職工代表大會參與公司治理的反思與前瞻

[中圖分類號]F272.93［文獻標識碼］A[文章編號］2095-7416（2025）04-0014-16

一、問題的提出

我國職工參與公司治理方式和途徑有很多，包括職工持股、職工董監事、職工代表大會等，其中職工代表大會（除特定表述外，以下簡稱\"職代會”）在我國有著深厚的歷史，憑借其廣泛的職工代表性和嚴密的組織體系，已經成為職工參與公司治理的主要形式。職代會作為勞動者參與企業民主管理的核心，集中體現了工人階級的“領導地位和階級權力”①

黨的二十大報告指出，全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，維護職工合法權益。這為職代會制度在新時代的深化發展指明了方向。2023年新修訂《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）進一步完善了企業民主管理相關規定，明確了以職代會為基本形式的民主管理制度。習近平總書記指出：“企業既有經濟責任、法律責任，也有社會責任、道德責任，任何企業存在于社會之中，都是社會的企業。” ① 這為企業履行社會責任指明了方向，提出了明確要求。職代會正是推動企業履行社會責任的重要制度載體。公司社會責任是指公司在追求利益最大化的過程中，必須對職工、債權人、消費者、自然環境資源、社會安定和全面發展承擔的社會責任②。公司社會責任理論雖然比較寬泛，但其中蘊含著職代會參與公司治理的積極因素，因為其是維護職工權益的重要載體。

從國際視角來看，職工參與公司治理正呈現向利益相關者治理模式轉型的趨勢。德國勞資共決模式在保障職工權益和促進企業穩定方面成效顯著；英美經理人主導模式也逐漸出現職工治理參與的松動跡象。這些趨勢表明，職工參與公司治理正成為全球現代企業治理改革的重要方向。

然而，隨著企業股份制改革的深化，我國企業的產權結構發生重大變化，職代會的部分職能逐漸被股東會、董事會和監事會等“新三會”所取代，其地位和作用顯著弱化，甚至引發了關于職代會存廢的爭議。同時，我國現行法律對職代會制度的規定較為零散，強制適用范圍有限，特別是在現代企業治理框架中，職代會的定位和職權范圍缺乏明確指引。這不僅削弱了職代會在企業治理中的實際作用，也使其無法充分回應勞資矛盾加劇的現實需求。

民主不只存在于政治之中，還存在于經濟領域，經濟民主與政治民主都具有正當性③。職代會作為企業民主管理的組織形式，是全過程人民民主的重要體現 ④ ，其制度安排不僅體現了中國特色社會主義的獨特性，更是我國經過長期實踐探索出的有效治理模式。在新時代，應充分發掘職代會制度在現代企業治理中的潛力，實現其與公司治理結構的有機融合，從而煥發這項制度的新活力。因此，以2023年《公司法》修訂為契機，以職代會為基本形式的民主管理如何更好地與公司治理相融合，在新形勢下如何更好地發揮作用③，重新審視職代會在公司治理中的定位、功能及發展路徑，是當前亟須解決的重要議題。

二、歷史回溯：職工代表大會參與公司治理的起源與演進

我國職工代表大會制度源于計劃經濟體制下的傳統國有企業，在市場經濟體制下的國有企業中得到發展，經歷了從無到有、從弱到強、從盛到衰的發展過程。這一制度的歷史演進與中國經濟體制的轉型密切相關，同時也反映出企業治理方式和國家政策的變化。通過對該制度歷史的回溯，有助于厘清其在公司治理中的功能及其局限，為未來的制度優化提供經驗支持。正如霍姆斯所說，要探究法的真諦就必須了解它的過去，因為法飽含著歷盡滄桑的發展故事⑥。

（一）發展歷程

1.早期萌芽和初步確立階段

極具中國特色的職代會，最早可以追溯到土地革命時期，在這時期內，黨不僅領導工人階級進行大規模的工人運動，而且積極地開展職工參與企業管理的實踐。如1933年頒布的《中華蘇維埃共和國勞動法》規定職工參與的機構①、任務②等，且區分國有和合作社（相當于集體企業）與私營企業③。

事實上，我國的職代會是從“職工代表會議”發展而來的。解放戰爭時期，中國共產黨領導的解放區在工礦企業就已經實行過民主管理的嘗試，這是一種有益的和必要的探索，為新中國成立后施行的職工參與企業民主管理提供了寶貴的經驗。1949年解放區召開了第一屆職工代表會議，會議上做出的《關于在國營工廠企業中建立工廠管理委員會與職工代表會議的決定》是我國最早有關職代會的規范文件。1957年中共中央發布《關于研究有關工人階級幾個重要問題的通知》，正式決定把企業中的“職工代表會議\"改為“職工代表大會”。同年，許多企業開始組織召開第一屆職工代表大會，標志著職代會制度在中國的正式確立。可見，從1957年起，我國在企業中便已確立職代會制度。1960鞍鋼憲法中的“兩參一改三結合”④思想，也在實質上強調職工參與企業管理。

2.發展與規范階段

隨著改革開放的深入，職代會制度在國有企業中得到了進一步的發展和完善。1981年，中共中央提出了“黨委集體領導、職工民主管理、廠長行政指揮”的企業領導制度應遵循的根本原則。雖然職代會成為了最具廣泛代表性的民主管理形式，但黨委掌握了大部分權力，職代會的民主管理似乎難以充分實施。1986年國務院頒布《全民所有制工業企業職工代表大會條例》（以下簡稱《職代會條例》），明確職代會作為企業民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。1988年，全國人大通過《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《企業法》），這一立法進一步鞏固了職代會的法律地位，職代會被賦予監督權和咨詢權，職代會成為國有企業實行民主決策的重要形式。該法明確了“廠長負責制”，職代會可以選舉產生廠長，但職代會無法有效約束企業管理層，重大事項的決策權大多集中在廠長手中。

3.與現代公司制融合階段

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，標志著我國經濟體制改革進入了一個新的階段，我國經濟體制逐漸從計劃經濟轉向市場經濟。1993年《公司法》頒布，打破了“單位制”傳統，標志著以公司制為核心的現代企業制度建立，股東會、董事會和監事會（以下合稱“新三會”）出現①。在這一階段，國有企業開始股份制改革，全民所有制企業改制為公司制企業，職代會制度也開始與現代企業制度相融合。正如學者所言，“以國有企業改革為核心的經濟體制變革引領我國現代化公司治理體制的建立”②。1993年《公司法》規定，公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會的意見，并通過職代會或者其他形式聽取職工的意見和建議。1994年《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）出臺，明確規定職代會為企業實行民主管理的基本形式之一，并規定企業重大事項需經職代會審議通過。2001年《中華人民共和國工會法》（以下簡稱《工會法》）修訂，進一步強化了職代會的法律地位，要求企業重大規章制度需經職代會審議通過。2008年《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）明確了職代會對于勞動規章制度、集體合同審議的參與權。伴隨著非公有制企業數量不斷增加，2012年中央多個部門聯合下發的《企業民主管理規定》要求非公企業推行職代會制度。盡管有《企業民主管理規定》等法律規定的出臺，但非公經濟中職代會的實際覆蓋率相較于國有企業仍然較低。2017年國務院辦公廳下發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，要求“健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，支持和保證職工代表大會依法行使職權，加強職工民主管理與監督，維護職工合法權益”。2020年國務院國資委與財政部聯合頒發《國有企業公司章程制定管理辦法》，要求國有企業要將職工民主管理（包括職代會的設置、職責和權限）寫人公司章程條款，這是對職代會參與公司治理的一項重要創新。公司章程作為企業內部治理的“基本法”，將職代會相關內容寫入公司章程，意味著其內容具有法律約束力，企業管理層必須遵循并落實相關制度，這最大程度上避免了國企中的職代會制度流于形式，同時也增強了職代會的可操作性和規范性。

（二）歷史發展規律的總結與反思

1.政治化向法律化逐漸邁進

職代會起源于計劃經濟時期，最初是國家推動的企業管理工具，主要是工人階級參與企業管理的象征，帶有濃厚的政治動員色彩。計劃經濟時期，企業所有權和管理權集中于國家，“公司”是缺乏獨立性的生產經營和專業或行業管理單位③。這一時期，職代會缺乏明確法律依據和規范的制度化設計，職代會的權力與國家意志高度一致，更多服務于國家經濟計劃。雖然職代會具有咨詢、建議甚至決策權，但這種權力更多是政治性的，而不是法律性質的。隨著改革開放的推進，職代會的規范化程度逐漸提高，初步形成了一套法律框架，職代會也逐步從政策工具向法定治理主體轉型，尤其是在《職代會條例》（1986）、《企業法》（1988）、《勞動法》（1994年）、《工會法》（2001年修訂）以及《勞動合同法》（2008年）等相繼出臺之后，職代會的法律地位和作用逐步明確。值得注意的是，雖然職代會逐漸實現法律化和規范化，但形式化和邊緣化問題制約了其實際效能，特別是在非公有制企業中形式化和邊緣化表現得更為顯著。

2.職代會在不同所有制企業中的地位和作用表現差異明顯

企業的所有權性質很大程度上決定了職代會的設立和功能的發揮，企業中的公有制色彩越濃厚，則職代會參與公司治理的程度越高。職代會在不同所有制企業中的地位和作用差異顯著，主要體現在普及程度和功能實現上。在公有制企業中，職代會覆蓋率高且功能較完善，具有較強的規范性和實效性，能夠履行審議、監督和民主評議等職責，特別是在重大決策和職工權益保障中作用明顯;而在非公企業中，職代會普及率較低，即使建立也多流于形式，功能薄弱。造成這些差異的主要原因是歷史傳統和法律保障的不同，公有制企業職代會因歷史傳統和制度設計而得到明確的法律保障，而非公企業職代會明顯欠缺法律保障。職代會起源于公有制企業，公有制企業是職代會制度的最初試驗場，歷史上《企業法》《職代會條例》等諸多法律規范均為其提供了明確的法律保障。除此之外，公有制企業強調職工參與，而非公企業的治理更偏向資本主導，其更注重資本權力和管理效率而對職代會的認同較低。未來，應從完善法律、加強監管、提升企業認知等方面入手，推動職代會在各類企業中的普及和功能的發揮。

3.經濟體制與企業治理結構變化對職代會的影響深刻

經濟體制改革和企業治理結構變化給職代會帶來了雙重影響。一方面，職代會逐步融入現代公司治理體系，其功能更加豐富;但另一方面，代表勞動者利益的職代會也出現“角色弱化”的現象。

在計劃經濟時代，職代會作為企業民主管理的工具，職能局限于監督企業基層管理和執行國家政策，而非實質參與企業治理。隨著改革開放的逐步深化，我國的經濟體制實現從計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型。經濟體制轉型也帶來了企業治理結構的變革，現代公司治理結構引入，職代會被納入市場化企業治理框架之中，其定位逐漸轉向企業內部治理中的重要參與者。勞資矛盾的增加，職代會的功能自然就變得更加豐富。

但隨著現代公司治理結構的引入，大量的國有企業改制為公司制，公司成為市場經濟中最基本的企業組織形式①。在企業改制之前，只有所有權和經營權相結合的全民所有制企業，全民所有制企業中的職代會行使著相當于如今“新三會”的職權。而在公司制下，企業的所有權和經營權相分離，“新三會”成為公司治理的核心，職代會的部分職權被“新三會”所吸收。股東會和董事會主導企業重大事項的決策，而職代會在其中僅具間接影響，職代會的決策參與權被限制在部分與職工權益直接相關的領域，如規章制度、集體合同的審議等;職代會曾被賦予監督企業管理層的權力，而如今職代會的監督功能在某種程度上被監事會取代，其在企業監督治理中的作用進一步削弱。除此之外，市場經濟體制下企業治理的重心逐漸轉向效率和市場競爭力。許多企業把經濟效益放在第一位，而將勞動者參與放在第二位甚至更后 ① 。勞資關系從一開始的國家與工人的直接關系轉變為企業與職工的契約關系，資本與勞動發生博弈，勞資關系變得緊張，代表勞動者利益的職代會也不可避免地遭受沖擊。

三、現狀透視：職工代表大會參與公司治理的多維分析

職代會作為職工參與公司治理的重要形式，其本質是資本與勞動的博弈，在部分企業中通過創新實踐和規范運行，取得了一定的成效。但職代會在公司治理實踐中仍然存在諸多問題，在現代公司治理中出現“邊緣化”的態勢和跡象。

（一）職代會參與公司治理的本質：資本與人本的博弈

公司集資本和勞動于一體，是多種利益的結合體②。職代會參與公司治理就是“資本”和“人本”兩種理念對抗、碰撞和協調的過程，這一過程深刻體現了“股東利益至上”與“利益相關者理論”之間的矛盾。在傳統的公司治理模式中，公司制基于“委托—代理”的關系，強調“股東利益至上”理念。而職代會則代表廣泛的利益相關者，特別是職工群體這類“關鍵利益相關者”，其依托于“利益相關者理論”。自利益相關者理論誕生以來，就與“股東利益至上”的公司治理理念產生激烈的沖突。

在市場經濟體制下，資本優先的邏輯占據主導地位，企業普遍追求效率和利潤最大化，這與職代會所倡導的“以人為本”治理理念存在天然的沖突，這在非公企業中表現得更為明顯和突出。由于“效率邏輯”的制約，職代會常被企業管理層視為影響管理效率和決策靈活性的負擔，而不是企業治理的有效資源③。因此，職代會的作用和功能往往被邊緣化，職代會的參與甚至被認為是對資本利益的潛在干擾。并且，資本的逐利本性強調短期經濟收益，而職代會可能更關注職工權益和企業的長遠可持續發展。從表面上看，職工參與似乎是有違效率原則，但長遠來看，公司的長期發展離不開其與利益相關者之間的良性互動關系，且職工參與有利于建立公平合理的社會分配秩序④。根據產權理論，公司的產權分為公司法人財產權和人力資源產權兩部分，其中支撐公司生存與發展的是公司法人財產權，而公司財產的創造越來越依賴企業職工的勞動和創新。

盡管“資本”與“人本\"理念存在矛盾，但二者并非完全對立，它們可以通過制度設計、利益平衡和良性互動實現調和。企業在追求股東利益最大化的同時，也可以通過完善職代會的功能、關注職工的長期福祉和社會責任，來構建“勞資利益共同體”，形成更加穩固且可持續的競爭優勢。如果說“勞動三權”注重的是通過勞資博弈以解決勞資雙方之間的利益差別與勞資矛盾的話，那么參與權注重的則是勞資雙方的共同利益和勞資合作①。職工的參與權事實上是對管理權的一種分享，是對企業發展政策的分享，它與傳統的“勞動三權\"（即結社權、談判權和罷工權）不一樣，它是一種不通過勞資博弈以解決勞資雙方之間利益沖突的更高層次的權利②。

（二）職代會的實施狀況與積極作用

在計劃經濟時代，職代會制度在我國得以確立，并得到有序運行，在協調企事業單位內部利益關系、發揮民主監督作用、維護職工合法權益等方面起到積極的作用。在公司制建立后，職代會對于推進公司治理體系和治理能力現代化建設，構建和諧勞動關系，促進企業高質量發展，具有重要的意義。誠然，其在公有制企業和非公有制企業中作用的發揮存在一定的差距，但其意義和作用已經顯現出來。對此，大家已經形成共識。以下就兩個典型案例予以說明。

1.國有企業中的職代會運行成效

國有企業作為職代會的主要實施載體，依托其特殊的所有制背景，目前普遍建立了較為完善的職代會制度。在協調勞資關系、監督重大事項決策以及保障職工權益等方面，展現出了顯著的制度優勢。

江蘇省鹽業集團有限責任公司（以下簡稱“蘇鹽集團”），作為江蘇省政府投資設立的國有獨資企業，近年來積極推進職代會規范化建設，探索職代會在公司治理中的新模式。蘇鹽集團堅持將涉及職工切身利益的事項提交職代會審議，保障職工代表的知情權、參與權和建議權，并支持職代會依法行使職權。同時，該企業完善職工董事、監事制度，將職工代表參與嵌入公司治理結構，為職代會發揮實質性作用提供制度支撐。

中國鐵路工程集團有限公司（以下簡稱“中鐵公司”）將以職代會為基本形式的企業民主管理寫入公司章程，明確職代會的法人治理主體地位。此外，中鐵公司制定30多項具體權責清單，明確了職代會具體權責，實現職代會與股東會、董事會和監事會等治理主體的有效銜接，有效發揮職代會在公司治理體系和治理能力建設中的重要作用。中鐵公司高度重視職工代表的廣泛性、群眾性，讓更多的一線職工成為職工代表的主體，同時通過開展專題培訓，提高職工代表的素質，提升職工代表參與的專業性。

以上國有企業中職代會的較高運行成效表明，職代會在國有企業治理體系中能夠發揮重要作用，正在推動國有企業實現治理體系和治理能力現代化，推動國有企業高質量發展。

2.民營企業和外資企業中的初步探索

盡管職代會的強制適用范圍主要局限于國有企業，但近年來部分民營企業和外資企業出于勞資關系協調和治理實踐的需要，在治理實踐中開始主動引人職代會制度，并取得了一定成效。

寧夏協鑫光伏科技有限公司是一家民營企業，其將職代會作為企業民主管理的基本形式和主要載體。該公司不僅健全完善職代會的各項制度，落實職代會的各項職權，而且充分重視職工代表的廣泛性和多樣性。在2024年職代會中，一線職工代表和專業技術人員占比 80% 以上，30歲以下青年職工、女性職工占比 46% 以上，這種多元化的代表結構，有效反映了不同職工群體的利益和需求。

外資企業因文化背景和管理模式的差異，通常對職代會制度較為陌生，但近年來在本地化治理中也逐漸嘗試引入該制度。匯豐人壽保險有限公司（以下簡稱“匯豐公司”）在上海外服雇員工會的指導下，于2021年正式建立職代會制度，并且同年12月召開第一屆職代會。匯豐公司職代會在運行過程中，廣泛聽取職工意見，并審議通過了《職工代表大會實施辦法》《不定時工作制》等重要規章制度，這些舉措顯著提升了員工滿意度和企業凝聚力。匯豐公司根據自身實際情況建立職代會并規范運行，有效拓展了外資企業在中國企業民主管理的實踐。

以上企業職代會在民營和外資企業中的實踐進一步證明，職代會在其他所有制企業中也具有較強的適應力和發展潛力，它不是國有企業的“專屬制度”，而是具有普遍適用價值的有效的公司治理工具。

（三）職代會參與公司治理的現實困境

1.法律規范零散缺乏統一性

我國工會有統一的《工會法》予以規范，而職代會卻始終沒有一部專門的法律規范對其運行與職能進行系統規定，職代會的相關規定散落于《勞動法》《勞動合同法》《工會法》《公司法》等法律，以及地方性法規、部門規章和行政性文件之中，呈現出“百花齊放”的零散局面。

現有法律法規對職代會的規定不僅分散，還多為原則性內容，缺乏操作性。例如，《公司法》雖為職代會參與公司治理提供了一定法律依據，但僅以少數條文提及職代會的設立、審議建議權及職工董事和監事的選任，對職代會參與公司治理的具體職能、運行機制及權限劃分未做進一步規定，導致其作用落實更多依賴于公司章程的具體設計，這使得職代會在實踐中難以有效嵌入企業治理框架。除此之外，《勞動法》和《勞動合同法》將職代會的功能局限于勞動關系協調領域，而未涉及其在公司治理中的監督和決策功能。且其相關規定大多也是一種原則性表述，對職代會在企業治理中的具體職能、參與程序及權責劃分等方面未作進一步說明。

地方性法規中對職代會職權范圍的規定更是存在顯著差異，各地對職代會職權范圍和運行機制的規定標準不一，這加劇了職代會適用的不統一性，甚至可能引發不同規范之間的沖突。

綜上，碎片化的法律現狀阻礙了職代會與公司治理結構的有效融合，法律規范零散缺乏統一性已成為制約職代會制度作用發揮的重要因素。

2.強制適用范圍僅限公有制企業

當前職代會的強制適用范圍主要局限于公有制企業，雖然近年來民營公司與外資公司等非公有制企業開始探索設立職代會，但是根據《公司法》等法律規范可知，非公企業中的職代會設立仍然是非強制性、可選擇性的，更大程度上依賴企業的自愿設立。《公司法》第17條雖然規定職代會為企業民主管理的基本形式，但同時規定企業可以通過其他形式，即不必建立職代會，實行民主管理。這種柔性規定使得非公企業職代會的建制率遠低于公有制企業，非公企業職代會的建設長期處于被忽視的狀態。此外，即便《企業民主管理規定》明確要求職代會在民營企業中推廣，甚至有些省市的地方性法規也要求職代會在民營企業中推行，但由于缺乏法律強制力和約束力，實踐中仍有許多非公企業未建立職代會制度。

我國現行法律規定采取了強制公有制企業設置職代會、鼓勵非公有制企業自愿設置職代會、允許非公有制企業另擇其他民主管理形式的差異化政策①。這種安排雖然在一定程度上考慮了企業治理模式的多樣性，并尊重了非公企業的自主權，但未能有效應對如今非公有制經濟快速發展的現實需求。隨著非公有制經濟在國民經濟中的比重不斷增加，非公企業的數量持續上升，職代會在非公企業中建制的缺失正逐漸成為職工權益保障體系中的重要短板。因此，拓展職代會的強制適用范圍，逐步將其從局限于公有制企業轉向涵蓋非公有制企業，是適應我國經濟社會發展和落實我國人民當家作主的客觀需要和必然要求。

3.職權規定與治理銜接不清

我國關于職代會職權的規定主要散見于《企業法》《公司法》《企業民主管理規定》《職代會條例》等多個法律規范中，這些規定在內容上存在明顯的側重差異和覆蓋空白。例如，《企業法》和《職代會條例》只規定了國有企業職代會的職權，《企業民主管理規定》雖有意做區分但更多強調的還是國有企業職代會的職權，《公司法》對于職代會職權的規定極為寬泛且缺乏細化規定。可見，職代會職權規定得十分混亂模糊，甚至非公企業職代會的職權規定幾乎是一片空白。

公司治理作為一套復雜的制度安排，其核心在于合理分配公司組織體內部機構之間的權責，確保各主體協調高效運行②。職代會在公司治理中缺乏清晰的職權定位，一方面會導致職代會在公司治理之中流于形式，難以有效履行治理職責；另一方面會造成職代會與“新三會”的職權沖突和銜接困境，降低了治理效率。

四、展望未來：職工代表大會參與公司治理的優化路徑

2023年新修訂的《公司法》進一步完善了企業民主管理相關規定，明確了以職代會為基本形式的民主管理制度，為此需要在立法的空間范圍內，利用公司章程的自治空間或者地方立法，對職代會進行前瞻性探索，以便更好地發揮該制度在企業民主管理中的作用，并為將來修法做好準備。

（一）完善治理模式：職代會定位和職能的差異化構建

真正有效的公司治理模式應是與我國的市場、法律以及文化相契合的產物①。當前學界對職代會定位和職能的研究多側重于“統一模式”，鮮有深度探討其差異化構建。公有制企業與非公企業在公司目標、行為模式上存在較大差異 ② ，職代會的定位與職能應結合所有制屬性及決策對職工利益的影響程度進行區分。在差異化的治理模式下，厘清職代會與其他公司治理主體的關系，可以推動職代會在現代公司治理結構中的有效嵌入。

1.企業決策對職工利益的影響程度區分

現有研究通常將職代會參與公司治理的范疇籠統歸為“涉及職工利益的事項”，而未對企業決策對職工利益的影響程度作進一步區分。由于股東會與職代會性質不同、任務不同、職權不同，一個是決策，一個是參與，對公司制企業發展都起著重要的促進作用，二者同為企業的兩個輪子，它們既代表著各自的權益主體，又共同為企業負責③。企業決策通常通過股東會或董事會決議的形式做出，實際上其對職工利益的影響程度有所不同，可以分為直接影響和間接影響。影響程度的高低決定職代會參與度的高低，職代會的參與程度應根據這一影響程度進行合理區分，對于直接影響職工利益的決策，職代會應擁有較高的參與權。

直接影響職工利益的決策是指那些涉及職工基本權益、工作條件、福利待遇、勞動保障等事項的決策，這類決策通常直接關系到職工的生活質量和工作環境。間接影響職工利益的決策是指那些表面上不直接涉及職工利益，但從長遠來看，可能對職工的工作環境、就業穩定性、職業發展等方面產生影響的決策，如企業市場戰略調整、技術創新與生產線改造、重大投資、企業收購合并重組等。從某種程度上說，企業幾乎所有的經營決策都可能與職工的利益相關聯，因此對于間接影響的范圍需要謹慎把握，擴大間接影響的范圍可能會因職代會對企業經營的過度干預而導致效率低下，反之會削弱職代會在企業治理中的作用。對此，企業章程和相關法律規范需要進一步明確間接影響的范疇。明確區分企業決策對職工利益的直接和間接影響，有助于精準設定職代會參與公司治理的職能范圍，厘清職代會與其他治理主體的職權邊界。

2.職代會在不同所有制企業中的定位和職能

在公有制企業中，全體職工作為企業所有權的間接主體，天然享有對企業治理的參與權。回顧計劃經濟時期，職代會曾一度擁有接近現代“新三會”的廣泛權力。如今，隨著公有制企業職代會成員素質不斷提高，尤其是在市場判斷和經營管理方面的能力增強，公有制企業職代會對企業決策的參與未必會降低效能。這些歷史與現實因素共同為公有制企業職代會職能的擴展提供了堅實支撐。因此，公有制企業職代會應當定位為兼具職工利益保護和企業治理雙重功能的重要主體，成為企業治理結構的重要組成部分，與“新三會”形成“三位一體”的公司治理結構。在職能上，公有制企業職代會的職能有必要適度擴展，超越“直接影響職工權益”的傳統范疇，對于間接影響職工權益的事項也要適當參與，以確保各項決策不偏離職工的長期利益。但這種擴展必須保持適度，不能偏離公司治理的基本原則，確保職代會與“新三會”形成雙邊共治的關系，避免職代會職能過度擴展導致勞動單邊治理。

非公企業始終是“以資本為中心”的，非公企業職代會的定位和職能自然應當弱于公有制企業。非公企業職代會應當是一種內部的協商性機構，職能聚焦于那些直接影響職工利益的事項。主要體現在對薪酬、安全、福利等直接影響職工利益事項的知情、建議和監督，確保職工能夠知悉企業重要決策并提出意見，而不直接參與企業經營決策。值得注意的是，未來非公有制企業則可以根據企業規模和發展階段逐步調整職代會職權。在初期階段，職代會可集中于監督與協商職能，而隨著企業規模擴大與職工參與度提升，其職能范圍可逐步拓展，以更好平衡資本與勞動的利益需求。

通過構建差異化的職代會參與機制，公有制企業和非公企業能夠在各自治理邏輯中實現職工權益保護與企業經營效能的有機平衡，從而形成既符合所有制特點又兼顧利益協調的治理模式（詳情見表1）。

3.職代會與“新三會”的關系厘清

職代會與“新三會”的關系需要進一步理順，具體闡述如下（見表2）：

與股東會的關系。在公有制企業中，職代會與股東會通過共決機制處理直接影響職工利益的事項。具體而言，在涉及影響職工利益的事項提交股東會審議前，應當先確保職代會的知情權，企業管理層需向職代會詳細說明事項背景、內容，職代會召開會議評估該事項對職工利益的影響，明確其對職工利益的影響是直接影響還是間接影響，并提交意見。如果是直接影響職工利益的事項則由股東會和職代會共決，職代會與股東會聯合召開會議，雙方平等行使表決權，最終決議需通過雙方多數同意方可生效。對于間接影響職工利益的事項，職代會可以提出建議但不參與表決，確保干預適度。在非公企業中，職代會不直接參與股東會的決策活動，僅限于對直接影響職工利益的相關事項提出建議、進行監督，以此來影響股東會決策，但在股東會決策之前，企業需向職代會通報相關事項，職代會有權提出書面建議。

與董事會的關系。職代會可在董事會制定涉及職工利益的決策之前，主動提出職工的需求和建議，推動董事會將其納人決策考量。在公有制企業中，直接影響職工利益的事項由職代會和董事會共決，間接影響事項則以建議形式推動董事會納入決策考量。在非公企業中，職代會只對直接影響職工權益的董事會決議擁有建議和監督權。此外，職代會還可能與董事會形成一定的監督關系，尤其是在涉及職工權益保護的決策中，董事會需定期向職代會報告決策進展，確保職工知情權的落實。

與監事會的關系，公有制和非公企業職代會是一致的。職代會與監事會的監督職能雖有重疊，但各有側重，形成協同監督機制。監事會的主要職能是監督董事會和高層管理人員的經營行為，而職代會則側重于監督企業對職工權益的保護。然而，在公司治理中監督不力是一個普遍性問題，其中監事會幾乎成為擺設①。職代會與監事會兩者協同互補，不僅彌補了單一監督機制的不足，還能有效防范“內部人控制” ① 的現象。

最后，為保障職代會作用的有效發揮，有必要建立職代會的常設機構，而不是由工會委員會充當職代會的工作機構。工會主要承擔集體談判等職能，與職代會在具體職責和運行機制上有所區別，且部分企業并未設立工會。單獨設立職代會常設機構，不僅能夠有效協調資本與勞動的關系，還能優化治理結構。

（二）擴大強制適用范圍：從“所有權性質”到“職工規模”的標準轉變

職代會邊緣化的原因不僅在于受到“新三會”的沖擊，還與其適用范圍過小密切相關。盡管職代會的發展呈現出從單一的國企模式向多類型企業推廣的趨勢，但在非公企業中的制度化落實仍顯不足，導致其在非公有制企業中的“缺席”。有必要對符合特定條件的非公有制企業提出強制建制要求，以進一步擴大職代會的實際影響力。

1.建立以職工規模為核心的強制建制標準

在過去，職代會只存在于公有制企業之中，以至于傳統觀念將“公有制企業”與職代會緊密聯系在一起，認為職代會的設立標準應以“所有權性質”為依據。這一認知得益于我國以公有制為主體的經濟體制，這種經濟體制直接肯定了所有權性質對于職工參與公司治理的決定性作用②。職代會在很長一段時間內被視為公有制企業的“專屬制度”。

無論企業性質如何，都應具備一定程度的產業民主。正如從國家制度層面來看，無論是資本主義還是社會主義國家，對民主的需求和追求都具有共同性，這一原則同樣適用于企業層面，即產業民主是不同國家共同的追求。以所有權性質為標準的職代會建制邏輯在早期確有其合理性，但這一標準逐漸顯現出局限性，難以適應擁有龐大數量的非公企業的治理需求。許多非公企業雖然在實踐中存在設立職代會的嘗試，但由于缺乏強制性規定，這種擴展往往會流于形式，無法真正覆蓋職工規模較大的非公企業。由此，建立以“職工規模”為核心的強制建制標準成為推動職代會廣泛設立的必要路徑。

“職工規模”作為職代會的強制建制標準具有理論和實踐的雙重支持。一方面，人力資本論認為，職工為公司提供勞動和股東為公司提供資本一樣，甚至職工提供的“物質\"資本對于公司的發展更為重要，其權益和參與機制理應得到保障③。另一方面，歷史實踐表明，我國企業治理中已有按照職工規模設置治理結構的成功經驗。例如，20世紀40年代的工廠職工代表會議制度便規定，50人以上的大型工廠須設立職代會。現行《公司法》對職工董事和職工監事的設置也體現了以職工規模為依據的實踐邏輯。

對此，我國法律應當采取“強制公有制企業和大規模的非公有制企業設置職代會、鼓勵小規模的非公有制企業自愿設置職代會”的方式，將大規模的非公有制企業納入職代會強制建制范圍。

值得注意的是，強制建制標準的轉變并不會與職代會職權的差異化設計相沖突。在未來，職代會在所有企業中都可能得到強制建制，但不同所有制形式的企業可以根據其治理結構的不同，賦予職代會不同層次的職權。這種差異化設計與強制建制的結合，將有助于在各類企業中實現職代會功能的有效發揮，促進勞資雙方的和諧共贏。

2.強制建制標準之細化

在確立以職工規模為核心的強制建制標準的基礎上，進一步細化相關標準是確保非公企業職代會有效建制的關鍵。多國實踐表明，“50人”是職工治理機構強制建制的普遍門檻。例如，荷蘭規定職工人數超過50人的企業需設立工廠委員會；日本的《勞動基準法》要求50人以上的企業成立勞動管理委員會;法國則以50人為門檻要求企業設立職工委員會;瑞典的《合作法案》明確規定50人以上企業需建立勞資合作委員會。另外從經濟學角度來看，職代會的設立需要一定的人力和物力成本，50人以上的企業能夠更好地分擔這些成本。反之，強制50人以下企業設立職代會可能導致治理成本過高，反而不利于制度落實。因此，“50人”是職工治理機構強制建制的合理分界點，我國非公企業職代會的強制建制應以50人作為門檻。對于未達職工規模標準的非公企業雖然不被強制設立職代會，但可以以區域（行業）性質的職代會作為替代形式。

盡管“50人”的規模標準具有通用性，但在具體執行中，還需結合行業特點和勞動密集程度進行動態調整。例如，對于技術密集型行業，因崗位專業化程度高，可適當提高門檻（如提高至100人），以避免建制成本過高。良好的公司治理應當是“低成本—高收益”，而不應當是“高成本一低收益”①。

任何強制標準的實施都需要責任追究機制作為保障。《企業民主管理規定》（2012年）要求非公企業建立職代會，但因缺乏剛性約束，實踐中落實情況不盡如人意。為確保落實職代會的強制建制，需建立多層次的責任追究機制。一方面，可設定行政責任（甚至刑事責任），對未按規定設立職代會的企業施以罰款或責令限期整改。另一方面，應構建經濟與信用責任體系，限制未按規定設立職代會的企業市場準人或政策優惠資格。

（三）職代會立法與公司治理的雙軌協同

為改變職代會“邊緣化”的現狀，推動其與公司治理的深度融合，有必要制定專門的《職工代表大會法》（以下簡稱《職代會法》），并通過與《公司法》的協調運作，形成層次清晰、邏輯嚴密的法律體系。

《職代會法》應作為調整職代會的基礎性法律，專注于職代會的組織與構成、議事規則、運作和適用范圍以及與工會的關系的規定，確保職代會在法律上具有獨立地位。在立法內容上，需系統規范職代會的組織構成、議事規則以及與工會的關系，避免職能混淆。同時，《職代會法》中應專設“公司治理”章節，明確職代會在不同所有制企業中的定位和職能。例如，在公有制企業中，職代會可參與涉及職工核心利益事項的共決，而在非公有制企業中，則側重建議權和監督權。此外，還需規定職代會的強制設立標準，以職工規模為核心，并明確企業未依法設立職代會的法律責任。

《公司法》作為企業治理的核心法律規范，主要統籌公司治理結構與治理主體之間的關系，細化職代會在公司治理中的運行規則。在內容安排上，《公司法》應明確職代會與股東會、董事會、監事會的職權劃分，特別是在“直接影響”和“間接影響”職工利益事項的參與機制上，制定具體清單，確保職代會的作用精準落實。同時，應完善職代會與“新三會”的銜接機制，明確其在治理過程中的參與形式、建議反饋及決議執行的保障措施。

通過《職代會法》宏觀闡述職代會在公司治理中的重要性與總體架構，同時在《公司法》中細化其運行規則和程序，宏觀與微觀相輔相成，形成“頂層設計—細節落實”的立法體系。這一雙層次立法設計既能從頂層保障職代會制度化實施，又通過具體規則的細化推動職代會在公司治理中的有效運作，為完善我國企業治理結構提供堅實的法律基礎。

五、結語

職代會作為我國企業民主管理的重要形式，經歷了從政治化工具向法律化治理主體的轉型，其發展軌跡既折射出經濟體制變革的歷史演進，又反映出企業治理模式不斷調整的必然趨勢。然而，在現代公司治理體系下，職代會面臨法律規范零散、適用范圍受限、職能定位模糊等問題，導致其在部分企業中流于形式，治理效能未能充分發揮。

從現實來看，國有企業的職代會運行較為規范，在協調勞資關系、保障職工權益等方面發揮了積極作用，部分民營和外資企業的探索也顯示出職代會的適應性與發展潛力。然而，職代會在非公企業中的覆蓋率較低，法律對其強制建制缺乏明確規定，加劇了制度邊緣化問題。

2023年全國人大常委會對《公司法》進行了修訂，雖然作出許多新的規定，但仍然存在原則性過強等問題，需要利用法律和制度空間，予以優化。未來，職代會制度的優化應聚焦三方面：一是構建差異化職權模式，結合企業所有權性質及職工利益受影響程度，厘清職代會職能以及各治理主體之間的權責關系；二是擴大強制適用范圍，由“所有權性質”向“職工規模”轉變，提高制度適用性;三是完善立法，制定《職代會法》，并在《公司法》中細化職代會治理規則，推動其與公司治理體系深度融合。

職代會制度的未來發展，既關乎企業內部治理的優化，也關乎勞動者權益的實現。在新時代，應在保留傳統優勢的基礎上充分挖掘職代會在企業治理中的制度價值，讓這一具有中國特色的民主管理形式煥發新的活力，使其真正成為保障職工權益、協調勞資關系和促進企業高質量發展的重要制度。

Abstract：The Workers’ Congress isa distinctive form of democratic management with Chinese characteristics and should be an integral part of corporate governance. Historically，it has evolved from a political tool to a legal mechanism，showing significant differences acrossvarious economic systems and ownership structures.In practice，the current operation of the Workers 'Congress in state-owned enterprises is relatively standardized， demonstrating notable advantages. Some private and foreign - funded enterprises have also made initial explorations，but the system still faces challenges such as fragmented legal norms，limited applicability，andunclear functional roles. Considering historical trends and current issues，it is necessary to develop diffrentiated authority models based on the nature of ownership，expand the scope of mandatory application based on the scale of employees，and promote the deep integration of the Workers' Congress into corporate governance through specialized legislation. This will further enhance the corporate governance structure and strengthen the protection of employee rights.

Key words： Workers’ Congress； corporate governance; nature of ownership ; protection of employee rights

（責任編輯：龐嘉萍）