市域社會治理現代化的價值意蘊與路徑探究

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-8442（2025）03-0070-07

市域社會治理在國家治理和基層治理之間發揮著承上啟下的作用，具有鮮明的中繼性特征。它既負責將國家治理的意志傳達并落實到縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）等基層治理單位，又在本級行政區域特別是中心城區，貫徹落實國家治理的大政方針。市域社會治理的優勢在于，市級層面擁有較為豐富的社會治理資源和較為完備的社會治理機制，具備解決基層單位難以化解的重大矛盾問題的能力。因此，市域社會治理是將風險隱患前置解決的最迅速、最有力的治理層級，成為基層治理的中心和重心。

一、市域社會治理現代化的價值意蘊

市域社會治理現代化是指在城市及其周邊區域，通過創新治理理念、優化治理結構、提升治理能力，實現社會治理的科學化、精細化、智能化，其內涵豐富，意義重大。

（一）市域社會治理現代化的深刻內涵

2002年習近平擔任福建省省長期間，在對廈門工作的講話中提出“市域城鎮體系”概念，要求全市“一盤棋”促進城鄉發展①。“市域\"概念的提出，把城市、鄉村治理納入整體推進的重要思路。2018年7月時任中央政法委秘書長的陳一新發表文章《推進新時代市域社會治理現代化》，正式提出市域社會治理現代化概念②。黨的十九屆四中全會作出“加快推進市域社會治理現代化”的重大決策，首次將其上升為黨的意志和國家戰略。此后，黨的重要會議持續聚焦市域社會治理，例如，黨的二十大提出“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”④，黨的二十屆三中全會又再次強調“提高市域社會治理能力”。在此需要指出的是，市域社會治理現代化并非“市域 + 社會治理 + 現代化”的簡單疊合，而是對市域范圍內治理元素的熔煉重組，是一次全新的制度塑性。在治理范圍上，市域既包括中心城區的街道社區，也包括下轄縣城的城鎮社區和行政村，融合了城區社會與農村社會。在治理主體上，市域范圍內的行政機關、群團組織、社會企業、基層自治組織、人民群眾等多元治理主體，通過黨委領導、政府引導、民主協商、協同共治、依法治理、科技治理的治理體制機制，構建起以黨建引領為核心的多元治理體系。在治理手段上，市域社會治理強調多元治理主體綜合運用黨的理論、法治方式、傳統道德、社會心理、民間習俗、信息科技等治理手段開展治理行動，注重發揮政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”的作用。在治理目標上，市域社會治理短期內旨在防范社會風險、化解社會矛盾；長期則致力于提升統籌謀劃、改革創新、政策把握、科技應用、群眾工作、輿論引導等能力，最終實現市域社會的和諧穩定與長治久安。

（二）市域社會治理現代化的時代價值

從建國初期為鞏固新生政權實施的“社會管控”，到改革開放后由政法戰線主導的“社會管理”，再到新時代更加注重共建共治共享的“社會治理”，社會治理工作始終以國家需要為指引，以人民利益為中心。作為社會治理體系的樞紐和中繼，加快推進市域社會治理現代化，是實現國家治理現代化和基層治理現代化的關鍵舉措，是亟待解答的時代命題。

1.市域社會治理現代化是連接國家治理和基層治理的重要節點。市域社會治理是國家治理體系中宏觀治理與微觀治理的重合點，扮演著中繼和樞紐的重要角色。它既承接頂層設計，又指導基層實踐，肩負統籌市域內城鄉融合治理的使命，為推動城鄉一體化提供強大牽引力和推動力。在黨的領導下，市域社會治理匯聚優勢資源、供給優質服務，推進市域城鄉、城郊的均衡發展，實現基本公共服務資源向“洼地”流動，為全面推動國家治理體系和治理能力現代化提供堅實支撐。

2.市域社會治理現代化是防范重大風險、化解突出矛盾的有力手段。隨著全面深化改革步伐的加快，縣區、鄉鎮面臨越來越多自身難以破解的社會治理問題，需要向更高層級需求支持。在市域層面統籌處置重大風險隱患、化解突出矛盾糾紛，既能避免行政層級過高可能導致的“治理溢出效應”，又能突破行政層級過低可能形成的“治理乏力困境”，快速而高效的從源頭扼殺風險隱患，調處矛盾糾紛，通過調動發揮市域層面多方治理主體的積極性，編織社會風險捕獲網、社會治安防控網、社會矛盾調解網，推動社會治理、公共服務提質增效，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

3.市域社會治理現代化是提升社會治理效能、完善社會治理體系的應有之義。習近平強調：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。\"①黨的二十屆三中全會指出：“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。”②市域社會治理現代化是黨委“掌舵”、政府“掌勺”、全民參與的現代化，構建起多元主體共建共治共享的社會治理新格局。在市域層面，各方治理主體在出臺治理政策、落實治理舉措、收集治理反饋等方面有更多自主性和更快反應速度，同時能夠更有效地挖掘利用網絡治理資源，充分融合云計算、大數據、人工智能等信息技術，不斷適應市域社會治理的新變化。

二、安徽省蕪湖市推進市域社會治理現代化的做法和成效

自2020年獲批市域社會治理現代化全國首批試點以后，安徽省蕪湖市大力實施“向陽”“固基”\"崇法”“潤安”\"同心”“民享”“鑄盾”“智輔”八大工程，市域社會治理法治化、智能化、專業化水平不斷提升，人民群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強。2023年9月，蕪湖市被確定為“全國市域社會治理現代化試點合格城市”，順利完成試點工作。在此期間，“平安蕪湖”建設成績顯著，先后榮獲首批國家知識產權示范市、全國社會治安防控體系建設示范城市、全國社會信用體系建設示范城市、平安中國建設先進集體等榮譽稱號。其中，鳩江區沈巷鎮《預防化解征地拆遷矛盾糾紛“三問”工作法》人選全國“楓橋式工作法”，該鎮黨委書記作為全國新時代“楓橋經驗”先進典型代表，受到習近平親切接見。

（一）黨建引領把握基層治理方向

在基層治理創新和實踐中，蕪湖市始終堅持以黨建引領為核心，統籌規劃解決基層治理碎片化問題。先后出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》《關于深化街道體制改革的實施意見》等一系列政策文件，連續多年將社區治理納入對各縣（市區）目標管理績效考核內容，形成齊抓共管的整體合力和你追我趕的發展態勢。明確街道加強基層黨建、統籌轄區建設、優化公共服務、推動基層治理、組織動員群眾、維護社會秩序等六項基本職能，推動街道聚焦抓黨建、抓服務、抓治理的主責主業。健全社區大黨建工作機制，建立“社區黨組織—網格黨支部一樓棟黨小組\"的組織體系，引導駐區單位、社會組織、社區居民參與基層治理。建立依法履職事項清單、依法協助政府工作事項“兩個正面清單”，設立不應由社區（村）承擔工作事項、不應由社區（村）出具證明事項\"兩個負面清單”，明確除有明文規定或涉及人民群眾人身安全和公共安全的重大事件外，不得隨意向基層轉嫁工作任務和責任。截至目前，已精減社區工作事項、考核、掛牌、臺賬、證明事項共55項。

（二）引育并舉促進社會組織發展

蕪湖市高度重視社會組織的培育，著力推動社會組織黨的組織和黨的工作“兩個覆蓋\"擴面提質，批準成立市社會組織促進會黨支部。市級社會組織黨建工作指導站組織黨建工作指導員累計開展走訪活動2853次，反饋問題837個，新成立黨組織18家，發展人黨積極分子99名。完成市級社會組織422家年度檢查，年檢率達 87% 。市、縣區兩級投入近900萬元開展社會組織公益創投活動，圓滿完成全市第八屆社會組織公益創投活動，開展活動467場，志愿者參與2215人次，服務33424人次。圓滿完成蕪湖市培育發展社區社會組織專項行動計劃（2021-2023年）、社區社會組織培育發展\"領頭雁”計劃，全市登記備案社區社會組織6714個，目標任務完成率為 110% 。發布《關于全市社會組織助力高校畢業生就業倡議書》，全市社會組織及會員單位招聘高校畢業生2000余名。引導全市行業協會商會積極開展“萬企興萬村\"活動，37家商會與聯系結對的53個村幫扶工作有序進行，189家會員企業參與176個村的253個項目投資，投資總額437597萬元。

（三）協同推進形成多元治理合力

蕪湖市緊貼群眾所盼和急需，以協同理念推進建設社會治理共同體。有序推進鄉鎮（街道）社會工作站、村（社區）社會工作室建設，共建設鄉鎮（街道）社工站71個，打造特色社工室73個，232名專業社工開展駐站服務。目前，全市共有社區工作者3820名，每萬人城鎮居民擁有社區工作者數量14.2名，平均年齡36歲，大專以上學歷的占 93% ，取得社會工作職業水平證書的占社區工作者總人數的 28% 。推動全程過程人民民主，實現全市村（社區）工作協商委員會全覆蓋。2023年以來，全市社區層面通過議事協商解決的居民問題近4000件。以公益創投為切入點，持續推動居民參與社區問題的有效解決。2020年以來，全市公益創投資金累計投入2000余萬元，支持公益項目300余個，開展活動5000余場，服務居民30萬余人次，發掘居民骨十2800余人，形成居民服務品牌100余個，切實解決了居民需求。

（四）聚焦難點強化社會法治保障

蕪湖市深入學習貫徹習近平法治思想，努力打造市域法治“新高地”。建立健全覆蓋鄉鎮（街道）、村（社區）的人民調解委員會1003家，行業性專業性人民調解組織77家。2023年，全市人民調解組織共計調處矛盾糾紛38206件。建成“百姓評理說事點\"966處，化解矛盾糾紛8730件。扎實開展“人民調解為人民，助推治理現代化\"專項活動，打造徐明惠調解工作室等特色調解工作室，設立“一站式\"矛盾糾紛調解陣地。有效防范化解金融領域債務風險，2023年調處金融借貸、融資租賃、證券交易等領域糾紛1.6萬件，涉案金額31.9億元。確立確保房地產市場平穩有序，妥善解決房地產領域糾紛3081件。大力打擊涉詐犯罪行為，審結各類詐騙案件220件，挽回財產損失1646萬元。深入開展“八五\"普法規劃中期評估工作，灣證區人圍全國守法普法示范地區創建候選單位。實施民主法治示范村（社區）建設三年行動計劃，培養鄉村“法律明白人\"7928人，農村“學法用法示范戶\"546戶，《聚力“三治融合\"推進鄉村治理》被評為“長三角基層依法治理十大優秀案例”。拓展法治宣傳陣地，打造“一軸五線九片區\"蕪湖長江法治文化長廊集群。全市共建成法治展館16個，法治廣場（公園）106個，法治宣傳欄（廊、墻）2410余塊，法律圖書角776個，村、社區法治文化陣地實現全覆蓋。

（五）數字賦能提升基層治理效能

推動社會治理智慧化、數字化、信息化一直是蕪湖市開展試點工作的重要抓手。大力推動智慧社區建設，建成一個市級智慧社區綜合服務平臺、14個智慧社區和近400個智慧小區，開發35個智慧社區應用場景，服務超50萬業主。建成安徽省首個“5G數字政務服務受理站”，實現455項政務服務事項自助辦理。在“長三角政務地圖”上線高頻服務事項5.6萬項，匯聚服務場所近4500個。推進“首席審批師\"改革，打造“一站式審批平臺”，企業群眾辦事時效提升 84% 。打造長江流域首個全航運要素、全生命周期的“一站式\"智慧化政務服務大廳，無差別受理108個航運高頻政務服務事項。打造“招商引資合同履約監管系統”，利用大數據及時發現合同履約過程中存在的問題。創新建成“智慧督\"平臺，歸集處理人民網留言、市民服務熱線、政府門戶網站、皖事通 App 、安徽政務服務網以及微信微博等渠道線索。延伸建設“慧眼 + ”視頻監控，完善智慧長江（蕪湖）綜合管理平臺。打造“智慧政法\"平臺，深入推進綜治信息化，其中“解紛蕪優\"線上多元矛盾糾紛調解平臺入選“2020年全國社會治理十大解決方案”，“金融類案智能審判 + 區塊鏈存證核驗系統”人選“2021年政法智能化建設智慧法院創新案例”，“群眾訴求感知評價系統”人選“2022年全國政法智能化建設智慧治理創新案例”。

可以看出，近年來蕪湖市通過抓基層黨建、社會組織、多元主體、法治保障、科技支撐，全方位、多領域推進市域社會治理現代化，取得了顯著成效，但在某些方面仍有提升空間。如治理體制機制有待進一步完善，公共服務效能有待進一步提升，社會環境和氛圍有待進一步改善，基層基礎有待進一步夯實，網絡安全有待進一步加強。

三、進一步推動市域社會治理現代化的對策

面對黨的二十屆三中全會提出的“健全社會治理體系”的新任務，以及社會思想日益復雜、社會流動日益頻繁、社會階層日益多元的新挑戰，各級政府必須站在政治和全局高度全面推進市域社會治理現代化，從注重提升完善、探索創新、管用有效著手，不斷推動市域社會治理精細化、信息化、人性化、時代化。

（一）深入推進社會治理創新，切實維護公平正義

1.堅持發展新時代“楓橋經驗”。重點圍繞“治理什么”“誰來治理”“怎么治理\"等問題，進一步探索創新、完善方案，不斷提升社會治理的整體效能②。進一步匯聚治理資源，效仿“楓橋經驗”的發源地浙江省諸暨市做法，廣泛成立鄉賢理事會，發揮在外鄉賢、退伍軍人、流動黨員等群體作用，凝聚行業協會、異地商會、合作社等組織力量，在投資興業、促進消費、技術咨詢等方面助力家鄉建設，建成“家鄉命運共同體”。積極探索建立網格化民情聯系服務制度，充分發揮鄉鎮（街道）黨組織的核心作用，突出村（社區）黨組織的基礎地位，彰顯全體黨員的骨干身份，實現聯系無縫隙、管理無盲點、服務無遺漏。

2.創新社會治理體制。充分發揮群眾參與社會治理的作用，建立“楓橋式\"大調解志愿服務隊伍，參與維護治安和矛盾調解。健全社會工作人才培養、評價、使用、激勵制度，進一步增加社會工作崗位。加快培育社會組織，下放更多政府承擔的社會治理職能，通過購買公共服務的方式積極引導社會組織參與基層社會治理。加大對公益類等社會組織的政策和稅收支持，設立扶持社會組織專項財政資金，幫助社會組織發展壯大。如積極推廣成都市探索的“社區合伙人\"模式，通過引入社會組織、企業和居民共同參與社區治理，實現了社區、社會組織和社會工作者“三社聯動”。

3.加強基層法治建設。深人開展“法治社區”\"法治村\"創建活動，加大對弱勢群體的法律援助，重點做好婦女、未成年人、老年人、殘疾人、農民工等社會群體維權工作。大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。深人開展普法宣傳教育，學習福建省尤溪縣打造的“蒲公英 + 朱子家訓\"普法模式，充分利用地方特色法治資源。進一步推進基層協商民主，吸收和發動更多村民和居民參與基層自治，激發人民群眾自我治理的熱情。推廣實施企業、農村法律顧問制度，努力實現公益法律援助全覆蓋，滿足基層群眾日益增長的法律咨詢需求。

（二）深入推進公共服務建設，更好滿足群眾需求

1.大力推進服務型政府建設。切實轉變政府職能，向服務型政府、法治型政府、保障型政府不斷轉型。學習借鑒浙江省“最多跑一次\"改革，不斷提升行政審批效率，建強縣（區）鄉鎮（街道）村（社區）三級公共服務中心，持續推動行政審批制度“瘦身”，降低企業群眾辦事成本。強化公共服務供給機制，依據社會組織和群眾需求精準提供“服務菜單”，進一步探索群眾和社會組織參與社會治理、提供公共服務的體制機制創新③。改革村、社區治理服務體制，實現治理權限和服務項目更加屬地化、社會化，確保基層全覆蓋。

2.打造服務型社區。優化完善村、社區治理體系和治理能力，構建既井然有序又充滿活力的治理格局，推進城鄉社區自治。完善功能配套和服務人員配備，大力開展“心理關愛”\"云陪伴”\"共享資源”等豐富多彩的志愿服務活動。發揮專業人才技能優勢，組織醫生、護士、律師、教師等服務團隊，開展社區服務①。優化社區自然環境、治安環境、人文環境，豐富社區文體活動，努力打造一批環境優美、管理成熟、秩序安定、人際和諧的新型城鄉社區。大力推廣蕪湖市宜鄰中心建設經驗，打造“生活服務 + 社會治理\"平臺，構建“15分鐘綜合生活服務圈”。

3.健全各類人群服務管理體制。強化對“兩新\"組織、外來人口、特殊人群等的服務管理，積極探索全新管理體制機制。更加注重運用信息化、數字化、智能化手段加強社會治理，加快建設智慧城市，建立覆蓋城鄉的信息系統，推進人口基礎信息庫建設。探索實施“積分制\"管理手段，建立健全外來人口養老保障體系，設立外來人口重病、大病醫療救助基金，推動外來人口子女“零門檻”入學。擴大人才認定范圍，吸納更多技術技能人才，學習杭州將外賣員、快遞員、導游納人人才認定范圍的做法，提升城市經濟活力和服務水平。

（三）深入推進社會環境建設，全面營造美好氛圍

1.匯集守望相助的正能量。廣泛開展“文明大行動\"系列活動，深入實施“文化惠民\"工程，大力營造開明開放、和諧包容的良好環境，讓所有建設者和創業者在基層安心創業、放心發展、舒心生活。以農村文化禮堂建設、創建“文化特色村”、文化下鄉工程等為載體，加強村落文化建設，大力發展鄉村文化旅游，挖掘和整合歷史文化資源，結合舊村改造、環境整治、生態改善等各項工作，改善農村人居環境。強化社區文化供給，借鑒青島市市南區做法，定期在社區街道和廣場舉行戲曲演出、音樂晚會、時尚走秀和露天展影等公共文化活動，引導居民在參與活動中密切關系、化解矛盾、增進情誼。

2.打造優良生態環境。牢固樹立創新發展、綠色發展、可持續發展理念，堅持“綠色GDP”和“經濟GDP\"兩手都要抓，加快走出“綠水青山就是金山銀山\"發展新路。強化生態文明宣傳教育，不斷提高群眾環境保護意識。突出不欠新賬，依靠經濟發展方式的轉變解決環境問題;突出多還舊賬，以生態環境的改善取信于民；突出算好總賬，獎勵表彰保護環境的正面行為，嚴厲打擊破壞環境的負面行為；突出以人為本，把工作的出發點和落腳點放到人民群眾的對美麗環境的向往上，努力爭創國家生態文明縣。

（四）深入推進基層基礎建設，大力夯實社會根基

1.構建社會治理考評機制。引人多元評價主體，探索建立以“黨員先鋒指數”“群眾滿意指數”和“社區和諧指數”為主要內容的“三指數”考核評價體系。善用“黨員先鋒指數”，根據基層黨員參與基層建設、服務人民群眾的貢獻度進行量化積分，創設五級先鋒指數。活用“群眾滿意指數”，借助現代信息技術，擴大群眾參與滿意度考評的范圍和效率。巧用“社區和諧指數”，綜合考評社區組織群眾、提供服務、維護穩定、優化環境等能力指標。通過建立科學合理的考核評價體系，使基層黨組織和黨員干事有熱情、群眾訴求有反饋、社區評價有依據，不斷提升基層黨組織和黨員干部的創新創業能力。

2.筑牢社會治理組織基礎。以基層組織建設星級管理為總抓手，夯實基層基礎。在村級換屆選舉中要突出“四個必須”：即打擊賄選必須毫不手軟;對村干部的標準和要求必須旗幟鮮明;加強黨的領導必須堅決有力;必須集中精神和力量謀發展。大力實施“育苗\"工程，構建一支素質好、能力強、有威信、有擔當的村干部隊伍①。推廣杭州市最早開展的“樓道黨支部”做法，在社區樓宇成立黨支部。依托園區、樓棟、集會、街區，在“三新\"組織中建立黨組織。通過組織找黨員、黨員找黨員、黨員找組織等方式找到流動黨員，組建流動黨員黨組織。

3.提升群眾工作能力本領。按照“密切干群關系、增進干群情感、加強干群合作\"的要求，推動黨員干部直接為人民群眾解困惑、辦實事。堅持持續轉變作風，以人為本，密切聯系群眾，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，真心對待群眾，真情幫助群眾。堅持走好群眾路線，用群眾聽得懂的\"方言土話\"去與群眾打交道，拉近與群眾的距離，贏得群眾的信任。堅持深入一線開展調研、深人一線提供服務、深入一線接受反饋、深人一線改進工作。主動去做群眾的思想政治工作，對待暫時不能理解黨和政府政策的部分群眾，不能粗暴處理，而應主動啟發引導、理順情緒、化解矛盾、凝聚人心。

（五）深入推進網絡安全建設，有效提升治理效率

1.構建網絡安全保障體系和相關法律法規。要不斷加強互聯網內容管理，依法打擊利用信息網絡實施誹謗、尋釁滋事、敲詐勒索等違法犯罪活動。持續推進網絡安全和信息化立法工作，建立健全網絡社會綜合防控體系，提高網絡治理能力。特別是對正在迅速崛起的生成式人工智能，其介人基層社會治理后必然存在風險和隱患，必須盡快構筑人工智能技術防火墻和法律保障網。此外，還要積極引導互聯網企業履行社會責任，加強企業與政府部門的溝通合作，健全網絡企業誠信經營自律機制。

2.建設智能化治理和服務平臺。要建設完善以信息網絡為基礎、大數據為核心、人工智能為應用的智能化治理和服務平臺，整合社會資源，提高服務水平②。要依托現代信息技術手段和互聯網平臺，建立和完善政府公共服務、市場社會服務和公眾參與互動的綜合性信息平臺，提供多元、便捷、高效的公共服務，例如深圳市利用大數據和人工智能技術，建立“城市大腦\"平臺，實現對城市運行狀態的實時監測和精準管理。要注重運用大數據、云計算、人工智能等新技術手段，探索開展“智慧城市\"\"智慧社區”“智慧鄉村\"建設，推動科技創新成果同基層社會治理深度融合，推進城鄉信息化融合發展。

3.加強網絡安全防護與人才培養體系建設。要加快建立多層級網絡安全態勢感知平臺，實現對關鍵信息基礎設施的全天候、全方位監測預警，提升網絡攻擊溯源和應急處置能力。如可參考國家電網建設的“智能網絡主動安全防御體系”，通過AI算法實現安全事件的實時分析。同時，要完善網絡安全人才培養機制，支持高校設立網絡空間安全相關學科，構建產學研聯合培養模式，建立網絡安全人才實訓基地。大力實施“網絡安全人才培養計劃”，重點培養既懂技術又通管理的復合型人才，打造一支政治過硬、技術精湛的專業隊伍，并定期開展網絡安全應急演練和技能競賽，提升網絡安全防護意識和能力水平。

[責任編輯：郭麗娟]