城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的三維審視

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175（2025）03-0091-09

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)今人類社會(huì)已進(jìn)人一個(gè)自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生災(zāi)難頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如何有效防范重大公共危機(jī)，提高社會(huì)應(yīng)急治理能力，成為各國(guó)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。2020年“新冠肺炎\"的爆發(fā)，進(jìn)一步表明社區(qū)是社會(huì)治理的末梢，更是風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)應(yīng)急的“重鎮(zhèn)”。尤其是城市社區(qū)，該如何應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)已成為亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，很多國(guó)外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注社區(qū)減災(zāi)和危機(jī)應(yīng)對(duì)。Masten（1999)[1)281-296、Adger（2000）[2）、Pfefferbaum（2007）[3]347-358認(rèn)為韌性社區(qū)能較好地緩沖危機(jī)造成的傷害，而社區(qū)功能也未遭受破壞。 Paton(2001)^[4] 、Coles(2004)[5]認(rèn)為，韌性社區(qū)在災(zāi)后恢復(fù)秩序的能力與速度相對(duì)較快。Folke(2010)從轉(zhuǎn)變性、適應(yīng)性和持續(xù)性三個(gè)維度來(lái)關(guān)注社區(qū)韌性，進(jìn)行社區(qū)診斷[6。Hijazzi(2016)構(gòu)建了基于社區(qū)的綜合災(zāi)害管理的模擬疏散建模和應(yīng)急規(guī)劃，通過(guò)信息技術(shù)模擬災(zāi)難發(fā)生情況[7]JunkoMimaki和RajibShaw(2018)通過(guò)案例分析提出社會(huì)資本對(duì)社區(qū)備災(zāi)的重要性。AjinderWalia(2019)認(rèn)為社區(qū)防災(zāi)需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的訓(xùn)練模塊支持。Cavaye(2019)等人提出面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，要加強(qiáng)包括互動(dòng)、協(xié)調(diào)、決策、關(guān)系、認(rèn)知、彈性、準(zhǔn)備、系統(tǒng)性能、信息基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的九大關(guān)鍵要素，以提升社區(qū)復(fù)原力[8]。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)治理的著述頗豐，主要體現(xiàn)為社區(qū)自治、協(xié)同治理和應(yīng)急管理方面。文軍等(2015)從社會(huì)工作的視角研究重構(gòu)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的服務(wù)體系[9]。吳曉林(2018)針對(duì)城市超大社區(qū)產(chǎn)生的空間風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的治理對(duì)策[10]。周利敏(2019)從大數(shù)據(jù)視角分析社區(qū)智能化減災(zāi)模式[1]。田毅鵬(2020)從治理角度建構(gòu)了城市社區(qū)韌性抗擊體系(12]。周永根(2020)歸納了美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的啟示[13]。董幼鴻等(2022)從宏觀層面提出了技術(shù)賦能韌性治理的理論邏輯、面臨的挑戰(zhàn)及未來(lái)優(yōu)化方向。樊博等(2023)構(gòu)建了“技術(shù)應(yīng)用一韌性賦能\"框架，為完善和推進(jìn)突發(fā)公共事件背景下的數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)提供切實(shí)建議[14]。

綜觀研究現(xiàn)狀，國(guó)內(nèi)外對(duì)于城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的理論和實(shí)踐研究相對(duì)較少。面對(duì)重大公共危機(jī)的多維挑戰(zhàn)，需從“內(nèi)在邏輯一功能向度一路徑重構(gòu)”三維審視城市社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)在機(jī)理、職責(zé)功能與發(fā)展路徑，旨在構(gòu)建理論支撐、明確功能目標(biāo)、創(chuàng)新實(shí)踐路徑，系統(tǒng)性提升社區(qū)應(yīng)急效能與治理水平。本文通過(guò)對(duì)城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的理論邏輯、功能向度和現(xiàn)實(shí)路徑的探究，一方面可以增強(qiáng)城市社區(qū)防范和應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)接國(guó)家應(yīng)急管理體系；另一方面還可提升基層應(yīng)對(duì)急、難、險(xiǎn)、重等重大公共危機(jī)事件的處置效能，推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，達(dá)到完善社區(qū)應(yīng)急治理的理論建構(gòu)與實(shí)踐探索之雙重目的。

二、城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的內(nèi)在邏輯

在世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下，重大公共危機(jī)的發(fā)生頻率越來(lái)越高，社區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急治理的第一道“閥門”，在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中遵循著“風(fēng)險(xiǎn)一危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)的因果邏輯、“風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性”—“社區(qū)韌性\"的互動(dòng)邏輯以及社區(qū)“嵌入性”一“共生性\"的演變邏輯。城市社區(qū)是危機(jī)治理的特定場(chǎng)域，從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)的演變過(guò)程，也是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和重塑的過(guò)程[15]

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與公共危機(jī)的“因果互構(gòu)”邏輯

1986年烏爾里希·貝克出版《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，從社會(huì)學(xué)視角反思現(xiàn)代性所引發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象。正如貝克所說(shuō)，“人類正生活在文明的火山上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的特定產(chǎn)物，它與技術(shù)變革密切相關(guān)\"[16]15-17。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與公共危機(jī)之間的“因果互構(gòu)”邏輯，源于風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間的因果關(guān)聯(lián)。風(fēng)險(xiǎn)是可能性概率，危機(jī)是現(xiàn)實(shí)性危害；風(fēng)險(xiǎn)是因，危機(jī)是果；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)遭受破壞的可能性和不確定性，公共危機(jī)則是社會(huì)遭受客觀危害的現(xiàn)實(shí)性和確定性結(jié)果，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是因，公共危機(jī)便是果[17]。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)屬性使其擴(kuò)散到社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)方面，并可能造成不同領(lǐng)域中的危機(jī)性后果。

從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)的演變過(guò)程是一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”（如圖1），并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)醞釀成危機(jī)，但大多危機(jī)發(fā)生都是風(fēng)險(xiǎn)演變的結(jié)果。德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯認(rèn)為社區(qū)是人們建立在情感基礎(chǔ)之上的生活共同體[18]75-77，芝加哥學(xué)派認(rèn)為城市社區(qū)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間功能的復(fù)合載體，是城市系統(tǒng)的基本空間單元。我國(guó)對(duì)社區(qū)的界定更加側(cè)重于行政區(qū)域的劃分，強(qiáng)調(diào)其行政層級(jí)和制度功能。城市空間社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為社區(qū)的空間維度是多限向度的，包括了物理空間、社會(huì)空間和心理空間三個(gè)層面，城市風(fēng)險(xiǎn)大多源于社區(qū)，也必將從社區(qū)開(kāi)始蔓延和擴(kuò)散，特別是一些重大危機(jī)事件往往也是從社區(qū)中一些難以察覺(jué)的零星危險(xiǎn)源演變而來(lái)。社區(qū)作為風(fēng)險(xiǎn)滋生的首要場(chǎng)所，是“風(fēng)險(xiǎn)一危機(jī)”演變連續(xù)體的重要空間載體，也是第一時(shí)間防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的重要實(shí)踐場(chǎng)域。社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)尤其是重大公共危機(jī)的過(guò)程，其本質(zhì)就要阻斷從風(fēng)險(xiǎn)到危機(jī)的演變過(guò)程，在此過(guò)程中社區(qū)要不斷調(diào)整自身的應(yīng)急管理體系，以達(dá)到應(yīng)對(duì)重大危機(jī)之目的。

（二）風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性與社區(qū)韌性的雙向互動(dòng)邏輯

現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著人類的科技革命、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷以及對(duì)自然的不斷開(kāi)發(fā)過(guò)程而逐步產(chǎn)生的。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性的必然后果，現(xiàn)代性所導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是人類現(xiàn)代化進(jìn)程中的特定歷史階段。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減，高科技引發(fā)的新興風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)日益明顯，全球風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)相互交織，形成共振。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。風(fēng)險(xiǎn)從單一化走向多元和復(fù)雜，高度的現(xiàn)代性使得風(fēng)險(xiǎn)有向不同的社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，風(fēng)險(xiǎn)容載力越大。第二，風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化。

風(fēng)險(xiǎn)從碎片化走向系統(tǒng)化，任何一次小小的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，都可能導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的紊亂。第三，風(fēng)險(xiǎn)的連鎖和放大效應(yīng)。現(xiàn)代性的各種風(fēng)險(xiǎn)相互作用、相互影響，形成放大效應(yīng)。甚至風(fēng)險(xiǎn)之間互為因果關(guān)系，交叉感染、造成原生風(fēng)險(xiǎn)、次生風(fēng)險(xiǎn)與再生風(fēng)險(xiǎn)混合共生狀態(tài)，并呈連鎖擴(kuò)散事態(tài)，引發(fā)重大公共危機(jī)事件的概率越來(lái)越大[19]24

風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性特征易引發(fā)社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性，城市社區(qū)作為城市社會(huì)單元的子系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，如何保持高效的應(yīng)急管理效能和系統(tǒng)穩(wěn)定性成為亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。學(xué)界很多學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)韌性是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)最有效的“利器”。目前，對(duì)于社區(qū)韌性業(yè)界還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定，但大多與社區(qū)抗災(zāi)的應(yīng)對(duì)力、恢復(fù)力、適應(yīng)力和學(xué)習(xí)力密切相關(guān)。從防災(zāi)減災(zāi)角度來(lái)看，韌性是指人、家庭、社區(qū)、城市乃至國(guó)家面對(duì)周期性突發(fā)危機(jī)時(shí)，以減低長(zhǎng)期易損性和促進(jìn)包容性發(fā)展的方式，來(lái)抵御、適應(yīng)災(zāi)害的沖擊和影響并予以恢復(fù)的能力[20]。風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性與社區(qū)韌性構(gòu)成相互制約的雙向互動(dòng)邏輯：風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代性程度越高，社區(qū)的易損性就越大，對(duì)社區(qū)的韌性要求也越高；反之，現(xiàn)代性程度越低，社區(qū)遭受的破壞性較小，對(duì)社區(qū)韌性要求也相對(duì)較低。同時(shí)社區(qū)韌性也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性的一種壓制和制約，韌性可以提升社區(qū)的應(yīng)急管理能力，阻斷風(fēng)險(xiǎn)到重大危機(jī)的轉(zhuǎn)化路徑，快速完成社區(qū)的災(zāi)后重建工作。

(三)社區(qū)嵌入性向社區(qū)共生性的演變邏輯

社區(qū)是社會(huì)系統(tǒng)的基本組成單位，擔(dān)當(dāng)著社會(huì)整合的重要功能，是維護(hù)社會(huì)和諧的重要途徑。我國(guó)現(xiàn)代城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由過(guò)去的“單位制\"轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”，這就意味著由社區(qū)組織來(lái)承接以往“單位\"負(fù)責(zé)的社會(huì)服務(wù)職能。在城市中，民眾是生活在社區(qū)里的，為適應(yīng)社區(qū)制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)嵌入性提供各式各樣的公共服務(wù)，以滿足社區(qū)民眾多元化的需求。嵌人性公共服務(wù)的供給主體是社區(qū)管理部門，對(duì)象是社區(qū)公眾，在社區(qū)制建立初期這種供給方式可以很好的發(fā)揮社區(qū)公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力，提升社區(qū)民眾的生活品質(zhì)。但這種服務(wù)方式的弊端也顯而易見(jiàn)，第一，服務(wù)供給主體單一，服務(wù)方式采用自上而下的粗放式管理為主。第二，服務(wù)對(duì)象缺乏能動(dòng)性，社區(qū)居民參與的積極性不高。第三，社區(qū)缺乏凝聚力和認(rèn)同感。由于社區(qū)民眾屬于被動(dòng)式滿足，居民之間缺乏有效溝通與互動(dòng)，社區(qū)歸屬感與認(rèn)同感普遍不高。隨著風(fēng)險(xiǎn)全球化和風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)代性的增強(qiáng)，社區(qū)的安全保障與風(fēng)險(xiǎn)防控職能日益凸顯，嵌入型服務(wù)方式越來(lái)越不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下社區(qū)應(yīng)急管理的訴求。

通過(guò)對(duì)社區(qū)危機(jī)管理的災(zāi)后反思發(fā)現(xiàn)，很多自上而下嵌入性管理的社區(qū)往往抵御風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的綜合能力相對(duì)較弱，尤其是重大公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，社區(qū)組織應(yīng)對(duì)能力常常表現(xiàn)不佳，災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程也較緩慢。而一些自下而上，民眾參與程度較高的社區(qū)在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的反應(yīng)能力則較強(qiáng)。因此，需要從社區(qū)嵌入性向社區(qū)共生性轉(zhuǎn)變，而這種演變過(guò)程體現(xiàn)了社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下追求“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的努力[2]。應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件，需要整合社區(qū)內(nèi)的一切可以團(tuán)結(jié)的力量，建構(gòu)“供給主體多元、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)、應(yīng)急行動(dòng)統(tǒng)一\"的內(nèi)生型危機(jī)治理模式[22]。首先，主體不能僅僅是公共部門，還包括社會(huì)組織和社區(qū)民眾。其次，社區(qū)的每個(gè)個(gè)體都是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的共擔(dān)者，每個(gè)人都有責(zé)任去發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源、發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。再次，重大危機(jī)發(fā)生時(shí)，每個(gè)民眾都需自組織起來(lái)，協(xié)同一致共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。

三、城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的功能向度

社區(qū)是風(fēng)險(xiǎn)滋生、積聚和疊加的第一場(chǎng)所，在風(fēng)險(xiǎn)全球化的大背景下，傳統(tǒng)的社區(qū)功能模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新興社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，新型風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相互疊加催生重大公共危機(jī)的可能性越來(lái)越大。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)厘清社區(qū)在應(yīng)急管理和治理過(guò)程中的功能邊界，從“結(jié)構(gòu)一—功能”、“過(guò)程一—功能\"和“法規(guī)一—功能\"三個(gè)向度，來(lái)重塑社區(qū)穩(wěn)定性、抗逆性以及合理合法性的應(yīng)急功能。

(一)社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)的\"結(jié)構(gòu)-功能\"向度——穩(wěn)定性

根據(jù)社區(qū)功能觀，社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)—功能”向度可追溯到結(jié)構(gòu)功能主義理論。帕森斯的結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，任何社會(huì)系統(tǒng)想要維系生存，都離不開(kāi)系統(tǒng)中的行動(dòng)者、環(huán)境、目標(biāo)和規(guī)范等基本要素。系統(tǒng)要素之間互動(dòng)組合形成特定的功能，是系統(tǒng)正常運(yùn)行的基本條件，帕森斯稱其為AGIL功能[23)12-18：適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)達(dá)成（Goal At-tainment）整合（Integration）潛在模式維護(hù)（LatentPatterMaintenance）。根據(jù)AGIL理論，社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)的正常運(yùn)作也需具備這四種功能。

1.社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)適應(yīng)性功能：適應(yīng)性功能是社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，順應(yīng)高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境變化并積極從外部環(huán)境中獲得自身結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)力，從而為社區(qū)居民提供高效應(yīng)急服務(wù)的能力。社區(qū)應(yīng)急的適應(yīng)性能力與外部環(huán)境有著密切的關(guān)聯(lián)，其環(huán)境因素包括兩個(gè)方面，一個(gè)是資源環(huán)境，另一個(gè)是制度環(huán)境，兩者共同作用塑造了社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性功能。

2.社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成功能：目標(biāo)達(dá)成是任何系統(tǒng)的必備功能，社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)必然也有其明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，并根據(jù)應(yīng)急目標(biāo)的優(yōu)先順序來(lái)調(diào)動(dòng)系統(tǒng)各要素以達(dá)到應(yīng)對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)和化解危機(jī)之目的。具體表現(xiàn)為：第一，應(yīng)急目標(biāo)具有時(shí)間規(guī)劃性。社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)需根據(jù)危機(jī)等級(jí)的大小做出短期、中長(zhǎng)期的應(yīng)急規(guī)劃與預(yù)案。第二，應(yīng)急目標(biāo)的達(dá)成是動(dòng)態(tài)的。風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著環(huán)境的改變而呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性與不可控性，因此應(yīng)急目標(biāo)也會(huì)實(shí)時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的多變性。第三，應(yīng)急目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有優(yōu)先次序。應(yīng)根據(jù)應(yīng)急任務(wù)的輕重緩急來(lái)確定應(yīng)急目標(biāo)達(dá)成的先后順序。

3.社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)資源整合功能：應(yīng)急系統(tǒng)的資源整合功能是社區(qū)應(yīng)急機(jī)制正常運(yùn)作和應(yīng)急能力協(xié)同發(fā)揮的重要支撐。主要表現(xiàn)為城市社區(qū)通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制將各自分散的應(yīng)急資源，比如人財(cái)物等資源進(jìn)行有效配置和整合，以達(dá)到應(yīng)對(duì)重大危機(jī)之目的。因此社區(qū)需要厘清條塊關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)自治主體的能動(dòng)作用，構(gòu)建一體化的城市社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4.社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)模式維護(hù)功能：所謂模式維護(hù)功能是指系統(tǒng)保持自身運(yùn)行有序性和穩(wěn)定性的能力。當(dāng)重大公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)文化與信任常常是社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)“模式維持”的重要媒介，它們可以保持社區(qū)系統(tǒng)原有結(jié)構(gòu)和功能，從而應(yīng)對(duì)外部不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。模式維護(hù)(維模)即“潛在模式的維持\"[24]1-3，在應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)行中止或修復(fù)期間，其原有的價(jià)值觀念和規(guī)范準(zhǔn)則能夠被很好的保存下來(lái)，以保證系統(tǒng)恢復(fù)運(yùn)行后正常功能的發(fā)揮。特別是遭遇重大危機(jī)時(shí)，社區(qū)的個(gè)體與組織保持穩(wěn)固的價(jià)值觀念，催生集體行動(dòng)，使得社區(qū)系統(tǒng)能夠快速響應(yīng)，從而有效降低損失、快速恢復(fù)秩序。

四種功能(AGIL)是社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)追求穩(wěn)定性向度的理想狀態(tài)，它們并不是完全獨(dú)立的，而是相互依賴、密切互動(dòng)的。社區(qū)應(yīng)急效能的高低取決于四種功能有機(jī)融合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的程度。

(二)社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)的“過(guò)程-功能\"向度—抗逆性

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件都有一套相對(duì)模式化的應(yīng)急機(jī)制與流程。美國(guó)危機(jī)管理專家羅伯特·希斯的4R理論將危機(jī)管理分為四個(gè)階段：縮減階段（Reduction）、預(yù)備階段（Readi-ness）、反應(yīng)階段（Response）和恢復(fù)階段（Recov-ery）[25]30。我國(guó)的社區(qū)應(yīng)急是根據(jù)公共危機(jī)事件的發(fā)展階段(事前、事中、事后)而進(jìn)行地有針對(duì)性的全過(guò)程應(yīng)急管理，它遵循著“事件分類、流程管理、制度化設(shè)計(jì)與組織化動(dòng)員”的運(yùn)作邏輯，體現(xiàn)了社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程抗逆性的功能向度。社區(qū)應(yīng)急是以突發(fā)事件的分類分級(jí)為基礎(chǔ)，依據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)理和發(fā)展規(guī)律來(lái)建構(gòu)應(yīng)急控制流程。一套完備的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急流程，能保證系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和有效運(yùn)行，具體表現(xiàn)為：第一，社區(qū)應(yīng)急中的預(yù)防準(zhǔn)備。基層公共組織為有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，整合人力、物力、財(cái)力等資源，協(xié)助安排應(yīng)急所需設(shè)備和緊急避難場(chǎng)所，對(duì)危機(jī)源、危機(jī)場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估，消除安全隱患、落實(shí)事故管理責(zé)任，協(xié)助上級(jí)部門開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)和演練等活動(dòng)的過(guò)程。第二，社區(qū)應(yīng)急中的監(jiān)測(cè)預(yù)警。在公共危機(jī)事件發(fā)生前，社區(qū)應(yīng)密切關(guān)注本轄區(qū)的整體運(yùn)行狀況，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)檢測(cè)和預(yù)警。主要表現(xiàn)為組織基層社區(qū)群眾、社會(huì)組織有序開(kāi)展危機(jī)事件的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)進(jìn)展、信息預(yù)警活動(dòng)，以及協(xié)助上級(jí)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)等上報(bào)危機(jī)監(jiān)測(cè)信息等。第三，社區(qū)應(yīng)急中的應(yīng)急救援。面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，社區(qū)在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)立即啟動(dòng)突發(fā)事件的反應(yīng)機(jī)制，組織社會(huì)民眾和社區(qū)組織開(kāi)展自救互救，及時(shí)疏散、撤離受危害群眾，宣傳社區(qū)民眾做好危險(xiǎn)防護(hù)活動(dòng)，動(dòng)員社區(qū)居民志愿參與救援工作，協(xié)助街道和上級(jí)部門維護(hù)社區(qū)秩序的穩(wěn)定。第四，社區(qū)應(yīng)急中的恢復(fù)重建。當(dāng)公共危機(jī)事件進(jìn)入緩解和消退期時(shí)，社區(qū)恢復(fù)機(jī)制要開(kāi)始啟動(dòng)，進(jìn)行事后評(píng)估、善后處理、懲獎(jiǎng)工作，等等。

以上社區(qū)應(yīng)急的一般流程是常態(tài)化社區(qū)應(yīng)急的重要手段，在應(yīng)對(duì)一般危機(jī)事件（“灰犀牛\"事件）往往比較奏效，但當(dāng)重大公共危機(jī)（“黑天鵝\"事件）發(fā)生時(shí)，這些機(jī)制可能難以發(fā)揮實(shí)際效用，現(xiàn)有應(yīng)急機(jī)制應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件時(shí)還存在諸多的不足，難以體現(xiàn)社區(qū)的韌性與抗逆性。比如：預(yù)警機(jī)制中的社區(qū)吹哨問(wèn)題，如何使社區(qū)有理由成為危機(jī)事件第一公里的反映者，如何完善社區(qū)吹哨預(yù)警與部門上報(bào)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；社區(qū)應(yīng)急中的責(zé)權(quán)匹配問(wèn)題，如何給社區(qū)賦權(quán)增效；社區(qū)資源配置問(wèn)題，如何解決民眾物資供應(yīng)的最后一公里，如何保證人財(cái)物等應(yīng)急資源及時(shí)下沉配置到社區(qū)，使其夠用頂用；如何增強(qiáng)社區(qū)系統(tǒng)抗逆性能力建設(shè)，激發(fā)社區(qū)個(gè)體、家庭、組織的主體性和能動(dòng)性，等等。

(三)社區(qū)應(yīng)急治理的\"法規(guī)-功能\"向度—合法性

我國(guó)的社區(qū)應(yīng)急治理是在現(xiàn)行“一案三制”的危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)上，將社區(qū)治理的法律法規(guī)與政策文件嵌入應(yīng)急管理的體制與機(jī)制之中，體現(xiàn)了社區(qū)應(yīng)急治理的合法性功能向度。通過(guò)突發(fā)公共事件政策文件中關(guān)于社區(qū)應(yīng)急相關(guān)規(guī)定的梳理，社區(qū)應(yīng)急治理的“法規(guī)-功能”向度可從三個(gè)維度展開(kāi)：線性功能向度、計(jì)劃性功能向度和適應(yīng)性功能向度。

1.基于危機(jī)周期的社區(qū)應(yīng)急線性功能向度—《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)應(yīng)急管理?xiàng)l例。基于突發(fā)公共事件的發(fā)展周期，社區(qū)應(yīng)急法規(guī)將從事前、事中和事后三個(gè)階段線性應(yīng)對(duì)，這是遵循危機(jī)事件演變邏輯而進(jìn)行的規(guī)則設(shè)計(jì)與安排。代表性的法規(guī)文件主要有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年）和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2022年修訂）等。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2一5章）按照“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建\"的線性功能向度展開(kāi)。第2章“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”29條規(guī)定，區(qū)、縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處等部門有開(kāi)展應(yīng)急培訓(xùn)、演練以及知識(shí)普及的義務(wù)。第3章“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”38條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在居委會(huì)建立專職或兼職的信息報(bào)告制度，公民和法人等應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件獲悉的情況及時(shí)報(bào)告相關(guān)部門”。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》40條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)及流行時(shí)，街道、居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)協(xié)助衛(wèi)生部門做好信息的收集工作，組織社會(huì)力量分散隔離居民，群防群治”。

2.基于常態(tài)化管理的社區(qū)應(yīng)急計(jì)劃性功能向度一一自上而下的《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案指南》。

基于常態(tài)化應(yīng)急管理的需要，社區(qū)應(yīng)急在組織體系與職責(zé)關(guān)系上進(jìn)行了計(jì)劃性的要素組合與規(guī)則設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在自上而下的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案中。在我國(guó)的“一案三制”體系中，應(yīng)急預(yù)案居于首位，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”。《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》（簡(jiǎn)稱《國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架指南》2004）指出，要充分發(fā)揮我們的政治、組織等優(yōu)勢(shì)和基層組織的作用，在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)的社會(huì)管理機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理水平。《省（區(qū)市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》(2006)要求地方政府根據(jù)職責(zé)同構(gòu)原則，在社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)做出相應(yīng)的政策規(guī)定。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）指出，要強(qiáng)化屬地管理原則，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，形成指揮統(tǒng)一、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)作高效的應(yīng)急機(jī)制。《突發(fā)公共事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》（2006修）第9條規(guī)定：要構(gòu)建覆蓋國(guó)家、省、市(地）縣(區(qū)）的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并向城市社區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村延伸。

3.基于應(yīng)急響應(yīng)能力的社區(qū)應(yīng)急適應(yīng)性功能向度一一應(yīng)急管理的指導(dǎo)性意見(jiàn)、辦法。基于提升社區(qū)響應(yīng)能力的需求，社區(qū)應(yīng)急適應(yīng)性功能主要體現(xiàn)在一些指導(dǎo)性意見(jiàn)與辦法中。這些意見(jiàn)與辦法將社區(qū)應(yīng)急職能與組織行動(dòng)相結(jié)合，以提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的反應(yīng)能力。俗話說(shuō)計(jì)劃趕不上變化，再完備的應(yīng)急預(yù)案如果缺乏自主決斷和快速反應(yīng)，則應(yīng)急管理的效能也將大大降低。因此，制定應(yīng)急管理的指導(dǎo)性意見(jiàn)、辦法和實(shí)施細(xì)則可以增強(qiáng)其適應(yīng)性的應(yīng)急效能。《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》(2006)指出，社區(qū)要根據(jù)群眾的可能遇到的突發(fā)事件，制定操作性較強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，經(jīng)常性地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查，宣傳應(yīng)急知識(shí)，及時(shí)解決存在問(wèn)題。《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(2013）第9條規(guī)定：“單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案由機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和居委會(huì)等法人和基層組織制定，側(cè)重明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)測(cè)、應(yīng)急響應(yīng)與處置、緊急疏散和救援的責(zé)任人和資源使用情況，體現(xiàn)自救互救和先期處置的特點(diǎn)。”《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2020）指出：“要健全各級(jí)災(zāi)害信息員隊(duì)伍體系建設(shè)。省、市、縣級(jí)應(yīng)急管理部門要明確具體承擔(dān)處室(科、股)的災(zāi)情管理職責(zé)及責(zé)任人，確保‘省一市一縣一鄉(xiāng)一村'五級(jí)災(zāi)害信息員隊(duì)伍齊備。”

綜上所述，社區(qū)應(yīng)急治理的\"法規(guī)-功能\"向度，在線性、計(jì)劃性和適應(yīng)性三維度均體現(xiàn)了其合法性的訴求。就重大公共危機(jī)事件而言，城市社區(qū)應(yīng)急治理中仍然存在著諸多的法制短板，比如社區(qū)應(yīng)急實(shí)體法立法的空白、法規(guī)條款老舊、沖突等問(wèn)題；社區(qū)、街道、居委會(huì)等公共部門責(zé)任界定不清晰、自由裁量權(quán)模糊等。以城市居委會(huì)為例，長(zhǎng)期以來(lái)社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)\"行政化\"傾向[26對(duì)社區(qū)自治產(chǎn)生\"擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致社區(qū)多元主體參與應(yīng)急治理呈現(xiàn)出遲緩、被動(dòng)、封閉的狀態(tài)。尤其是面對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)，居委會(huì)一方面要完成層層數(shù)據(jù)上報(bào)的行政性指令，同時(shí)還要協(xié)調(diào)社區(qū)居民的各類物資需求和應(yīng)急情況。有限的人力資源、長(zhǎng)期受抑制的社區(qū)自治能力、職能的長(zhǎng)期顛倒，使得應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)居委會(huì)難以滿足居民的基本服務(wù)需求。首先要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，修訂完善《城市居委會(huì)組織法》，以成文的法律明確社區(qū)治理的基本職能，將職能法定貫徹的到實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中。其次，兼顧社區(qū)“行政性\"“自治性\"雙重屬性。社區(qū)居委會(huì)雖為基層自治組織，但長(zhǎng)久以來(lái)出于各項(xiàng)行政性工作落實(shí)執(zhí)行的需要，社區(qū)居委會(huì)無(wú)法徹底擺脫行政性，而是兼?zhèn)湫姓妥灾坞p重屬性。在大規(guī)模流行性疾病爆發(fā)期間，諸多防疫工作必須經(jīng)由居委會(huì)協(xié)調(diào)落實(shí)，社區(qū)去行政化改革的可行之策需平衡政策制定層面的\"自治\"與“他治”，同時(shí)不斷挖掘、培育社區(qū)中社會(huì)性要素。最后，明確社區(qū)治理主體應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的職能。特別是重大公共衛(wèi)生事件，傳染性強(qiáng)、破壞力大，更需要社區(qū)引導(dǎo)基層民眾共同參與應(yīng)急治理。

當(dāng)務(wù)之急，需從法規(guī)制度層面厘定社區(qū)應(yīng)急主體的法定職能與實(shí)際運(yùn)作職能，將應(yīng)急法律、法規(guī)與規(guī)章制度在社區(qū)應(yīng)急中進(jìn)一步責(zé)任落實(shí)和細(xì)化，探索不同類型的城市社區(qū)在應(yīng)急管理中實(shí)際承擔(dān)的法治功能，并在此基礎(chǔ)上探尋城市社區(qū)最合適承擔(dān)的應(yīng)急功能。應(yīng)加快編制當(dāng)前階段城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力清單、責(zé)任清單、資源清單和負(fù)面清單，作為城市社區(qū)重大風(fēng)險(xiǎn)防范和治理效能的基礎(chǔ)性依據(jù)。城市社區(qū)應(yīng)急的“系統(tǒng)-功能\"向度、“過(guò)程-功能”向度和\"法規(guī)-功能\"向度的關(guān)系如表1。

四、城市社區(qū)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的路徑重構(gòu)

內(nèi)在邏輯、功能向度與路徑重構(gòu)三維構(gòu)成遞進(jìn)邏輯關(guān)聯(lián)。內(nèi)在邏輯揭示出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下社區(qū)與危機(jī)之間的結(jié)構(gòu)張力，為理解社區(qū)危機(jī)治理提供了認(rèn)知基礎(chǔ)；功能向度則以理論為依托，厘清了社區(qū)在穩(wěn)定性、抗逆性與合法性等方面的主要職責(zé)，闡釋了社區(qū)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的制度性回應(yīng)與現(xiàn)實(shí)性功能；路徑重構(gòu)則是基于理論邏輯的價(jià)值導(dǎo)向與功能向度的現(xiàn)實(shí)需求，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急能力的具體化實(shí)施與系統(tǒng)化重塑。城市社區(qū)作為市民共同生活的獨(dú)特場(chǎng)域，應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件僅僅依靠一般化的應(yīng)急機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。重大危機(jī)不同于一般的突發(fā)公共事件，一旦爆發(fā)后果通常非常嚴(yán)重且消極影響深遠(yuǎn)，社會(huì)恢復(fù)的難度很大。因此城市社區(qū)要做好常態(tài)化應(yīng)急與非常態(tài)化應(yīng)急的適時(shí)切換，構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”的社區(qū)綜合應(yīng)急防控體系。由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的驅(qū)動(dòng)，社區(qū)發(fā)展的主體正由單一政府主導(dǎo)向多元并舉方向過(guò)渡。這種社區(qū)的模式轉(zhuǎn)變和過(guò)渡是外部公共危機(jī)環(huán)境倒逼下的一種必然結(jié)果，并非社區(qū)內(nèi)生性“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的自組織行為。因此，城市社區(qū)要重構(gòu)應(yīng)急管理路徑，以外部(風(fēng)險(xiǎn)社會(huì))驅(qū)動(dòng)為契機(jī)，增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)生性聚合力，激活社區(qū)每個(gè)個(gè)體的主觀能動(dòng)性，將無(wú)形的價(jià)值觀念和“懸浮”的制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為危機(jī)應(yīng)對(duì)的行動(dòng)力量。

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)急模式普遍面臨著“居委會(huì)困境\"和“共同體困境”（鄭杭生，黃家亮，2012)[27]，一方面居委會(huì)的行政依賴路徑依舊存在，另一方面社區(qū)居民仍然缺乏自治的能力和空間。要突破這雙重困境，就必須建立能吸納社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)應(yīng)急治理模式。為此，要將居民共生性的認(rèn)同與協(xié)作嵌入到社區(qū)應(yīng)急治理的制度框架和運(yùn)行機(jī)制中去，可從五個(gè)維度嘗試五種路徑（建構(gòu)五種應(yīng)急機(jī)制如圖2)來(lái)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)：分別是從公共空間路徑建構(gòu)差異化社區(qū)應(yīng)急機(jī)制，從組織整合路徑建構(gòu)協(xié)同化社區(qū)應(yīng)急機(jī)制，從數(shù)據(jù)技術(shù)路徑建構(gòu)智能化社區(qū)應(yīng)急機(jī)制，從流程再造路徑建構(gòu)一體化社區(qū)保障應(yīng)急機(jī)制，從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)路徑建構(gòu)網(wǎng)格化社區(qū)應(yīng)急機(jī)制。

（一）公共空間路徑：構(gòu)建城市社區(qū)差異化應(yīng)急機(jī)制

考慮到國(guó)內(nèi)城市應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的實(shí)際機(jī)制安排和實(shí)踐需求，本文將城市社區(qū)的范圍界定為街道辦事處轄區(qū)和居委會(huì)轄區(qū)兩個(gè)層級(jí)。空間類型的不同決定了城市社區(qū)類型的差異及其治理方式的不同。由于快速城市化、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局、人口流動(dòng)等各種因素的綜合影響，我國(guó)城市社區(qū)類型日趨復(fù)雜，社區(qū)基礎(chǔ)條件差異很大，多元社區(qū)形態(tài)的客觀事實(shí)已經(jīng)形成。

首先，要從公共空間層面對(duì)城市社區(qū)類型進(jìn)行分類。以城市居住小區(qū)房屋類型為主要參數(shù)，適度考慮社區(qū)居民結(jié)構(gòu)特征，可將我國(guó)城市社區(qū)類型具體分為五類：A、老公房、棚戶區(qū)為主的居民區(qū)；B、商品房為主的居民區(qū)；C、混合型居民區(qū)；D、大型動(dòng)遷房居住社區(qū)；E、涉外居民區(qū)（大都市）。進(jìn)而明確不同類型的社區(qū)在應(yīng)對(duì)重大危機(jī)能力上的差異。其次，對(duì)不同社區(qū)類型的風(fēng)險(xiǎn)與安全隱患進(jìn)行識(shí)別，逐步建構(gòu)差異化的應(yīng)急機(jī)制。老公房棚戶區(qū)存在安全隱患突出、環(huán)境臟亂差嚴(yán)重、物業(yè)管理不到位以及老年人群和低收人等特殊群體占比高等問(wèn)題；商品房為主的居民區(qū)人群經(jīng)濟(jì)條件較好，文化水平相對(duì)較高，維權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)。但存在物業(yè)管理矛盾突出和居民參與度偏低的問(wèn)題；混合型居民區(qū)內(nèi)既有商品房又有老公房，兩種類型混合交錯(cuò)，社區(qū)兼具兩種類型所面臨的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)；涉外居民區(qū)的境外常住人口相對(duì)偏多，以老洋房、酒店式公寓為主，也有高級(jí)別墅居住區(qū)，該類社區(qū)主要存在因文化差異而引發(fā)的隔閡風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；大型居住社區(qū)是由舊區(qū)改造和市政動(dòng)遷等原因而建的，主要存在人群結(jié)構(gòu)復(fù)雜、公建配套設(shè)施相對(duì)滯后、社會(huì)綜合治理問(wèn)題較突出等問(wèn)題。因此，要針對(duì)社區(qū)的區(qū)域差異、住宅類型差異，以及重大危機(jī)的分類、分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，綜合推進(jìn)差異化的社區(qū)應(yīng)急方案。

(二)組織整合路徑：構(gòu)建城市社區(qū)協(xié)同化應(yīng)急機(jī)制

從組織整合維度來(lái)看，社區(qū)應(yīng)急單元中黨組織、政府、居民、社區(qū)社會(huì)組織、NGO等具有各自的職責(zé)與功能，理應(yīng)成為城市社區(qū)應(yīng)急的多元主體。應(yīng)以社區(qū)黨建為引領(lǐng)、以社工為隊(duì)伍抓手、以社團(tuán)為組織載體，讓居委會(huì)、社會(huì)工作者、社區(qū)組織作為社區(qū)治理的重要主體，形成三者間快速聯(lián)動(dòng)和常態(tài)互動(dòng)的協(xié)同化應(yīng)急機(jī)制。首先，協(xié)同多元主體參與，夯實(shí)基層自組織力。充分利用社區(qū)黨工委、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)工作者、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及居民和社區(qū)內(nèi)其他單位的作用，構(gòu)建共享共治的社區(qū)治理同心圓，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社區(qū)應(yīng)急治理合力。打造“街道辦直接指導(dǎo)”—“社區(qū)黨工委引導(dǎo)”—“居委會(huì)執(zhí)行”—“業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、居民參與”的協(xié)同治理格局。其次，推動(dòng)社區(qū)扁平治理，逐步推進(jìn)去行政化。不同社區(qū)可根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)立模式，通過(guò)剝離職能、權(quán)力重組、發(fā)布權(quán)力清單等方式給社區(qū)增權(quán)賦能，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)去政化。一方面要激發(fā)多元主體的合作潛能，形成社區(qū)樓棟長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)、社區(qū)黨委、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)以及物業(yè)公司協(xié)同合作的治理格局，另一方面也要引入市場(chǎng)化機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)效益，提高社區(qū)資產(chǎn)的投資回報(bào)率，豐富社區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，減少社區(qū)居委會(huì)對(duì)上級(jí)部門經(jīng)費(fèi)依賴。最后，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部下沉社區(qū)應(yīng)對(duì)重大危機(jī)事件的長(zhǎng)效管理機(jī)制。從成效來(lái)看，下沉黨員干部自身的社會(huì)資源和工作經(jīng)驗(yàn)在社區(qū)應(yīng)急中具有正外部性，一方面可以有效彌補(bǔ)社區(qū)人手不足，將非社區(qū)工作人員的工作任務(wù)交還給基層管理部門；另一方面他們的職位和社會(huì)關(guān)系可為社區(qū)調(diào)度部分應(yīng)急物資，緩解社區(qū)物資短缺的困境。

(三)數(shù)據(jù)技術(shù)路徑：構(gòu)建城市社區(qū)智能化應(yīng)急機(jī)制

以技術(shù)嵌入驅(qū)動(dòng)社區(qū)應(yīng)急、以技術(shù)支撐提升社區(qū)應(yīng)急管理效能是時(shí)代發(fā)展的必然選擇。首先，要結(jié)合智慧城市建設(shè)和“一網(wǎng)統(tǒng)管\"要求，因地制宜，分類有序推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急指揮智能化系統(tǒng)，構(gòu)建與“城市大腦\"高效互聯(lián)的城市風(fēng)險(xiǎn)感知體系和數(shù)字化運(yùn)作體系。如利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建起智能化信息平臺(tái)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控資源的數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)籌調(diào)配模塊，確保社區(qū)應(yīng)急“守土有責(zé)\"和“守土盡責(zé)”。其次，發(fā)揮智能技術(shù)支撐，推動(dòng)智慧化社區(qū)建設(shè)。一方面做好社區(qū)居民數(shù)據(jù)的常態(tài)化統(tǒng)計(jì)、更新與維護(hù)，對(duì)流動(dòng)人員、應(yīng)急資源及儲(chǔ)備情況摸排到位。另一方面要對(duì)社區(qū)應(yīng)急數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、清洗、分析和處理，構(gòu)建起應(yīng)急信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)，為社區(qū)應(yīng)急管理提供全面、實(shí)用的信息支撐服務(wù)，同時(shí)賦予基層部門在職權(quán)范圍內(nèi)上報(bào)重大風(fēng)險(xiǎn)信息的專用通道和權(quán)限。最后，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)多元信息資源和人工智能等設(shè)備，健全綜合性社區(qū)應(yīng)急管理平臺(tái)，整合常態(tài)化社區(qū)治理功能模塊和非常態(tài)社區(qū)應(yīng)急應(yīng)用模塊，增強(qiáng)社區(qū)防范重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)要根據(jù)危機(jī)不同階段的應(yīng)急要求和社區(qū)管理的實(shí)際境況，調(diào)配不同應(yīng)急階段的應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的高效精準(zhǔn)把控。

（四）流程再造路徑：構(gòu)建城市社區(qū)一體化應(yīng)急保障機(jī)制

重大危機(jī)給社區(qū)帶來(lái)的主要困境就是物流的中斷和物資的匱乏，有時(shí)候即使有大量的物資，卻因配送障礙無(wú)法解決民眾的“最后一百來(lái)”的問(wèn)題。物流中斷會(huì)直接造成食品、藥品等最基本的保供物資短缺，如果缺乏完備的物流體系與保供預(yù)案，加之政府應(yīng)急物資在數(shù)量和質(zhì)量上的參差不齊，引發(fā)連鎖的次生災(zāi)害不可避免。因此，要從流程再造視角，按照應(yīng)急物資生產(chǎn)、運(yùn)輸、配送全周期流程管理的要求，構(gòu)建一體化的城市社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先，要完善應(yīng)急物資保障體系，優(yōu)化企業(yè)物流供保通道，提升滿足需求峰值的浪涌能力。所謂“浪涌”是危機(jī)發(fā)生時(shí)，應(yīng)急物資儲(chǔ)備滿足需求峰值將達(dá)到極高，形成浪涌之勢(shì)，應(yīng)急物資儲(chǔ)備能力決定了應(yīng)急救援中民眾物資需求的滿足程度。其次，要建構(gòu)行政性儲(chǔ)備（政府為主體）市場(chǎng)性儲(chǔ)備（企業(yè)為中心）和社會(huì)性儲(chǔ)備（家庭為單位）三位一體的應(yīng)急物資保障體系，并以高效企業(yè)化的物資調(diào)配平臺(tái)為基礎(chǔ)。由此在政府監(jiān)管下，企業(yè)之間經(jīng)由物資流動(dòng)形成一個(gè)相互連接的物流供保通道，企業(yè)之間由競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同關(guān)系[28]。這三種體系的時(shí)間順序?yàn)椋?1)危機(jī)發(fā)生(1-3天)后，家庭性儲(chǔ)備首先啟動(dòng)，民眾需提前存儲(chǔ)應(yīng)急物資，做到有備無(wú)患；(2)政府救援物資緊隨其后，解決居民的實(shí)際困境；(3)如果危機(jī)還在延續(xù)，企業(yè)化的物資調(diào)控平臺(tái)發(fā)揮作用，以滿足危機(jī)需求峰值的浪涌能力。最后，要構(gòu)建社區(qū)防災(zāi)應(yīng)急生活圈，讓基層成為應(yīng)急處置的主戰(zhàn)場(chǎng)。在城市社區(qū)應(yīng)急布局方面，注重在社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中加入應(yīng)急減災(zāi)元素，以公共應(yīng)急資源的便捷性和可達(dá)性為配置要求，配套基本的公共應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。比如，構(gòu)建緊急“5分鐘出行圈”10分鐘“應(yīng)急共享圈”，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力，預(yù)設(shè)傳染性公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)覺(jué)窗口和應(yīng)急隔離空間等，不斷提高基層單位的韌性和抗逆力。

（五）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)路徑：構(gòu)建城市社區(qū)網(wǎng)格化應(yīng)急機(jī)制

在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)上，基層社區(qū)具有特殊的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，相對(duì)于傳統(tǒng)模式而言，網(wǎng)絡(luò)治理可以最大程度地簡(jiǎn)化治理的形式和減少治理的層級(jí)，使治理簡(jiǎn)單化和便捷化。社區(qū)作為治理單元，其網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)格化治理在疾病防控中彰顯了極大的治理優(yōu)勢(shì)，因此要推進(jìn)公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、黨建等多種功能整合，根據(jù)地理范圍、管理便利等多種因素，科學(xué)合理劃設(shè)應(yīng)急管理單元，構(gòu)建“一單元一網(wǎng)格\"或“一單元多網(wǎng)格\"的社區(qū)應(yīng)急管理單元體系。首先，以區(qū)、街鎮(zhèn)、居委等三級(jí)響應(yīng)體系為依托點(diǎn)，探索形成從網(wǎng)底、網(wǎng)中到網(wǎng)頂?shù)恼w性應(yīng)急管理建設(shè)體系。同時(shí)將社區(qū)黨建、城市綜合管理與社區(qū)多元治理充分納入網(wǎng)格治理體系中，做強(qiáng)做實(shí)現(xiàn)有城市綜合管理網(wǎng)格，推進(jìn)應(yīng)急管理各類人員力量、物資裝備納入網(wǎng)格，登記造冊(cè)，根據(jù)應(yīng)急處置需要進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。其次，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格在常態(tài)化社區(qū)治理過(guò)程中的數(shù)據(jù)收集和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)功能，采用“網(wǎng)格化 + 數(shù)字化\"方式實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化防控。將社區(qū)信息系統(tǒng)的更新與維護(hù)嵌人社區(qū)網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫(kù)中，推進(jìn)信息公開(kāi)和信息檢索查詢功能，為常態(tài)化社區(qū)治理及緊急狀態(tài)下資源快速調(diào)度打牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)要明確重大危機(jī)狀態(tài)下基層數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上報(bào)內(nèi)容及格式規(guī)范，暢通不同部門間的基層數(shù)據(jù)共享，制定“網(wǎng)格一社區(qū)—街道一區(qū)一市\(zhòng)"應(yīng)急信息上報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。再次，在社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)層面，可設(shè)計(jì)社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的群眾自助、互助方案，通過(guò)社區(qū)組織、黨員帶頭、群眾參與，充分發(fā)揮群眾力量解決重大危機(jī)爆發(fā)時(shí)的弱勢(shì)群體幫扶問(wèn)題。

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