城市基層治理中網格化管理的演進、作用及優化

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-8442（2025）03-0056-07

在社會環境日趨復雜多元的背景下，城市基層治理效能的提升成為維系社會和諧穩定發展的關鍵紐帶。網格化管理作為一種創新且行之有效的城市管理模式，借助數字化與信息化技術的有力支撐，將管理對象細致劃分為一個個網格單元，以管理核心為指引明確責任單位，對治理結構進行合理重構，實現管理區域內資源的優化配置，達成信息的共建共享與上下協同運作，有力推動市與區的協同作業，為城市基層管理翻開了嶄新篇章①。

相較于傳統管理模式，網格化管理通過數字化技術革新管理工具，徹底轉變了被動響應問題的管理常態，主動性得到極大彰顯。其管理對象與流程具備較高程度的數字化與智能化特征，構建起科學、閉合的管理體系，標準化與統一化優勢顯著。并且網格化管理能將工作任務細化，精準分派給網格內工作人員，憑借網絡化管理增強城市基層治理效能，提升整體響應能力。由此可見，深人探究城市基層治理中網格化管理模式，不僅是順應時代發展的必然要求，更是提升城市治理水平、實現社會長治久安的重要路徑，具有十分重要的現實意義。

一、城市基層治理中網格化管理的演進歷程

網絡化管理在我國城市基層治理中的實踐最早可追溯至2004年，當時北京市東城區運用網格地圖開展城市管理工作，產生了全國性影響，并由此在全國范圍內得到全面推廣與深入應用。在過去20年的實踐歷程中，網絡化管理的實踐模式不斷發展演化，呈現出細節化與繁復化的特征。

（一）起步探索期（2004—2012年）

2004年，北京市東城區率先推行“萬米單元網格化城市管理制度”，將轄區以萬米為單元劃分成若干網格，由專門的城管人員全天候管控，負責記錄網格內各種運行系統情況。2005年7月，建設部出臺《關于推廣北京市東城區數字化城市管理模式的意見》，首次提出在全國推廣“城市網格化管理”制度。此后幾年，建設部等部門發布了《建設部關于實施lt;國家中長期科學和技術發展規劃綱要gt;的意見》《關于印發lt;數字化城市管理模式建設導則（試行）gt;的通知》等多個文件，推動城市管理信息共享，為城市社區網格化管理提供技術保障，并指導規范各地開展城市社區網格化管理模式創新工作。2011—2012年，國務院、中央綜治辦等多個部門先后下發《國務院關于加強和改進消防工作的意見》《關于街道鄉鎮推行消防安全網格化管理的指導意見》等文件，提出要在街道社區推行消防安全網格化管理，進一步推動了網格化管理在基層的應用。

這一階段，網格化管理主要側重于單項管理功能，形成了轄區內多個單一功能管理網格并存的格局。各地為了提升特定領域的管理效率，紛紛依據自身需求劃分管理網格。以上海市為例，存在分屬勞動、工商等多個部門的勞動保障監察網格。勞動部門所設立的勞動保障監察網格，主要聚焦于勞動法律法規的執行監督，對企業的用工情況、工資發放、社會保險繳納等方面進行嚴格檢查，以保障勞動者的合法權益。工商部門的網格則著重對企業的經營資格、市場秩序等進行監管，確保企業依法經營，維護市場的公平競爭環境。這些單一功能管理網格在各自領域發揮了積極作用，初步實現了對城市管理局部領域的精細化管理，但由于各部門之間缺乏有效溝通與協作，存在信息孤島、重復勞動等問題。

（二）職能整合期（2013—2016年）

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”，為網格化管理在基層治理中的深化發展指明了方向，網格化管理進入職能整合和“一網多能”的階段。2014—2015年，《中共中央國務院關于印發lt;國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）gt;的通知》《中共中央 國務院關于深人推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》詳細闡明了網格化管理工作的要求；工業和信息化部等部門發布《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》等文件，要求依托城市網格化管理模式，推動智慧城市及信息惠民工程的建設。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，提出健全基層綜合服務管理體系的總要求，相關政策主體開始將信訪、禁毒、文化服務等工作納入城市社區網格化社會管理服務體系，網格化管理的職能進一步拓展。

隨著城市治理的復雜性日益增加，單一功能管理網格的局限性逐漸顯現，迫切需要整合各部門職能，實現資源共享與協同治理。以北京市為例，其再度創新，將職能網格與城市管理網格進行合并，充分凸顯了職能管理的多元化。此后，政府部門開始把社會管理問題納入網格化管理范疇，通過建立統一的管理平臺，將原本分散在不同部門的管理職能進行整合，使得網格化管理從扁平化向層級化轉變。

例如：將公安、城管、民政等部門的部分職能進行融合，在處理社區治安問題時，平臺能夠迅速協調公安、城管等部門的力量，形成聯合執法機制;在解決社區居民的救助問題時，民政部門可以借助平臺及時了解居民需求，聯合社區組織提供精準服務。同時，層級化的管理結構使得信息傳遞更加有序，決策更加科學，提高了城市管理的整體效能。

（三）全要素網格期（2017年至今）

2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》進一步提出“城鄉社區是社會治理的基本單元”①，推動了網格化管理在城鄉社區治理中的深化發展，網格化管理進入以全要素網格為顯著特征的階段。2019年11月，黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全黨的一項重大戰略任務，為網格化管理與國家治理體系和治理能力現代化的融合發展指明了方向。2022年10月，黨的二十大報告提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態\"③，強調了網格化管理在基層治理中的重要性和優化方向。

這一階段以網格化管理為重要抓手，不斷健全基層綜合服務管理平臺，管理職能范圍進一步拓展，不僅涵蓋了安全監察、市場監管、水利以及綜合治理等管理職能，還包括文化、醫療等服務職能，從而形成了全要素網格體系。在安全監察方面，網格員不僅要排查安全隱患，還要對企業的安全生產制度落實情況進行監督；市場監管職能則涉及對各類市場主體的經營行為進行全方位監管，維護市場秩序。水利管理網格員負責巡查河道、湖泊，保護水資源和水生態環境。在服務職能方面，文化網格員組織社區文化活動，豐富居民精神生活；醫療網格員協助社區衛生服務機構開展健康宣傳、疾病防控等工作。全要素網格體系的建立，實現了城市基層治理的全方位、全覆蓋，將管理與服務有機結合，提高了居民的獲得感和滿意度。

時至今日，網格化管理依然在持續深化，各地政府在網格化管理方面的實踐創新也從未停歇。例如：舟山市打造了“海上網格”;江蘇省無錫市將街道民族工作融入社區網格，有效促進了不同民族居民之間的互動與互助。隨著網格化管理所承載的城市基層治理工作內容不斷豐富拓展，其已然成為推動國家治理現代化的重要基礎設施。

二、網格化管理在城市基層治理中的積極作用

網格化管理不僅是國家治理的重要助力，而且在公共管理的高效開展、政策的精準執行等方面，也發揮著無可替代的作用。在社會治理方式朝著網格化管理的方向不斷改進優化的背景下，網格化管理對打造有序、和諧、宜居的城市基層環境意義重大，其關鍵作用正日益凸顯。

（一）有助于防止資源閑置與浪費

網格化管理的核心在于將城市基層區域精細劃分，以一個個網格作為獨立的管理單元開展治理工作。由于每個網格都有其獨特的個性化服務需求和人口構成特點，因此能夠依據這些特性，制定出更具針對性的資源配置方案。在具體實施過程中，采用點對點的精準服務方式，這不僅能有效避免資源的閑置，還能顯著減少因資源分配不合理導致的過度浪費問題，同時杜絕資源的重復投入，確保關鍵區域的管理能夠獲得充分且恰當的支持①。例如：在養老資源的配置上，可根據網格內老年人群體的比例進行優化，對于老年人口占比較高的網格，合理增加養老設施的投入，如建設老年活動中心、配備專業護理人員等，滿足老年人的生活與精神需求;在青少年教育資源方面，結合網格內青少年群體的成長需要，加強與社區、學校的緊密聯系，通過組織多樣化的教育活動，為青少年提供豐富的學習和成長機會，促進其身心健康發展。通過這樣的方式，確保各類公共資源都能在網格內得到最大限度的合理利用，真正做到物盡其用，提升城市基層治理的資源利用效率和服務質量。

（二）有助于促進多方協作與共建

在城市基層治理的復雜體系中，網格化管理緊緊圍繞以人民為中心的核心思想，積極探索并成功激活了多主體參與的強大動力，為實現多方協作與共建的良好局面發揮了關鍵作用。借助系統化的網格管理架構，社區自治機構的主動性被充分調動起來。這些機構不僅是社區居民的代表，更是連接居民與城市基層治理部門的重要橋梁。它們能夠深人了解民眾的實際需求和意愿，并及時、準確地傳達給相關治理部門。同時，社區自治機構還深度參與到網格化管理的具體工作當中，憑借其對社區情況的熟悉和與居民的緊密聯系，為提升服務工作的質量與效率貢獻著不可或缺的力量。比如，上海將多種管理網格進行統一規劃，實現了多部門資源的高效統籌調度，形成“網格吹哨、部門報到\"的協作模式。面對占道經營這一城市治理中的常見難題，公安部門與市容管理部門積極響應網格需求，主動下沉到基層網格中，兩部門協同合作，共同整治了占道經營現象，有效改善了城市的市容市貌。

在網格化管理的模式下，城市基層治理部門、社區自治機構以及廣大民眾各展其長、相互配合②。城市基層治理部門發揮著政策制定、資源調配和宏觀指導的引領作用;社區自治機構承擔著自我管理、服務居民和上傳下達的重要職責；民眾則積極響應，配合參與社區治理，形成了多方協作、共建共享的城市基層網格化管理新格局。這種格局不僅提升了城市基層治理的效能，更增強了居民的歸屬感和幸福感，為推動城市的可持續發展奠定了堅實基礎。

（三）有助于提升決策科學合理性

在城市基層治理中，網格化管理有效強化了各部門之間的信息流通與合作，打破了以往部門協作時存在的信息壁壘與溝通障礙，實現了信息的自由、順暢交流與充分共享。各部門基于共享的信息緊密聯合、協同作戰，顯著減少了決策過程中的盲區，能夠更從容地應對社會進步與經濟發展帶來的多維度挑戰。例如：通過構建“網格員 + 單元長”的治理體系，民政、市政等部門的數據得以有機整合，并依托整合后的數據針對獨居老人和留守兒童等特殊群體建立專項服務清單，為他們精準提供健康監測、心理疏導等個性化服務；在網格化管理模式下，信訪與司法部門的數據也得到充分利用，并借助大數據、區塊鏈等先進技術，建立起矛盾糾紛預警模型，提前識別物業糾紛、勞資矛盾等潛在的矛盾風險，并及時介入處理，有效縮短了決策介入時間，將矛盾化解在萌芽狀態，維護了社會的和諧穩定。

此外，網格員借助數字化工具廣泛收集社情民意，形成了“需求一響應一評估”的科學決策循環。以上海市為例，通過“隨申辦\"APP這一便捷的數字化平臺，居民可以方便地提交對老舊小區改造的意見和建議。系統根據收集到的數據自動生成改造優先級方案，精準滿足居民在加裝電梯、改造停車位等方面的迫切需求，使得更多民生項目能夠精準落地實施。這一舉措大大提高了居民的滿意度，同時也提升了公共服務與居民需求的匹配率①

綜上所述，網格化管理憑借其強大的數據收集與整合能力，能夠獲取全面、可靠的數據信息，為城市基層治理決策提供堅實支撐，有力推動了決策的精準性、合理性與科學性，切實提升了城市基層治理水平。

三、城市基層治理中網格化管理的優化路徑

網格化管理為城市基層治理提供了新思路、新方法，其不僅能夠有效整合基層資源、打破部門壁壘，還構建起預防治理模式，提前化解矛盾。在適應城市基層治理動態發展需求中，盡管網格化管理已取得顯著成效，仍需進一步深入探索其在城市基層治理中的應用，不斷完善和優化這一模式，推動其實現更加規范、科學、有序的發展。

（一）強化一體規制，提升治理能力

在當今網絡與物理空間日益緊密融合的大背景下，城市基層治理的環境與需求正發生著深刻變革。傳統的管理思維和邏輯已難以適應新時代的復雜形勢，構建新理念、新格局下的網格化管理模式迫在眉睫。在推進網格化管理模式的進程中，強化一體規制起著舉足輕重的作用，它是確保該模式穩定運行、發揮實效的基石。因此，迫切需要通過一系列切實可行的措施，進一步強化一體規制，推動城市基層治理邁向新臺階。一是深度整合各類網格資源，優化管理架構。要堅持“多格合一\"的科學原則，對現有的網格劃分標準進行全面梳理與完善。將城市運行管理網格、社會治安綜合治理網格等多種功能各異的網格進行有機融合，消除網格之間的壁壘與重疊②。同時，對街鎮層面現有的管理力量進行系統性整合，打通不同部門、不同層級之間的溝通渠道，促進“條條\"之間的協同配合以及“條塊”之間的高效聯動。通過充實和優化聯動力量，形成橫向覆蓋各個領域、縱向貫穿各個層級的強大城市基層治理合力。二是大力破除條塊分割的體制機制障礙，激發協同治理活力。要以機制創新作為突破口，積極探索跨部門協同合作的新模式、新路徑。一方面，制定詳細的聯合履職清單，明確不同部門人員在基層治理各項事務中的具體職責，促進部門間優勢互補，實現執法力量與民生服務的深度融合。另一方面，依托科學完善的“多格合一\"治理體系，在社區網格中合理嵌入執法與監測力量。通過網格員的日常巡查，及時發現社區中的各類焦點問題，并迅速聯動專業的監測與執法部門，運用科學方法和技術手段進行靶向施策，提高問題響應和處理的整體效率，推動執法力量與民生服務形成良性互動。三是切實推動資源下沉基層，增強治理服務效能。要積極鼓勵管理人員與執法人員走出辦公室，深入基層網格一線，將城市管理執法監督工作深度融入城市基層治理網格之中。通過人員下沉，實現管理重心的下移，及時發現并解決基層治理中存在的問題，有效增強基層治理的整體效能。同時，要注重從資源共享、攻克重難點問題、推動工作創新等多個維度人手，建立行之有效的“網格 + 執法\"聯合巡查機制，增強城市基層治理的網格化服務動能，推動網格化治理工作從分散、低效的碎片化模式向統一、高效的一體化規制轉變。

（二）完善制度機制，落實網格管理

在城市基層治理的不斷探索與優化進程中，網格化管理為治理工作注人了新的思路與方法。通過加強聯合行動和協同處理共同事務，從目標價值層面進一步增強了其在城市基層治理中的適用性。為保障網格化管理的規范運行，切實提升基層治理的效能與水平，需從以下方面完善制度機制①。一是優化組織架構。要科學合理地做好網格劃分工作，清晰明確管理職責與具體服務事項，為網格化管理的有序推進奠定基礎?？山⒍嗉壗M織體系，如街道黨工委、社區黨委、網格小組等，將區域劃分成多個網格并成立對應小組，明確規定巡查、上報、跟蹤等全流程的工作職責，確保管理工作的連貫性與高效性。同時，可設置專人（如樓棟長）精準對接居民需求，提升服務的精準度與及時性。二是落實網格準入與職責清單制度。要嚴格規范網格管理的各個環節，杜絕權責不清的現象。制定詳細的網格員職責清單，明確其在綠化管護、市容市貌維護等方面的具體職能，并實行定人定責的管理模式。同時，安排網格專職人員每日對負責區域進行動態巡查，以縮短城市治理問題的響應時間，提高治理效率。三是完善考核激勵與監督問效機制。要運用量化指標體系，提升網格管理效能。相關部門應依據監督事件的處置全流程，對未辦結事件啟動問責機制，促進跨部門事件的有效處置。同時，設立專職督查部門，由專業人員不定期抽查網格員的工作日志、事件辦結率等指標，對工作不力的人員進行懲罰問責。此外，要規范網格員線上線下收集社情民意的行為，結合社區（村）周例會等形式，共同構建網格督查體系，定期對網格員的工作進行檢查與評價，保障網格管理的正常運行。

（三）持續創新服務，滿足多元需求

在城市基層治理領域，網格化管理不能僅停留在傳統管理層面，而應朝著精細化、服務化、個性化方向發展，以契合居民多元需求，提升居民幸福感。這就要求城市基層治理部門與管理人員深度融入精細化服務理念，不斷創新服務模式。一是挖掘數據價值，優化治理效能。要積極引入物聯網、區塊鏈、人工智能等數字化工具，對居民高頻訴求進行深度分析。挖掘訴求數據背后的內涵，把握數據變化趨勢，以此為依據動態調整服務供給②。通過對數據的精準分析，實現資源的合理配置，讓有限的資源更好地滿足居民需求，提升服務質量和治理效能。二是構建需求響應機制，實現精準實時服務。城市基層治理部門要立足基層民眾需求，搭建動態采集體系，全面、及時了解居民個性化、多元化需求。根據收集到的需求信息，為居民量身打造特色服務項目，確保服務供給的實時性與精準性。同時，要優化網格管理體系，合理劃分網格，建立“社區 + 樓棟\"等多層級聯動體系，吸納物業服務企業、新業態群體等多元力量參與治理。網格員要建立詳細民情檔案，標注不同群體信息，有針對性地開展糾紛化解、法規宣傳等工作，推動基層治理向精細化、精準化方向發展。三是創新復合服務模式，促進管理服務轉型。要突破傳統基層治理框架的束縛，推動從單一管理向綜合服務的轉型，不斷拓展網格功能邊界，創新服務模式。網格員要主動作為，踐行“未訴先辦\"理念，提前排查各類潛在風險隱患，如針對不同季節、不同場景的安全隱患進行巡查。同時，要利用社交媒體等渠道，及時向居民推送相關知識和信息，增強居民的防范意識和應對能力，為居民提供更加全面、優質的服務。

（四）運用智能技術，增進主體互動

在新發展階段，網格化管理模式的有效應用離不開信息化的有力支撐。城市基層治理需借助科技賦能，提升治理工作成效。城市基層治理部門應合理運用以云計算、5G、物聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等為核心的智能技術，為網格化管理決策提供科學依據，同時為居民提供便捷、智能的服務體驗③。一是搭建智能互動平臺，促進主體協同。要依托互聯網搭建智能互動平臺，實現各治理主體之間的高效協同與互動。確保能夠在第一時間回應居民訴求，充分尊重居民的多樣化意愿，并通過平臺對話協調各方利益。同時，在基層治理網格化平臺中，運用智能化手段增設信息發布、意見反饋、在線溝通等各類服務群眾的模塊，讓居民能夠方便快捷地表達訴求和參與討論，積極引導基層民眾參與到基層治理中來，增強居民的參與感和歸屬感。二是實施智能預警與協同處置，提升政社互動效能。要借助大數據技術對潛在風險進行精準預測，提前做好應對準備。同時，整合多方力量，形成協同應對風險的工作機制，提升政府與社會之間的互動效能。比如，在治理實踐中，利用物聯網設備實時監測空氣質量、噪音污染等環境數據，并通過APP及時向周邊居民推送環境質量報告。一旦發現異常情況，立即聯動環保等相關部門制定并實施污染治理方案。此外，要鼓勵居民通過平臺提出改進建議，并對有價值的建議予以采納，實現政府與居民的良性互動。三是優化互動模式，實現精準服務匹配。要基于數據分析，深人了解居民的服務需求，實現服務與需求的精準匹配，使主體間的互動更具針對性。比如，利用區塊鏈技術建立居民信用積分體系，將居民日常參與社區治理的行為（如垃圾分類、志愿服務等），轉化為信用積分。居民可憑借積累的積分兌換商品或社區服務，以此激勵居民更加主動地參與網格化管理，形成共建、共治、共享的良好局面，提升基層治理的效率和質量。

（五）強化人員培訓，提升管理效率

網格化管理在城市基層治理中的有效落實，離不開高素質、高水平的網格管理人才作為支撐。因此，在推進城市基層治理網格化管理模式的過程中，培養復合型網格化管理人才，夯實人才基礎顯得尤為關鍵。一是構建分層培訓體系，提升網格員基礎能力。要構建科學合理的分層培訓體系，對不同崗位的能力標準進行細致劃分，并建立與之相適應的培訓框架，聚焦于網格員的溝通能力、信息收集能力、問題解決能力等基礎能力提升。比如，針對網格員需要熟悉群眾需求和地域特點的要求，設置相關培訓課程，使網格員具備快速響應群眾訴求的能力，以及為特殊群體提供優質服務的能力。同時，要通過分層培訓，確保不同層次的網格員都能得到針對性的提升，提高整個網格管理隊伍的服務水平。二是組織系統化實踐活動，規范網格員工作操作。城市基層治理部門應組織涵蓋多方面內容的系統化實踐活動，包括業務知識培訓、法規政策學習、溝通技巧提升等。通過這些活動，確保網格員熟悉網格化管理的基礎規范和操作流程，能夠嚴格按照規定程序開展工作。比如，將網格員日常使用的APP操作納入必修課程，使網格員熟練掌握信息上報、任務處理等功能。同時，融人矛盾調解、應急處理等實際工作場景的模擬演練，如組織模擬火災場景的演練，讓網格員在實踐中提升應對突發事件的能力，縮短通過移動端上報事件的時間，提高工作效率。三是促進互動交流與自我提升，完善監督考核機制。要鼓勵網格管理員之間進行互動交流，分享工作經驗和心得，促進相互學習和自我提升。同時，建立健全完善的監督考核機制，以驅動服務質量和工作效率的持續提升。堅持每日晨會制度，及時傳達工作要求和信息，加強網格員之間的溝通和協作。嚴格執行網格員的準人退出機制，確保隊伍的整體素質。加強對網格員的日常管理，明確獎懲措施，對工作表現優秀的網格員給予獎勵和激勵，對不符合要求的網格員進行相應處理。此外，鼓勵復合型人才參與城市基層治理網格化管理工作，充分發揮網格化管理的優勢和作用。

網格化管理作為城市基層治理的創新引擎，在當下城市發展進程中發揮著不可替代的關鍵作用。它通過細密劃分網格，精準整合資源，不僅杜絕了資源的浪費與閑置，還讓公共服務能夠精準對接居民需求，極大提升了居民生活品質。同時，這一模式以人民為中心，充分調動各方力量，構建起多元主體協同治理的良好格局，增強了居民的參與感和歸屬感，推動城市基層治理效能實現質的飛躍。站在新的發展起點，網格化管理應持續推進。相關部門和人員要以更高站位、更長遠的眼光，全方位深化改革，推動網格化管理向更高水平邁進，為城市高質量發展、社會長治久安筑牢基石，在推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大征程中書寫精彩篇章。