前兩輪草原生態補獎政策實施績效對比與路徑優化

中圖分類號：X321；F323.212 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0435（2025）07-2345-12

doi：10.11733/j.issn.1007-0435.2025.07.028

引用格式：，等．前兩輪草原生態補獎政策實施績效對比與路徑優化[J].草地學報，2025，33（7）：2345一 2356 WANG Xiang-wen，CHEN Qiang-qiang，WANG Jia，et al. Comparison of the Implementation Performance of the First Two Rounds ofGrassland Ecological Compensation Policy and Path Optimization[J].Acta Agrestia Sinica，2025， 33（7） ：2345—2356

Comparison of the Implementation Performance of the First Two Rounds of Grassland Ecological Compensation Policy and Path Optimization

WANG Xiang-wen1， CHEN Qiang-qiang1，2*，WANG Jia1， YANG Ling1 （1.ColegeofFinanceand Economics inGansu Agricultural University，Lanzhou，GansuProvince 73Oo7O，China; 2.GansuEcologicalConstructionand EnvironmentalProtectionResearch Center，Lanzhou，GansuProvince73oo7o，China）

Abstract：It is of great significance to carryout the performance evaluation of the grassand ecological compensation policy ina timely manner to optimize and adjust the policy. This study established a comprehensive，threedimensional evaluation index system encompassing “ecology，economy，and society” for assessing grassland ecological subsidy policy performance.By selecting the Gannan Yelow River water supply area as the research domain，this study employed the entropy weight method to comprehensively evaluate and compare the policy performance diferences between the first and second rounds.Additionally，it identifies keyobstacles impeding performance enhancement using the obstacle degree model. The results revealed that the overallperformance of grassland ecological compensation policy implementation has undergone notable improvement，albeit at a low level.Specificall，the comprehensive value increased from O.1212 in the first round to O.155O in the second round，marking an average annual growth rate of 5.24% from 201O to 2020.Within this，ecological，economic，and social performance values rose from O.1477，0.1345，and O.O816 in the first round to 0.1837， 0.1858，and O.O955 in the second round，respectively. The performance structure shifted from“ecological per formance gt; economic performancegt;social performance” in the first round to“economic performancegt;ecological performancegt;social performance”in the second round，with a synergistic emphasis on all three benefits.

Notably，significant regional variations exist in each dimension of policy performance.Ecological and economic performance folow a descending order from“pure pastoral areasgt;semi-agricultural and semi-pastoral areas gt; agricultural areas”，whereas social performance exhibits an opposite trend.The study of barrer factors indicates thatcommon obstacles to performance improvement include the total number of livestock at the end of the year and per capita income from grassland ecological compensation policies.This study intends to serve as a valuable reference for the dynamic optimization of the new round of grassland ecological compensation policy.

Key words： Grassland ecological compensation policy;Performance evaluation;Obstacle factor; Gannan Yellow RiverWater Supply Area

草原作為我國重要的生態系統與自然資源，是關鍵生態安全屏障[1-2]，也是農牧民賴以生存的生產資料和生活資料[3。然而，我國草原生態脆弱形勢嚴峻，近 60% 的天然草原處于嚴重退化，草原生態保護修復任務十分艱巨4，草原生態保護補助獎勵政策（以下簡稱草原生態補獎政策）應運而生[5-6]。黨的二十大報告明確指出完善生態保護補償制度，草原生態補獎政策在此背景下得到強化。

以農業部、財政部出臺的《2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見》為標志的第一輪草原生態補獎政策（2011—2015年）在內蒙古、青海和西藏等8個草原牧區省份實行，政策內容涵蓋禁牧補助、草畜平衡獎勵以及牧民生產性補貼3個方面8。中央財政累計投入資金773.6億元，其中禁牧補助為90元·hm^-2 、草畜平衡獎勵為22.5元·hm^-2 、生產資料綜合補貼為每戶500元、牧草良種補貼150元·tan^-2[9] 。2016年我國農業部辦公廳、財政部辦公廳進一步出臺了《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見（2016—2020年）》，年度補獎資金設定為187.6億元，其中155.6億元通過禁牧補助和草畜平衡獎勵直補到戶，32億元用于草原生態修復治理補助，支持地方草原生態保護修復工作。第二輪補獎政策在第一輪“8省區\"基礎上，增設河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江5省和黑龍江省農墾總局共覆蓋13個省。草畜平衡補償標準由22.5元·hm^-2 提高至37.5元 hm^-2[10] ，禁牧補償標準由90元·hm^-2 提高至112.5元 hm^-2 ，并要求各地政府加大監管力度和建立獎懲機制[11]。通過前兩輪補獎政策的實施，草原生態得到有效恢復[12-13]，但中度和重度退化面積仍占 1/3 以上[14]，草原生態保護仍面臨較為嚴峻的壓力。基于此，2021年財政部、農業農村部、國家林草局出臺《第三輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》，第三輪補獎政策繼續按照禁牧112.5元·hm^-2 、草畜平衡37.5元·hm^-2 的補償標準。截至目前，第二輪草原生態補獎政策已完成，第三輪正在進行中，測度對比第一輪和第二輪政策實施績效對第三輪政策的適時優化具有啟示與借鑒意義。

目前學術界關于草原生態補獎政策績效進行了豐富研究。從研究方法看，雙差分模型[11、AHP-層次分析法[15]、耦合協調分析[16]、固定效應模型[17]、主成分分析法[18]和Logistic回歸分析[19-20]等普遍運用。熵權法作為一種基于信息熵原理的客觀賦權方法，已經廣泛應用于多指標綜合評價13、決策分析[21]和系統優化[22]等場景，尤其在草原生態領域[15.23]展現出成熟的研究與實踐成果。從研究內容看，主要針對第一輪或第二輪草原生態補獎政策進行靜態評估，且聚焦內蒙古[11]、寧夏[12-13]、青海[15.20]和新疆16等區域。草原生態補獎政策以保護草原生態為出發點，但在實施過程中禁牧減畜執行不力，超載過牧現狀仍未得到根本遏制8。其中，地方政策執行體制機制不暢通是重要原因之一，具體表現為禁牧和草畜平衡成效與資金發放掛鉤不夠緊密[24]。基于政府行為視角探究草原生態補獎政策目標與實施效果不匹配的原因，發現主客體行為激勵不相容[10]。從牧民生計與收入視角出發，研究發現農牧民生計呈現\"逆非農牧化\"趨勢[25]，補獎金額與牧戶非農就業、收入呈倒U型關系[26]，牧戶對補獎政策響應程度不高[27]，甚至草原生態補獎政策一定程度上加劇了牧民之間的收人不平等[28，補償標準偏低[30-31]和監管不嚴[32]是致使草原生態補獎政策減畜效應不強的主要原因。

綜上所述，當前研究已從多角度深入探討草原生態補獎政策，為草原生態補償制度的完善及后續深入探究奠定了豐富的理論與實踐基礎，但仍然存在不足，就草原生態補獎政策績效評價結果尚未形成統一認識，且主要針對單一輪次補獎政策的實施效果進行分析，對第一輪和第二輪政策績效對比研究鮮有報道。此外，從研究尺度看，現有研究大多基于省域尺度對草原生態補獎政策進行績效評價，從微觀角度測度研究相對較少，且針對甘南黃河水源補給區這一國家重點生態功能區進行分生態類型區探討草原生態補獎政策實施績效評價的研究尚未報道。因此，綜合評價并比對前兩輪補獎政策實施績效尤為必要。第一輪和第二輪草原生態補獎政策實施績效有無明顯差異？影響績效提升的關鍵障礙因素有哪些？基于上述問題，本文以甘南州黃河水源補給區為研究區域，從生態、經濟、社會3個維度構建草原生態補獎政策績效評價指標體系，運用熵權法及障礙度模型測度對比分析第一輪（2011—2015年）和第二輪（2016—2020年）草原生態補獎政策績效差異，揭示績效改善狀況及主要障礙因子，為新一輪草原生態補獎政策動態優化提供依據。

1 材料與方法

1. 1 研究區概況

甘南黃河水源補給區位于甘肅省西南部，隸屬于青藏高原草原區，屬于高原生態過渡脆弱區。總面積共 30570km² ，其中草地面積占總面積的近77% ，包括甘南州的瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、卓尼縣、臨潭縣及合作市（圖1），其中臨潭縣為農業區，卓尼縣為半農半牧區，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣與合作市為純牧業區[33]。該區域是以藏族為主的典型少數民族聚居區和農牧區，草原畜牧業發展基礎良好，是甘肅重要的畜產品集聚區，又是國家深度貧困地區重點脫貧攻堅鞏固區。該區域生態地位極其重要，多年平均補給黃河水量高達 65.9×10⁸m³ 占黃河年均徑流量的11. 4% ，是黃河與長江的重要水源涵養區和甘肅“兩江一水”流域水土與生物多樣性生態功能區。生態系統服務功能價值巨大，具有涵養水源、保護生物多樣性、土壤保持等重要生態功能，對維持黃河流域的生態平衡意義重大。

草原生態補獎政策績效評價對甘南黃河水源補給區生態文明建設及綠色高質量發展至關重要，對維護青藏高原生態屏障乃至國家生態安全具有深遠影響。甘南黃河水源補給區第一輪和第二輪草原生態補獎政策實施概況見表1。

1.2 理論基礎

生態、經濟、社會三效益研究在草原生態補獎政策評價研究中得到了廣泛應用[5.10.13]，并取得了一系列研究成果[15-16]。草原生態補獎政策強調\"生態優先、生產生態有機結合”，以促進草原生態環境穩步恢復、牧區經濟可持續發展、推動牧區社會和諧穩定。以政策實施指導意見為依據，比對政策內容與任務，解構維度間作用關系，由此構建“生態績效一經濟績效一社會績效”3維度指標體系具有良好的統計功效（圖2）。

生態績效指實施草原生態補獎政策對草原生態環境改善發揮的作用；經濟績效指實施草原生態補獎政策對區域經濟狀況的影響，尤其對農牧民經濟收人的影響；社會績效指實施草原生態補獎政策對區域人口和社會可持續發展的促進作用。其內在邏輯上，生態績效、經濟績效和社會績效相互依存、相互促進[10]。生態績效顯著提升，為經濟績效和社會績效的實現奠定堅實的環境支撐；經濟績效穩固發展，為持續改善生態績效提供有力的物質保障與動力源泉；社會績效的提升是對生態與經濟績效共同提高的正向反饋及最終目標。三者之間緊密聯系并相互作用，共同構筑草原生態補獎政策實施綜合績效[15]

首先，生態績效作為草原生態補獎政策的基石和核心目標。草原生態系統具有土壤保持、水源涵養以及氣候調節等諸多生態功能。首輪草原生態補獎政策以“保護生態，協調發展”為原則，第二輪草原生態補獎政策遵循新發展理念，貫徹“保護生態，綠色發展”原則。保護草原生態環境，提升生態績效是草原生態補獎政策實施的首要任務[14]。

其次，經濟績效在激勵農牧民保護草原生態環境方面扮演著舉足輕重的角色。草原生態補獎政策致力構建“草原增綠、牧業增效、牧民增收\"的共贏局面，通過實施一系列經濟補償和激勵措施，加快轉變畜牧業發展方式，推動草原畜牧業可持續發展。經濟績效提升顯著促進農牧民收入的增加，改善農牧民生活條件，增強農牧民對草原生態保護的認同感、責任感與治理能力，實現生態與經濟之間的良性互動[18]

最后，社會績效作為草原生態補獎政策的最終目標，旨在實現人與自然和諧共生的現代化。前兩輪草原生態補獎政策致力于構建生態宜居、經濟繁榮、社會和諧的草原社區[5。社會績效的提升折射出農牧民物質文明與精神文明需求得到滿足，有利于促進民族團結，推動牧區社會和諧穩定。

總而言之，生態績效、經濟績效和社會績效相互交織、互為支撐，構成不可分割的整體。持續實施草原生態補獎政策，旨在促進三者協調發展、相得益彰，加快推進人與自然和諧共生的現代化。

1.3 指標體系

基于上述理論基礎，堅持“盤活存量一培育增量一提升質量\"思路引領，貫徹重在保護、要在治理的系統要求，結合甘南黃河水源補給區草原生態補獎政策實施現狀[34-35]以及該區域作為國家重點生態功能區的特殊地位，參考已有研究[13.36-37]，從生態績效、經濟績效和社會績效三維度分析框架搭建草原生態補獎政策績效評價指標體系。具體地，將生態績效分解為“資源本底指標一環境改善狀況一生態治理指標”；遵循經濟高質量發展的體系化闡釋，將經濟績效解析為“經濟總量指標一經濟結構指標—經濟效率指標”；激發農牧民草原生態保護的內生動力，構建多元參與的良性互動格局，將社會績效細分為“人口發展指標一社會發展指標”。最終形成涵蓋3個準則層、8個指標層和28個分指標層的草原生態補獎政策績效評價指標體系（表2）。

草原具有防風固沙、涵養水源、固碳釋氧、水土保持與調節氣候、維護生物多樣性[38等生態多功能性，厘清資源本底狀況、明晰環境改善狀況和生態治理效果尤為必要。在氣候變化等自然因素與超載過牧等人為因素的共同作用下，草地退化等生態問題日益嚴峻[39]。甘南黃河水源補給區是草原生態系統為主的水源涵養型區域，畜牧業發展是該區域最關鍵的生產方式，因此選取人均草地面積[40]人均水資源擁有量[41]、草地“三化\"面積[42]及畜均草地面積33表征甘南黃河水源補給區這一特殊生態功能區的資源本底狀況。

中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，草原生態補獎政策不同程度改善了區域生態環境。選取空氣質量優良天數比例[43]、草原鼠害防治面積[44]水土流失治理面積[33]與年平均降水量[44]表征環境改善狀況。草原生態補獎政策通過禁牧補助、草畜平衡等措施，加大對草原生態系統的修復力度，草原生物多樣性增加、草地生產力恢復明顯[6]。借鑒已有研究，選取平均植被覆蓋度[15]、平均草群高度[16]平均鮮草產量[9]與平均牲畜超載率[11]表征生態治理成效。

表2草原生態補獎政策績效評價指標體系

Table 2Grassland ecological compensation policy performance evaluation index system

草地作為農牧民重要生計資源，發揮重要的供給功能。草原生態補獎政策實施后，牧民減畜意愿直接影響牲畜數量，補獎激勵對畜牧業收益產生影響，進而影響區域經濟發展。選取生產總值GDP[8]、草原畜牧業增加值[13]及年末牲畜存欄總量[0表征經濟總量。兼顧總量、結構與效率，相應地選取第一產值占GDP比重[36]、畜牧業增加值占農業增加值比重[45]與農村居民恩格爾系數[46表征經濟結構。另外，減畜與補償間對等關系是禁牧和草畜平衡政策能否順利執行的關鍵[31]，草原生態補助獎勵一定程度上拓展了農牧民增收渠道、促進農牧民生計來源多樣化，進而提升經濟效率。據此，選取人均畜牧業產值[33]、人均草原生態補獎政策收人[10]、牲畜出欄率及牲畜商品率[44]表征經濟效率。

農牧民作為草原保護管理政策的最終執行者[47]。一方面，人口增長加劇資源環境壓力；另一方面，實施草原生態補獎政策有助于提升農牧民生態認知，增強農牧民生態理性，對維護牧區社會和諧穩定具有積極效應。基于此，選取總人口數量[48]、人口密度[46]與人口自然增長率[36]表征人口發展狀況，以城鎮化率[33]、高中階段毛入學率[49]及農牧民技能培訓次數[50]表征社會發展。

1. 4 研究方法

1.4.1熵權法草原生態補獎政策績效涉及多個指標，熵權法是一種客觀賦權方法[51]，能夠確定各指標的權重，提高評價結果的客觀性和準確性，達到綜合評價政策績效目的。因此該方法適用于草原生態補獎政策績效評價，借助Excel軟件進行計算，具體步驟如下：

（1）數據標準化處理正向指標 負向指標 （2）計算第 i 年第 j 項指標值的比重

（3）計算信息熵

（4）計算信息熵冗余度

g_j=1-e_j

（5）計算指標權重

（6）計算單指標得分

S_ij=v_j×y_ij

（7）計算綜合得分

式（1）-（8）中， X_ij 表示第 i 年份第 j 項評價指標數值， max{x_j} 和 min{x_j} 分別表示所有年份中第 j 項評價指標的最大值和最小值， m 為評價年數， n 為指標數。 y_ij 表示標準化處理后的指標值， P_ij 為第 i 年第j項指標值的比重， e_j 為信息熵， g_j 表示信息熵冗余度， w_j 為指標權重， S_ij 表示第 i 年第 j 項指標得分， S_i 為綜合得分，下同。

1.4.2障礙度模型在草原生態補獎政策績效測度基礎上，結合已有研究[52]，引入障礙度模型識別制約草原生態補獎政策績效提升的關鍵障礙因子，為新一輪政策提供針對性建議。計算公式為：

式（9）中： I_ij 為第 i 年第 j 項指標偏離度，其中I_ij=1-y_ij;O_ij 為第 i 年第 j 項指標對政策績效的障礙度； w_j 作為因子貢獻度。

1. 5 數據來源

研究數據主要來源于《甘肅發展年鑒》《甘南州年鑒》《甘肅農村年鑒》以及甘南藏族自治州統計局發布的縣市年度統計公報，分別提取整理了甘南州黃河水源補給區（5縣1市）2010年、2015年、2020年三期的各分指標層數據，個別缺失數據采用均值插補法補齊。為凸顯第一輪和第二輪草原生態補獎政策績效對比效果，以2010年、2015年、2020年作為時間節點，其中2010年為政策實施前的對照組，2015年和2020年分別為第一輪和第二輪政策完成節點。

2 結果與分析

2.1 績效測算結果

運用熵權法計算得到各維度績效值，結果見表3、表4。

2.1.1綜合績效如表3所示，甘南黃河水源補給區草原生態補獎政策綜合績效由第一輪實施后的0.1212提高至第二輪實施后的0.1550，

2010—2020年均增長率為 5.24% ，總體為上升態勢。空間上呈“東高西低”“南高北低”格局（圖3）。

如表4所示，純牧業區綜合績效值普遍較高，半農半牧區次之，農業區綜合績效值最低。第一輪補獎政策實施后，純牧業區瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市綜合績效值分別為0.1667，0.1312，0.1152，0.1250；半農半牧區卓尼縣綜合績效值為0.1268；農業區臨潭縣綜合績效值為0.0933。第二輪補獎政策實施后，純牧業區瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市綜合績效值分別提高至0.1964，0.1746，0.1551，0.1628；半農半牧區卓尼縣綜合績效值提高至0.1659；農業區臨潭縣綜合績效值提高至0.1239。

2.1.2生態績效生態績效由第一輪實施后的0.1477提升為第二輪實施后的0.1837，2010—2020年均增長率為 3.29% （表3）。呈現“東高西低\"“南高北低\"的分布特征且不同地域類型生態績效存在顯著差異（圖4）。其中，純牧業區生態績效值普遍較高。第一輪補獎政策實施后，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市生態績效值依次為0.2271，0.1762，0.1186，0.1223；第二輪補獎政策實施后，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市生態績效值分別提高至0.2383，0.2117，0.1815，0.1470。純牧業區具有草原資源稟賦優勢，禁牧與草畜平衡實施效果顯著，生態績效值較高。農業區生態績效值處于最低，半農半牧區生態績效值介于純牧業區與農業區之間。對比前兩輪政策實施后的生態績效值，卓尼縣由0.1717增長為0.2014，臨潭縣從0.0700增長至0.1221（表4）。究其原因，半農半牧區農田和牧場共存的現狀，農牧業交錯、土地利用方式多樣化，導致在資源利用和環境保護方面具有特殊性，農業區資源開發和環境保護壓力較大，生態績效值相對較低。

2.1.3經濟績效經濟績效由第一輪實施后的O.1345增加至第二輪實施后的0.1858，2010—2020年均增長率為 9.03% （表3）。顯示出“西高東低”“南高北低”的趨勢且不同農牧地域類型經濟績效存在明顯不一致性（圖5）。

純牧業區經濟績效值整體處于較高水平，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市經濟績效值由第一輪補獎政策實施后的0.1870，0.1465，0.1489，0.1360分別增長至第二輪實施后的0.2459，0.2200，0.1856，0.1931（表4）。數據表明，瑪曲縣前兩輪補獎政策實施后經濟績效值均高于其他縣市，碌曲縣與合作市經濟績效值呈現明顯增長態勢。分析可知，由于前兩輪草原生態補獎政策接續實施并提高補獎標準，引導牧民適度規模養殖，牲畜商品率顯著提升，使得牧民在減畜的同時實現增收，為純牧業區經濟發展奠定堅實基礎。半農半牧區卓尼縣經濟績效值從0.1051提升到0.1680，“提質效應”顯著。農業區臨潭縣經濟績效值最低，由第一輪的0.0832增長到第二輪的0.1024。伴隨草原生態補獎政策實施，受農牧業結構、農業資源限制、市場競爭壓力等多重影響，半農半牧區和農業區的經濟績效值較低且增長緩慢。

2.1.4社會績效社會績效由第一輪實施后的0.0816改善為第二輪實施后的0.0955，2010—2020年均增長率為 3.47% （表3）。展現出“東北高西南低”的空間特征且不同農牧地域類型社會績效差異性顯著（圖6）。農業區社會績效值整體上處于較高水平，純牧業區和半農半牧區社會績效值相對較低。具體來看，農業區臨潭縣社會績效值呈持續增長趨勢，由第一輪補獎政策實施后的0.1441提升至第二輪實施后的0.1617；純牧業區和半農半牧區社會績效值則呈緩慢增長態勢，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市和卓尼縣的社會績效值由第一輪補獎政策實施后的0.0442，0.0395，0.0549，0.1110，0.0959分別提高至第二輪實施后的0.0534，0.0454，0.0661，0.1365，0.1100（表4）。

橫向對比發現純牧業區各縣市之間具有明顯區別，夏河縣與合作市社會績效值處于較高水平，而瑪曲縣與碌曲縣社會績效值處于較低水平。進一步分析，農業區人口密度較大，農牧民接受技能培訓次數較多，因而社會績效值相對較高。此外，同一地域類型區內不同縣市在人口結構、受教育程度和非農牧轉移等方面存在差異。

2.2 障礙因子分析

通過績效測度發現第一輪和第二輪草原生態補獎政策實施績效存在明顯差異。因此，需進一步明晰政策績效的關鍵障礙因素。借助障礙度模型識別出影響第一輪和第二輪草原生態補獎政策綜合績效提升的主要障礙因子（圖7）。

如圖7所示，影響第一輪與第二輪草原生態補獎政策實施績效提升的主要因素具有共性，并展現出區域分異特征。以水土流失治理面積為代表的生態績效，以年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收人為代表的經濟績效和以人口密度、農牧民技能培訓次數為代表的社會績效是純牧業區草原生態補獎政策提質增效的主要障礙；以年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收入為代表的經濟績效，以人口密度為代表的社會績效和以人均草地面積、人均水資源擁有量為代表的生態績效是半農半牧區績效改善的核心障礙；以人均草原生態補獎政策收入、人均畜牧業產值、年末牲畜存欄總量為代表的經濟績效和以人均草地面積、人均水資源擁有量為代表的生態績效是農業區績效提升的關鍵障礙。

對比來看，第一輪草原生態補獎政策實施后，年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收人、人口密度和農牧民技能培訓次數是影響純牧業區綜合績效提升的主要因素；第二輪草原生態補獎政策實施后，水土流失治理面積、年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收入、人口密度和農牧民技能培訓次數成為影響純牧業區綜合績效的核心因素。人均草地面積、人均水資源擁有量、年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收人與人口密度是制約半農半牧區第一輪和第二輪綜合績效提升的重要因素，障礙度由 10.16%，10.01%，9.83% 7.56%，6.89% 提升至 12.15%，11.96%，11.37% 9.17%，8.37% 。人均草地面積、人均水資源擁有量、年末牲畜存欄總量、人均畜牧業產值和人均草原生態補獎政策收入成為滯緩農業區第一輪和第二輪綜合績效改善的關鍵因素，障礙度從 10.51% ，9.58% ， 7.96% ， 7.66% ， 6.13% 提高到11. 99% 11. 15% ，9. 12% ，8. 79% 6.73% 。

3討論

草原生態補獎政策作為草原生態保護建設支撐保障體系中一項重要的資金政策制度[53]，對助力生態治理建設意義重大，量度對比分析第一輪和第二輪政策實施績效尤為必要。

3.1草原生態補獎政策實施績效顯著

已有學者從不同視角對草原生態補獎政策的實施效果進行了評估，普遍得出了政策實施績效顯著的結論。周升強等[13]基于農牧民感知視角，對草原生態補獎政策進行績效評價，結果表明北方農牧交錯區補獎政策實施的綜合績效較高。肖仁乾等[15從生態、經濟、社會3方面評價了青海省海北州第二輪草原生態補獎政策實施成效，結果發現政策實施效果十分明顯，實現了生態與經濟雙贏的目標。本研究發現，甘南黃河水源補給區第一輪和第二輪草原生態補獎政策綜合績效“增量效應”顯著。2010—2020年，綜合績效年均增長率為 5.24% ，生態、經濟、社會效益年均增長率分別為 3.29% ， 9.03% 3.47% 。“三效益\"結構從生態績效為主轉變為三效益和諧統一，并呈現“東高西低、南高北低\"空間分布特征。本研究結論與上述研究結論相吻合。

從生態績效來看，政策的持續實施有效促進草原生態環境的改善。得益于禁牧、草畜平衡等關鍵措施的嚴格執行，以及對草原生態治理的持續投入，植被覆蓋度增加、草原鼠害防治面積擴大以及水王流失治理面積顯著提升，不僅增強草原生態系統的穩定性和抵抗力，也為區域經濟的可持續發展提供良好的生態環境基礎。經濟績效的顯著提升，則主要歸因于政策的實施帶動草原畜牧業的轉型升級。通過禁牧補助、草畜平衡獎勵以及牧民生產性補貼等措施，牧民的生產積極性得到激發，畜牧業生產效率和產品質量得到提升。同時，草原旅游等相關產業也得以發展，為區域經濟注入新的活力。這種轉變不僅提高牧民的經濟收入，也促進區域經濟的多元化發展。社會績效的提升則主要體現在牧民生活水平和綜合素質的提高上。政策的實施加強了農牧民技能培訓，提高了城鎮化率，使得牧民的生活水平和綜合素質得到提升。此外，政策的宣傳與教育也增強了牧民對草原生態環境的保護意識，形成了人與自然和諧共生的良好氛圍。

3.2政策績效各維度區域分異特征顯著

本研究對比第一輪和第二輪政策績效，結果顯示生態績效、經濟績效由高到低表現為“純牧業區gt; 半農半牧區 gt; 農業區”，社會績效表現為“農業區gt; 半農半牧區 gt; 純牧業區”，區域分異特征顯著。這一發現與韓鳳芹等1基于政府行為視角的研究結果相呼應，從生態、經濟和社會三維度探究第一輪草原生態補獎政策實施效果，同樣指出牧區生態效益顯著而農區改善并不明顯。崔亞楠等[54]以西藏不同地域類型的實證表明，草原生態補獎機制的福利存在區域不均衡，表現為牧區經濟福利提升明顯但半農半牧區不顯著。這一發現與本研究經濟績效結果相契合，進一步驗證草原生態補獎政策在不同地域類型間的差異化影響。對于生態績效和經濟績效的區域差異，與不同區域的草原資源稟賦、經濟發展水平以及政策執行力度等因素有關。

純牧業區受畜牧業生產方式限制，牧民對草原資源的依賴性特征顯著，呈現出生態績效較好但經濟績效較低。此外，純牧業區人口密度較低，公共資源配置與社會服務供給不足，制約社會績效的提升。半農半牧區農業和畜牧業并重，通過產業結構優化與多元化經營模式，經濟績效表現突出。然而，隨著農業和畜牧業的發展，草原資源消耗強度顯著上升，影響生態績效的提升。農業區以農業為主，資源稟賦優勢與利用效率不足并存。在城鎮化加速與社會經濟轉型背景下，農業區在社會績效方面表現較好。然而，由于農業與草原資源的關聯性較弱，生態和經濟績效有待進一步提升。

值得注意的是，盡管在生態與經濟績效方面已得出與前人研究相似的結論，但在社會績效方面卻呈現不同的區域表現。本研究顯示，農業區的社會績效最優，半農半牧區次之，純牧業區相對較弱，而已有研究發現農區社會效益并不顯著[10]。社會績效的區域差異與人口結構、教育水平以及政策關注重點等因素有關。農業區人口相對密集，教育水平較高，且政策在執行過程中可能更加注重社會層面的改善，因此社會績效最優。而純牧業區由于人口分散、教育水平相對較低，且政策主要關注生態和經濟方面的改善，因此社會績效相對較弱。這一發現暗示著草原生態補獎政策在促進社會績效提升方面，對不同地域類型存在差異化影響，值得后續研究深人探討。

3.3草原生態補獎政策提質增效的主要障礙

本研究顯示，影響第一輪和第二輪草原生態補獎政策實施績效提升的主要因素存在共性且區域分異特征顯著。年末牲畜存欄總量、人均草原生態補獎政策收入及人口密度是滯緩第一輪和第二輪草原生態補獎政策實施績效提升的主要障礙因素。研究表明[30]，草原生態補獎政策對牧戶減畜行為發揮一定的促進作用，但激勵效果有限，與實現完全禁牧、草畜平衡目標仍存在差距。張如心等[11]對比了前兩輪草原生態補獎政策的減畜效應發現，第二輪政策的減畜效應較第一輪有所增強，但仍未達到預期。與此同時，陳強強等[33]運用響應度模型、地理探測器研究發現，甘南黃河水源補給區人地關系趨于緊張，且牧區與半農半牧區較農區愈加緊迫。

張巖等[55]基于草地農業保障食物安全視角研究表明，天然草原在發揮生態功能的前提下，通過合理利用可以發揮草原生產功能。此外，Wei等[56]研究表明，草原生態補獎政策對草地質量的影響程度受經濟發展水平和人口密度制約，在富裕且人口密集地區尤為顯著。由此可見，生態、經濟與社會3維度績效形成合力對甘南黃河水源補給區草原生態補獎政策“提質增效\"至關緊要。

良好草原生態環境是典型公共產品和普惠的民生福祉[47]，兼顧草原生態功能與生產功能，以草原\"生態一經濟一社會\"復合系統良性循環為紐帶，推動草原治理體系和治理能力現代化。總體而言，草原生態補獎政策的綜合績效尚處于較低水平，但展現出顯著上升態勢，各維度仍有較大優化潛力，亟需強化其長效激勵機制。

本文從生態、經濟、社會3個維度建構草原生態補獎政策績效評價指標體系，對比分析了第一輪和第二輪草原生態補獎政策績效差異，揭示影響績效提升的主要障礙，為進一步動態優化完善補獎政策提供參考。本研究仍存在一些局限：首要在于，草原生態補獎政策實施過程中伴有多項輔助政策與資金支持，涵蓋鼠蟲病害及毒雜草防控、黑土灘整治、畜牧技術與水利措施等，致使該政策在績效評價對比分析中難以單獨剝離。今后將針對政策主體進行微觀調研，深入分析補獎政策具體舉措及其農戶認知與親環境行為選擇。其次，本文所構建的草原生態補獎政策績效評價指標體系在甘南黃河水源補給區以外其他研究區域是否具有普適性，以及政策實施績效評價的合理性有待進一步驗證。當前，第三輪草原生態補獎政策正處于實施階段，未來將持續追蹤第三輪政策的績效評價，深人對比第三輪與第二輪政策績效差異并探究障礙因子的變化動態，進一步探討如何協調3維度績效，以實現草原生態補獎政策的持續優化與提升。

4結論

甘南黃河水源補給區草原生態補獎政策的綜合績效處于相對較低水平但顯著提升，綜合績效值由第一輪的0.1212提升至第二輪的0.1550。生態、經濟與社會績效值均呈現出積極的增長態勢，績效結構由第一輪的“生態績效 gt; 經濟績效 gt; 社會績效\"演變為第二輪的“經濟績效 gt; 生態績效 gt; 社會績效”，“三效益\"協同凸顯。政策績效各維度區域分異特征顯著，生態、經濟績效由高到低表現為“純牧業區gt;半農半牧區 gt; 農業區”，社會績效則呈現相反趨勢。影響草原生態補獎政策實施績效提升的障礙因素存在共性，同時呈現出鮮明的區域差異性特征。

基于研究結論，提出以下建議：（1）實施區域分類化治理措施，促進草原生態環境持續改善。純牧業區實施“生態修復 + 產業轉型\"雙輪驅動，將草畜平衡考核與補償資金梯度掛鉤。半農半牧區加快畜牧業轉型升級，貫徹最嚴格水資源管理制度，堅持“四水四定”原則，夯實水利資源保障。農業區將補償政策與耕地地力保護補貼并軌，對實施“糧改飼\"政策農戶按種植面積給予生態溢價補貼。2）加強農牧民技能培訓，提升替代生計能力，降低人口對草地資源的直接壓力。充分考慮農牧民生計需求，提供差異化支持措施。建立政府、企業、社會組織與農牧民等多方參與的合作機制，開辟多元化就業渠道與收入來源，推動生態保護與替代生計可持續發展。（3）構建常態化激勵機制與動態監測評估體系，基于微觀區域異質性特征對補獎標準動態調整。創新監管模式，建立“政府主導-社區參與-牧民自治\"的多主體協同監管框架，實現政策執行閉環管理與實施效能持續提升。

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（責任編輯劉婷婷）