備階段要保證村民的知情權與建議權，包括獲得規劃編制通知及基礎資料的知情權和就規劃目標提出書面建議的權利。第二，在方案編制階段保證村民的協商權與表決權，能參與規劃草案研討會，對空間布局、公共設施選址等提出修改意見，建立“三審三議”機制，規劃草案需經村民小組初審、村民議事會商議、村民大會決議，每次審議需形成《意見采納情況說明書》。第三，在審批及實施階段保證村民的監督權，對經審批的規劃方案有異議的，可在公示期內向縣級規劃主管部門提交《異議申請書》，建設實施時組建村民自治監督小組對規劃項目施工進度、資金使用等進行現場監督。

完善法律救濟途徑

通過立法規定，村民有權參與規劃草案的編制、修改、公示等環節，并對規劃內容提出實質性意見。將村民參與鄉村規劃的救濟權利納入行政行為調整范疇，村莊規劃的編制、審批、修改等行為屬于“具體行政行為”。這樣一來，村民認為規劃編制過程中未履行法定參與程序，或規劃內容侵犯其合法權益的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

完善多元主體協同與程序正義保障的救濟途徑。建立由政府、村民代表、企業、鄉賢組成的“規劃參與調解委員會”。將調解機制前置可有效化解社會矛盾，對項目選址、利益分配等爭議不能由一方主導，應該由規劃參與調解委員會進行聯合調解，平衡開發與民生需求；在程序上允許村民委員會代表全體村民就規劃程序違法提起訴訟，同時，規定企業、社會組織可作為第三人參與訴訟，形成多元主體的司法救濟參與渠道；政府與企業合作開發“規劃參與權救濟數字化平臺”，設置政府端、村民端、企業端，實現爭議在線提交、證據交換、聯合調解等功能，促成規劃糾紛在訴前化解。

提升村民的法律意識

村民法律意識的提高與發展進程密切相關，需要在地區營造良好的法治氛圍。在各村完善農村基層法律服務體系建設，建立健全人民調解、行政調解、司法調解聯動工作機制。

其一，應對地域差異帶來的村民法律意識差異性對策。對于經濟欠發達地區需要加大法治資源投入。增加法律援助站點和法律服務人員，提供免費或低成本的法律咨詢和援助；組織法律專業人士下鄉開展普法宣傳和法律知識講座，利用當地案例進行講解，提高村民的法律認知；利用數字信息，開展形式多樣的法治宣傳教育。對于經濟發達地區，需要通過發展經濟，促進區域協調發展。通過政策扶持、產業轉移等方式，促進經濟欠發達地區經濟發展，提高農民收入水平；加強基礎設施建設，改善農村交通、通訊條件，方便村民獲取法律信息和服務。

其二，應對年齡差異帶來的村民法律意識差異性對策。針對中青年群體，需要鼓勵年輕人參與法治實踐活動，增強他們的法律實踐能力。利用年輕人熟悉的互聯網平臺，開發通俗易懂、生動有趣的法律宣傳產品，如普法動漫、短視頻等。針對老年人群體，開展“送法上門”活動，組織法律志愿者深入農村，為老年人提供面對面的法律咨詢服務。利用老年人喜聞樂見的形式，如戲曲、快板、地方方言等，開展法治宣傳教育，提高他們的學習興趣。發揮村規民約的作用，將法律法規融入村規民約，引導老年人自覺遵守法律法規。

其三，應對文化差異帶來的村民法律意識差異性對策。發揮農村“法律明白人”的示范帶動作用。培養一批具有一定文化水平和法律知識的“法律明白人”，讓他們成為村民學習法律的榜樣和帶頭人；鼓勵“法律明白人”積極參與矛盾糾紛調解，引導村民依法解決問題；將法律條文轉化為通俗易懂的語言，配以漫畫、插圖等形式，方便文化程度較低的村民理解。針對農村常見的法律問題，如土地承包、婚姻家庭、鄰里糾紛等，編寫專門的普法手冊。

基于共同締造背景下村民參與鄉村規劃法治建設的研究實際應用價值廣泛，為村民參與鄉村規劃法律制度研究提供了理論依據，對于推動鄉村發展、促進鄉村居民關系和諧、實現可持續發展以及完善政策和法律制度都具有積極影響，以更好地應對鄉村規劃中的挑戰和機會。

參考文獻：

[1]中國政府網.中華人民共和國主席令[EB/OL].（2007-10-28）[2025-02-07].https：//www.gov.cn/flfg/2007-10/28/content_788494.htm.

[2]中華人民共和國農業農村部.中華人民共和國鄉村振興促進法[EB/OL].（2021-05-07）[2025-02-07].http：//www.fgs.moa.gov.cn/flfg/202105/t20210507_6367254.htm.

[3]中國政府網.關于印發《農民參與鄉村建設指南（試行）》的通知[EB/OL].（2023-01-06）[2025-02-07].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-01/17/content_5737525.htm.

[4]吳良鏞﹒廣義建筑學[M].北京：清華大學出版社，1989.

2023年湖北省教育廳哲學社會科學研究項目“共同締造背景下村民參與鄉村規劃法律機制研究”（課題編號：23G077）。

（作者單位：長江大學文理學院）