結構擬合：地方應急管理跨部門協同機制分析

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0037—13

一、問題提出

織結構設置和職權分配[3]、數字技術發展迭代驅動應急能力躍遷[4等視角，錨定跨部門協同的作用路徑。

協同治理被認為是處理緊急情況的最佳工具[1]（p.238）。2018 年黨和國家的機構改革將公安、安監、民政、水利等11個部門涉及自然災害、事故災難防范及應對的主要職責進行整合，組建應急管理機構，其自標之一在于對突發事件開展預防性、整體性、系統性管理。黨的二十大提出“強化國家安全工作協調機制”“完善國家應急管理體系”，要求建立部門協同的工作格局。

學界將協同治理理論廣泛運用于應急管理跨部門協同研究，以期尋求破解協同困境之道。既有研究基于公共危機防范應對的四階段[2]、組協同治理理論研究的側重和偏好，限制了其在應急管理領域的闡釋深度與廣度，一定程度上使得應急管理跨部門協同難題的研究懸而未決。盡管短期內我國完成了機構改革，但應急管理面臨跨地區、跨部門、跨層級、跨行業綜合協調的難點[5]。例如，應急管理機構和專項職能部門之間的運作模式銜接、職責界定較為困難，導致應急管理部門成為“兜底部門\"[6]。應急管理面臨體制上“小馬拉大車\"超負荷運行、機制上綜合協調“有名無實”的難題[7。在近5年的重大生產安全事故整改措施落實中，跨部門協作配合不足，工作銜接協調不順暢等問題長期難以突破①。

本質上，協同治理是尋求有效治理結構的過程。各行為主體之間、行為主體與整體之間的結構擬合是協同治理的關鍵所在。已有研究表明，應急管理跨部門協同難以達成的根源在于處理緊急事件的緊迫性與“科層制”穩定的組織結構存在天然張力[8]。誠然，應急管理跨部門協同的要義不在于組建新的機構，而是新的機構融入既有行政科層體系，影響并推動治理結構變革。

因此，本文基于結構調適的過程視角，提出跨部門協同的“結構擬合\"機制，即各部門在組織結構、組織權責、組織資源這三重維度上適應既有治理結構的過程。那么，結構擬合何以促成應急管理協同？本文將以B市應急管理體系改革為案例，對其過程進行追蹤，闡釋其機制，增補既有應急管理領域的跨部門協同治理研究。

二、文獻述評與分析框架

（一）文獻述評

關于應急管理跨部門協同失靈的影響因素，學界大致形成以下三種解釋。

其一，部門間權責分割導致應急協同失靈。政府主體間的協同主要由權責關系驅動[9。條塊分割的應急管理原則導致行業主管部門與地方政府之間的權責割裂[10]。一方面，“分類管理\"的責任劃分并未完全覆蓋所有災種[11]。另一方面，議事協調機構的成員單位互相交叉，協調功能尚未完全發揮[12]。2018年機構改革削弱了應急值守工作貼近領導的制度優勢，部分地區“政府應急\"降格為\"部門應急\"[13]。在部門權威和行政級別不變的情況下，應急管理局牽引力不足，難以實現統一指揮和統籌協調[14]

其二，縱向多層級組織形態增加協同難度。科層制憑借穩定嚴格的指揮服從機制建立權威，能夠控制和協調大規模集體行動，但災害具有“去科層化”不確定的特征[15]。隨著突發事件的復雜程度加劇，以行政組織或系統為核心的應急處突方式無法避免數量、多樣性和相異性導致的組織分工特質，制約了應急效能的進一步提升[16]。科層制\"超穩定\"的層級結構很難自主識別和判斷環境變化及其危險，導致機構反應趨向僵化[17]，加大組織間協調難度[18]，面臨把災難放大到極限的風險[19]

其三，職能部門獨立化加劇協同困境。公共管理改革通過流程再造，建立大量獨立、分散化的公共服務執行機構，導致政府機構趨向裂化[20]。在職能部門分散的情況下，突發公共事件可能導致提前制定的計劃無法適應變化的環境，產生各關鍵崗位人員配備不及時等協同難題[21]。部門間的相對獨立性削弱危機響應過程中的協調關系[22]，部門信息系統的數據也因此而難以共通共融[23]

既有研究分別從條塊關系、組織層級、部門職責等維度為本研究提供理論支持，但仍存在可供探究的空間。其一，從結構上看，相關研究強調行政體制框架的靜態約束，忽略了部門從獨立運作邁向集體行動的過程機制。其二，從研究角度上看，其多從時間點切入，對改革進行橫截面的探究，缺少縱向時間段的過程追蹤。這偏離了考察跨部門協同是為了優化行政體系運作的本質要求，難以探明達成跨部門協同的原因及機制。“關于政府問題的研究，必然要求在方法論上突破傳統體制研究的范圍，開辟過程研究。\"[24]因而，“過程”是跨部門協同繞不開的要素。本文聚焦的正是地方應急管理職能部門的結構調適過程。

（二）“要素重構一組織協同\"的分析框架

本研究結合組織的權變理論，構建“要素重構一組織協同\"的地方應急管理跨部門協同的過程分析框架（參見圖1）。部門間協同合作遵循組織運行的基本邏輯，對其過程的探究可以使我們獲得啟發。

權變理論強調組織是構建關系的結構，也是構建關系的過程[25]（pp.185-189）。該理論認為，組織始終處于不斷地建構與調整結構的過程之中[26]（p.3）。大部制改革過程中“職能整合\"和“機構重組\"的實踐表明，不同的整合機制與組織任務環境和原有組織單元之間相互依賴的屬性有關[27]。實際上，政府部門間的跨部門協作就是調整和構建部門結構以及部門間關系的過程。組織結構、組織權責、組織資源是組織的構成要素，是組織運作的基礎[28]（p.24-30）。本項研究構建包含以上三個要素的分析框架。

其一，組織結構。組織結構是指所有將勞動分解成不同任務和協調這些被分解任務的途徑之和[28]（p.146）。組織結構通常由組織技術決定[29]。技術與組織的相互依賴性越高，用于協調的資源越多。應急管理組織結構涉及從分散、獨立到應急協同網絡的動態演變[30]

其二，組織權責。政府的權責配置指的是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有的權力和責任在不同層級和部門中分配所形成的關系[31]。權責配置在縱向上明晰了各級政府“應該做什么\"的問題，橫向上明確了“應該由誰做”的問題[32]。權威分事論認為，一般性的行政權力不足以應對突發事件，必須將應急處突的權力授予緊急狀態下的特定主體，以扁平化的形式形成從發現至處置完畢的最短閉環[33]

其三，組織資源。公共部門的資源配置體現為財政、機構編制、人力在各級各部門之間的分配關系[34]。資源狀況與官僚組織的運作機制之間存在緊密關聯。政府部門受資源結構性因素影響，容易依據不同的實踐邏輯行事[35]

三、研究設計

本文采用個案研究方法，對B市應急管理體系改革展開研究。

（一）案例選取

綜合對應急環境與工作成效的考量，本文選取B市作為典型案例開展研究。其一，B市突發事件類型多樣。B市位于我國邊境，處于暴雨集中區、山區，面臨較大的應對跨國公共衛生事件輸入、山體滑坡、洪澇災害、安全生產等突發事件壓力。其二，B市應急管理改革成效顯著。改革前，B市曾因一年內連續四次對突發事件處理不當，導致相關主管領導被應急管理部約談。改革后，B市連續兩年在全區市級黨委政府安全生產和消防工作履職考核中排名第一。多名工作人員獲習近平總書記接見，被評為全國應急系統先進工作者、自治區突發事件應對先進個人、自治區先進工作者等。

圖1應急管理跨部門協同分析框架

（二）研究方法

突發事件具有爆發性、多變性、復雜性特征，若研究者脫離特定情境，可能難以把握應急管理工作的過程，更難以透析推動跨部門協同的機制與邏輯。作者于2022年7月至8月中旬赴G省應急管理廳進行為期46天的參與式觀察，通過應急指揮中心的綜合調度平臺，觀察B市應對第3號臺風“暹芭\"的過程。同時，采用三角互證法，圍繞B市應急管理體系建設、應急管理過程等主題，對G省應急管理廳、N市應急管理局工作人員（包含有B市應急系統工作經歷的工作人員）進行訪談。作者于2022年8月下旬到B市及其下轄縣、全國綜合減災示范社區進行實地調研，并于2022年11月、2023年4月、2024年12月至2025年2月，通過微信電話進行追蹤回訪。本研究實際訪談對象共28人次（參見表1），獲取約10萬字訪談資料。作者還收集相關政策文件、工作總結、媒體報道等二手資料進行輔助分析。

表1訪談對象及編碼

四、從分散到整合：B市應急管理改革過程

2019年3月12日，B市應急管理局（以下簡稱“應急局”掛牌成立，標志B市完成了地方應急管理機構改革。為優化工作格局，B市開啟應急管理體系改革，內容涉及組織結構調整、權力結構調整與資源結構調整三方面。

（一）組織結構調整

2019年9月，B市在全自治區范圍內建立首個應急指揮中心（以下簡稱指揮中心），作為全市突發事件應急值守、風險監測、指揮調度的中心樞紐，由應急局負責日常運營。指揮中心圍繞“可視化調度指揮 + 多領域信息感知\"兩項功能建設，整合視頻傳輸、語音溝通、數據網絡傳遞數字化技術，打造綜合應用平臺。

1.貫通中央至村屯六層信息渠道

在初始階段，B市融合企業通信平臺，打通“中央—省—市—縣（區）—鄉鎮—村\"六個指揮層級。防汛抗旱指揮系統貫通中央到縣級的指揮調度信息渠道，但尚未接通鄉鎮、村莊。在2020年初處理大規模突發公共衛生事件時，應急局發現中國移動通信研發的“云視訊\"通信平臺能實現從縣到鄉鎮的視頻傳輸。2020年2月，B市應急局委托中國移動公司設計融合通信系統，暢通鄉村應急信息溝通渠道。由此，通信技術縱向串聯起中央至村屯的應急組織結構。

2.“前后方\"打通應急指令傳輸

在推動階段，指揮中心對接應急處突現場及后方指揮部的信息。自治區專項移動指揮部的移動通信系統依托移動通信車，搭載了無人機、衛星通信、可視化對講等設備，實時傳輸音頻信息。在接入這一系統后，B市應急指揮部成員單位可在應急指揮中心研判事故災難現場狀況，并做出應急指揮決策。這解決了前后方信息不對稱以及集體行動失序的難題。例如，在2021年山體塌方事件中，應急局局長在現場坐鎮指揮，無人機將現場畫面傳輸至指揮中心，分管副市長、國土資源局、地震局等相關負責人及高級工程師據此進行綜合研判，指導應急處置工作有序進行。

3.橫向聯通各職能部門數據信息

在深化階段，部門間以指揮中心為樞紐，橫向聯通各職能部門，形成“中心輻射\"的環形應急組織結構。2020年4月，B市委辦公室印發《B市應急管理體系建設總體方案》，規定“充分整合公安、交通、水利、消防、氣象、自然資源、地震、安全生產等現有專業信息化平臺數據資源最大限度實現資源共享、發揮合力”。應急指揮中心有機融合防汛抗旱指揮調度系統、公安廳“天網”政法委“雪亮工程”、中國電信“百姓天網\"等數字信息監控渠道，對內貫通水利、住建、氣象等部門的實時監測數據，對外接通公安、衛健、消防部門的部分必要數據，實現對約8萬路信息的監控，完成全市范圍內“點”與“面\"相結合的視頻布控。

截至2022年6月，數字化驅動的應急管理“網絡狀\"組織結構基本形成。指揮中心搭建了包含國家防汛抗旱指揮系統、自治區專項指揮部的移動通信系統、自身研發的通信系統以及中國移動公司的云視訊系統在內的“四合一”運營指揮平臺；建成縱向貫通國家應急部、自治區、市、縣、鄉、村六級，橫向連通各部門的視頻調度系統，實現全市應急指揮調度“一張網”。“一張網”覆蓋全市12個縣（市、區）、20個市專項指揮部、135個鄉（鎮），成功打通指揮調度的“最后一公里”。應急管理部門可通過系統平臺對全市30440名災害信息員、407名地質災害點管理員實施“點對點\"精準調度。

（二）權力結構調整

2020年B市連續發生四起突發事件，涉及社會公共安全、重大自然災害及公共衛生三大類。彼時，應急管理權力分散于各部門，產生應急失序、協調不靈的協同困境，具體表現為：在斷水、斷路、斷通信的極端條件下，各職能部門涌向現場導致行動秩序混亂；應急物資調配失序使得工作難以開展。這成為B市整合指揮調度權力的觸發點。

1.應急管理委員會統合黨政最高協調權

市委牽頭組建應急管理委員會，整合獨立分散于各部門的權力結構。2019年，指揮中心的建立在技術上實現了聯動，但由誰指揮、聽誰指揮、誰行動、如何行動的問題尚未解決，應急管理改革從技術層面上升到體制機制層面。

2020年，B市將應急管理體系改革列入2020年市委書記工程，作為書記主抓年度三項重點項目之一。同年6月，B市率先掛牌成立全自治區首個地級市突發事件應急管理委員會（以下簡稱應急委）。應急委實施“雙主任\"制，即市委書記、市長共同擔任主任，市委副書記、副市長共同擔任常務副主任。應急委整合了全市最高規格的黨政指揮協調權力。

2.主責部門分類履行應急處突權責

應急委統籌自然災害、事故災難、社會安全及公共衛生四大類突發事件的協調指揮權。為防正各部門推諉扯皮，應急委下設四類專項指揮部，構建起分類管理的權責結構。每個指揮部指定一個主責部門，并設置專項指揮部辦公室。市委、市政府印發《B市應急管理體系建設總體方案》，制定了各指揮部工作方案，分解落實35項重點任務和目標，明確應急委成員單位職責。

主責部門行使突發事件的統籌協調權。防汛抗旱指揮部行使備汛、防汛、應汛的指揮協調權。氣象局將天氣預報信息傳輸至應急局。應急局根據應急預案設定的標準對氣象信息進行綜合研判。若需要啟動應急響應，應急局會將相關情況報送至防汛抗旱指揮部，由指揮部發布應急響應，依據雨量大小、成災風險通知消防隊伍、武警部隊做好應急準備。

3.議事協調機構實體化運作

應急委下設辦公室（簡稱應急辦），主要承擔應急委日常協調、辦文、辦會職責。在規格上，應急辦高配行政權力：B市由常務副市長兼任應急辦主任，應急管理局局長兼任常務副主任，較其他地方應急局局長擔任主任的配置高一級。此外，另設兩名專職副主任，服務于應急體系改革。

在運作方式上，應急辦設置專人專崗。B市委班子成員多次召開協調會議，為應急局增設2個行政編、10個事業編，專門用于應急辦工作。截至2021年1月，全市范圍內12個縣（市、區）

全部落實應急辦實體化運轉要求。

B市設立了全區唯一的應急辦專職副主任崗位，專門協調應急管理改革中各部門的協同事項。一是日常貫徹落實應急委關于應急管理改革的指示精神，按照職責分類歸攏各相關部門的應急行動權責；二是統一歸口管理四大類應急事件。B市應急局除行使原有的自然災害、事故災難管理兩項基本職能之外，還行使公共衛生、社會安全管理職能。在重大事件上，由應急委統一行使指揮協調權。專職副主任一方面分擔應急局的工作，另一方面則是借助應急委的政治勢能，大力進行協同機制建設，以保障應急協調權的有效執行。

4.應急管理局主要領導“兼職升權”

應急局主要領導“兼職升權”，提升了應急局在橫向部門間協調資源的權力。應急局作為新成立的部門，其部門定位與統籌協調職能不匹配，部門之間職級相同且缺少業務往來基礎，直接導致應急管理局橫向協調能力不足，具體表現為工作進展緩慢、配合程度低、關鍵時刻難以達成一致共識。因此，強化應急局的統籌能力成為破解協同困境的關鍵。

2021年初，應急委成員在新年第一次工作會議上重點討論了應急局局長兼任市政府辦公室副秘書長的方案。此方案的目的在于借助“政府副秘書長\"的職務加強應急局與其他部門的事務對接。2021年，應急委印發《B市2021年應急管理體系建設工作要點的通知》，明確規定“落實縣級應急管理部門主要領導在黨委辦或政府辦兼任職務，以便統籌協調工作”。截至2021年底，全市及下轄12個縣（市、區）應急管理局局長分別兼任政府辦副秘書長。

（三）資源結構調整

應急管理需要信息資源與物質資源兩類資源要素的支撐。B市通過物質資源前置、部門整合以及跨區域聯動，調整應急資源共享結構。

1.建立軍地聯用應急資源機制

應急委依托應急預案建立軍地聯用應急資源機制。B市抓住修訂編寫應急管理預案的契機，將軍地聯動寫入預案，并前置應急資源至駐地武警部隊。例如，在每年5月至8月暴雨、臺風多發階段，應急管理局會將橡皮艇、沖鋒舟、帳蓬等物資前置至部隊，以便第一時間對群眾進行轉移避險和災后安置。同時，B市還以文件形式對這項機制進行固化。2021年12月，B市應急委印發《關于突發事件軍地應急聯動機制的通知》，明確要求“建立軍地應急處置預警聯動機制·在災情特別緊急情況下，有關部門可以直接向駐地部隊提出搶險救災行動要求”。實際上，應急局將物資資源優勢與軍隊的救援力量結合，提升了應急響應效率。

2.整合各職能部門應急資源

應急指揮樞紐整合各職能部門監測數據資源。2021年4月，B市應急管理局發布《關于切實加強突發事件信息報送工作的通知》，要求縣（市、區）在突發事件發生后，利用各種渠道第一時間向市應急管理局值班室報送。截至2021年10月13日，B市應急指揮中心接入公安天網、政法委“雪亮工程”、旅游景點、洪澇災害和森林火災等巡查監測監控視頻8萬余路，采集全市地質災害隱患點數據1900余條，大中小型水庫、河道、雨量站數據988條，匯聚全市2290家生產經營企業基本信息、145個重大危險源感知數據、7家尾礦庫監測預警感知網絡，對全市12個特種作業考試點、6對煤礦194路在線監測進行全覆蓋，構建集成共享的“大數據\"平臺。

應急局組建救援補充隊伍。2021年3月，應急局招納退伍軍人、大學生組建25人的應急救援隊，以補充市應急救援力量。救援隊承擔突發事件救援以及日常應急值守職責，一定程度上緩解了應急管理局對消防隊伍救援力量的依賴。

3.簽訂跨區域合作協議

應急委與相鄰省份簽訂跨區域合作協議，促進應急資源共享共用。2023年6月，B市聯合云南、貴州兩省相鄰的州（市）簽署“三省（區）五州（市）\"跨區域應急聯絡互動工作協議。長期以來，森林火災、季節性暴雨是三省共同面對的災害風險，三地分別具有國家級森林消防力量、長期防臺防汛的應急處突先進經驗以及風險監測大數據處理技術。此項協議包含應急管理裝備、物資、隊伍聯動互助，目標在于實現應急救援和應急物資區域一體化規劃對接、信息互通、資源共享、應急共保。

五、結構擬合：

破解應急管理跨部門協同困境之道

在應急管理體系改革過程中，應急辦牽頭制定了一系列策略，推動應急管理跨部門協同的達成，這可以概括為“結構擬合”。

（一）組織結構擬合：劃定協同行動框架

組織結構因技術剛性產生靈活變革[36]。原有層級明顯、分散獨立的職能部門被納入應急管理綜合應用平臺，在數字信息空間形成上下、左右、前后貫通的網絡化結構。應急指令在數字技術空間激活部門間協同行動的程序。

1.塑造協同行動的組織網絡

組織執行任務的關鍵在于“核心重構”，即根據任務信息協調合作主體、上下級關系以及行動指令[37]。B市將信息傳輸作為突破因行政層級、專業分工形成的部門橫縱分割結構的關鍵抓手和核心路徑。

縱向上，暢通應急管理“最后一公里”。應急局適時利用鄉鎮、村屯等基層一線的高效信息收集和應急處突優勢，借助通信企業的技術力量，實現自上而下指令傳輸和自下而上信息上報的雙向溝通，彌補了國家統建數字化信息系統縱向結構斷裂的短板，為全面、實時的信息采集打造“綠色通道”。這成為調整應急管理縱向跨部門合作的重要支柱。

“應急管理系統發揮作用的關鍵點在于信息完備程度。B市的基礎信息收集直接打通了從國家至村屯的信息上傳下達通道，把各級部門都串聯起來。\"（S3，20220708）

橫向上，跨部門信息監測增強部門間的依賴關系，打破了部門獨立運行的組織壁壘。打通橫縱貫通的信息傳輸架構后，B市以信息傳輸內容強化橫向部門間的關聯。應急委發文要求應急指揮中心接人水利、民政、水文、文旅等部門的數據資源，為突發事件的預防監測提供數據支撐。同時，部門間建立信息報送制度，相關部門第一時間將信息報送至應急指揮中心。應急響應指令的發布時間、標準以各部門的信息為依據，并適時征求各部門意見。由此，各部門對情形的綜合研判以其他部門的數據作為支撐，且只需要通過指揮中心的“應急一張圖”就可以實現。部門間原有的“數據專用性\"被數字傳輸化解，數據初步具備流通性特質。

2.實時調整協同行動的策略

信息匯集入指揮中心后，議事協調部門負責對其進行“轉譯\"輸出，并對應急部門的行動結構進行排列重組。基層監測信息、上級相關部門的指導信息以及突發事件實時情況，分別從縱向、橫向以及事件現場三個方向匯入應急指揮中心，并進行可視化呈現，它們共同成為應急指揮部形成決策指揮的依據。應急指揮部依據實際情況決定由哪些部門行動以及如何行動，在行動的過程中如何進行調整。實質上，應急指揮中心通過實時信息傳遞，高效調配行政力量，將部門劃定在行動范圍之內，并根據事態變化及時調整各部門的行動策略。由此，獨立、分散的部門通過信息互通形成由應急指揮中心向周圍輻射的網絡結構（參見圖2）。

“重大事件中，所有相關部門領導都需駐守應急指揮中心，實時聽從指揮調遣。在這之前，各部門接到信息只是分頭行動。”（U1，20220816）

圖2應急管理跨部門協同組織結構擬合

（二）權力結構擬合：統籌協同運作過程

應急管理權力運作范圍包含“防”與“救”兩項：前者是指預防與準備，后者則是響應與恢復。“防”側重日常工作的協調權，“救\"依賴關鍵時刻的決策權。部門間的權力運作貫穿“防”與“救”的全過程。

1.特定職位驅動協調權常態運轉

應急辦通過實體化運轉，將應急委的最高議事協調權貫穿于常態工作中。風險監測、部門間行動磨合是應對突發事件的關鍵，這涉及各部門監測數據互通以及演練配合，需要依靠黨政高層政治權威進行協調。B市向應急管理局下放編制，用于應急辦，即指定專人、配備專項權力落實專項工作，目的在于通過修正專業部門職能與綜合協調權力錯配的格局，彌合議事協調機構權責空轉的間隙。應急辦直接對接應急委，及時跟進并反饋數據整合、應急演練各類事項。本質上，應急辦代表應急委（而非應急局）執行指令，對常態化下的應急管理系統工作進行過程追蹤。同時，B市指派副市長擔任應急辦主任，而其他地級市則是由應急管理局局長兼任，可見，是以高配的領導權力推動資源的協調。因此，應急辦具有極高的政治屬性。

“本質上來說，應急委是議事協調機構，不是行政機構，其職能要有人落實才能生效。如果只是把應急辦設置在應急局，卻不安排人手，就只是給應急局增加負擔而已，這樣的改革沒有意義。\"（U2，20220816）

辦公室是“小組政治”的工作樞紐和權力中心[38]。應急局局長兼任市政府副秘書長，依托政府辦的綜合協調權強化應急管理專項協調權。這改變了權力的供需關系：以應急局局長的名義行使協調權，很大程度上是向其他部門單方面索取資源。由于應急局本身缺乏綜合協調能力，在部門主義和利益的綜合影響下，其他部門可能基于“無利可謀”的考量而消極配合。而以市政府副秘書長的名義行使協調權，則能推動資源在部門間的流轉，實現權力的“供需平衡”。同時，副秘書長這一崗位便于和應急值守領導溝通，使其政策建議更便于傳達。

“以應急局的名義提要求，其他單位還不一定買賬，因為雙方處于同一層級。黨辦或政府辦發布的指令所能發揮的協調統籌能力更強。”（U5，20220817）

資源配置權增強了跨部門協同的號召力。在事項推進、資源讓渡、人力配合等方面，市政府副秘書長綜合協調權力比應急管理局局長的專項權力產生的號召力更強。例如，2021年安全生產考核中，被考核對象由A縣臨時變更為C縣。應急局局長兼市政府副秘書長凌晨2點緊急通知C縣各局領導安排相關迎檢工作，得到了積極配合。這是因為副秘書長作為行政中樞，具備以資源調配促行動的能力。

“副秘書長代表的是市政府來安排工作，其行政資源配置能力更強。有了這個崗位，應急局的定位提高了。\"（U8，20250217）

2.分層調適關鍵決策權配置

專項指揮部是應急決策的權力中樞。應急管理預案為專項指揮部的決策權提供合法性依據。預案依據突發事件的類別和能級劃定專項指揮部、主責部門與參與部門，并賦予專項指揮部特定范圍內的決策指揮權。各類專項指揮部向上分解應急委的決策壓力，向下歸集各職能部門分散的決策權力，形成分層分類管理的權力配置架構。

“群策群力”為現場決策提供依據。專項指揮部根據突發事件實際狀況搭建現場指揮部，作為決策指揮的中心樞紐。專業技術人員與相關部門主要領導構成現場指揮部的核心成員，組成“決策智囊團”。秉承“行動合理”與“專業優先”的原則，專業技術人員提供具有較高權威性的決策建議，為行動提供指向，部門主要領導則從行政可行性、部門協調等角度對其進行考量，二者共同維持現場決策科學性與合理性的動態平衡。例如，在山體滑坡應對處置中，開挖山體的深入推進引發二次塌方的風險。現場指揮部外請地質專家到場進行勘察，并根據專家建議采取行動。盡管應急決策權集中于專項指揮部的指揮長手中，但本質上其決策是群策群力的結果。

上級授意賦予應急決策權合法運作依據。應急委通過政治權威授予特定崗位決策權，以便于其臨時調動人力物力以及資源。這類權力有極強的時效性，隨著特定事件的完成而失效。例如，在突發性公共衛生事件防控中，應急委直接授予應急辦主任防控文件起草組組長職務，賦予其自由選擇組員的權力。

“我接的任務是成立文件組，我任組長，組員全靠自己找。我拿出通訊錄看到誰就叫誰，20分鐘之內來報到。這是講政治意識的時候，沒人推諉。\"（U9，20220817）

3.黨政權威賦能部門權力博弈

議事協調機構在實際運作中，利用領導的權威，整合各方權責[39]。應急委統籌黨政系統內的最高協調指揮權。專項指揮部借助副市長以及副處級干部的行政權威，行使分類“統管\"協調權力。例如，旅游突發事件涉及地質災害、交通運輸、文化旅游等事項，對此類事件的處置和協調往往由文化旅游部門牽頭，以自然災害類專項指揮部的名義進行。

“沒有專項指揮部之前，協調工作有難度，大家都是同一級部門，你憑什么來安排我的工作。”（U2，20220816）

部門間難以達成一致的爭議矛盾，由更高層級議事協調機構裁定。以防汛為例，水利局、農業農村局負責“防”，應急局負責“救”，但防汛抗旱指揮部設置在應急局，各部門認為防汛是應急局的職責。應急局既是“運動員”也是“裁判長”。當出現協調事項涉及主責部門自身，又難以達成一致的情況時，應急辦會將其上報至應急委協商解決。

“最終是要靠黨委政府的領導出面，把分工進一步細化，尤其是防范的責任，落實到牽頭部門。\"（S7，20241205）

關鍵時刻，“擔權”意味著“擔責”，部門主動讓渡權力至第三方機構。處置復雜型災難，如持續2個多月的隧道塌方事件，包括排險、爆破事項，涉及部門有應急局、自然資源局等，基于安全的考量，任何一個部門都不敢貿然決策，只能通過應急委協調專家到現場進行指揮。當地應急委協調不了的，就逐層上報請求支援。

領導的注意力是部門間進行權力爭奪的關鍵，掌握領導的注意力，就意味著掌握了統籌協調的資源。在緊急情況下，領導出席會議的次數，也能釋放一種高度重視事態發展的政治信號。例如，2022年，B市黨委書記出席6次防汛調度會議，強調防汛的緊迫性，這相當于強化了防汛抗旱指揮部的協調權力。

“書記、市長都到第一現場去指揮工作了，沒有部門敢懈怠。\"（U13，20220816）

（三）資源結構擬合：精簡協同響應流程

應急資源是應急管理跨部門協同的支撐性要素。分散于各職能部門的應急資源能夠在必要之時迅速集結起來服務于應急管理，這是達成跨部門協同的關鍵。反之，則是打“無彈藥\"的仗，達不到跨部門協同的成效。B市借助黨政領導高位統籌，創建以應急局為樞紐的組織內外部及跨區域的資源配置結構，精簡協同響應的流程。

1.簡化行政資源流轉程序

黨政一把手主抓部門協同推進工作，以高位政治勢能吸納行政資源助力應急管理改革。B市將應急管理體系改革列為2020年度“市委書記工程”，并設置工作專班統籌推進各項改革工作，這使應急管理改革具有極強的政治屬性，短期內，資金、場地、人手等要素迅速匯集至應急管理改革的相關工作中。作為承擔主要職責的應急管理局，借助改革這一“東風”，在“市委書記工程\"的政治光環效應下，由邊緣的新生部門轉向各部門重點關注的“中心部門”。

“說到底還是市委領導重視，領導重視了，資源整合力就強，項目進程就加快。\"（U04，20220816）

應急委將辦公室內設于應急局，由專人負責落實市委書記下達的應急改革指令，為應急局提供貼近領導的制度優勢。這推動應急局成為具體協調應急管理行政資源的中心樞紐。同時，應急局局長兼任市政府辦公室副秘書長的職務，其兼具應急協調與行政綜合協調資源的領導身份，使得應急管理的協調資源需求順理成章進入市行政系統資源綜合配置的軌道，減少了部門間的申請、流轉、匯報等環節。

2.提升監測數據融通時效

分散的數據資源構成應急管理跨部門協同的限制性因素。要促成跨部門協同，就必須解決數據融通的難題，以保障應急管理主導部門的知情權。城市的風險監測涉及水利部門的山塘水庫數據、水文中心的河流水量數據、國土資源局的地質監測數據等十余個部門的數據信息，若這些數據實時傳輸且共享共用，便能夠為突發事件的研判及應對提供有力支撐，反之則只能被動響應。現實是，應急局并不具備全面監測的能力，而應急管理又高度依賴全面的數據系統。

應急指揮中心借助應急管理綜合應用平臺，打造了“四合一\"的信息共享中心，實現對全市自然災害、安全生產甚至社會安全事件的全面布控，這為跨部門協同提供了具體的行動依據。相較于其他城市，B市能夠實現風險信息協同布控的重要原因在于，應急指揮中心將政法委系統的“雪亮工程\"視頻監控數據納入其中，打造了“大應急\"監測體系。視頻監控還原了直觀、清晰的現場場景，彌補數據信息的抽象缺陷，這使得部門間在協同溝通方面也更為流暢，部門之間協同配合的意愿更加強烈。

“我們實現了全市范圍內的布控，只要一發生險情，就能立即通知到各個部門。如果沒有信息平臺，各個部門的信息都是割裂的，只憑應急管理局的一己之力，達不到監測的效果，很多時候只能是無效監測。\"（S3，20220715）

部門之間“各自為政\"的格局被瓦解，在災害發生前就形成了合作監管的局面，以應急局作為主導的應急協調格局逐漸形成。正如既有研究所言，數字化轉型觸發了權力結構的深度調整，一種區別于傳統時代的“新數字新權力”正在形成[40]。

3.強化物資協同聯用慣性

相關部門按照應急預案進行演練，磨合跨部門協同的實戰能力，形成協作慣性。在歷次演練過程中，B市發現應急救援物資集中在應急局，而救援力量分散在消防、武警部門，導致物資使用主體和物資所有主體的分裂，影響應急響應效率。在2021年底，B市領先于國家出臺軍地聯防制度，將應急裝備提前放置于消防隊、駐地武警部隊。應急救援物資充當媒介，釋放合作的信號。一旦災害發生，相關部門會立即取用預先準備的救援資源，縮短協作形成的程序與響應的時間。例如，在地震的應急響應及救援中，地震達到4級以上，應急局第一反應是調用帳篷、食品等救援物資，以保障轉移安置人員食宿，而應急裝備，如搶險救援車、視頻采集飛行器等已提前放置于消防、武警部隊。資源前置彌合了部門間應急救援資源分置的不合理結構，實現了人力資源與物質資源的適配。

“應急救援物資就放在那里，單位不用不行，不用就是他的責任。從這個角度來說，這也是一種合作的方式，我們給物，他出救援人力。”（U7，20230412）

六、結論與討論

本文聚焦B市應急管理體系改革的演進過程，總結提煉了達成應急管理跨部門協同的“結構擬合\"機制。

（一）研究結論與討論

其一，應急管理跨部門協同的關鍵是“結構擬合”。具體而言，組織結構、權力結構與資源結構是組織運作的基本要素。跨部門協同的關鍵是實現各部門在這三項基本維度上的適配運轉。首先，數字化信息平臺將獨立分散的各職能部門拉入虛擬的網絡空間，形成圍繞應急指揮中心向外擴展的環狀網絡結構，破解由專業化分工形成的部門壁壘，通過應急信息傳輸及時劃定部門協同行動框架。其次，以應急委和專項指揮部為代表的議事協調機構，借助黨政勢能，分層分類歸集跨部門協同的統籌協調權，統籌協同運作的過程。其中，應急辦實體化運作、關鍵崗位賦能等機制，將統籌協調權貫穿應急管理的監測、準備、應對全過程，規范跨部門協同的行動秩序。最后，高位推動數字信息資源匯集與應急物質資源前置，消解應急資源“所有權”與“使用權”的割裂，精簡協同響應流程。上述三重維度的擬合分別支撐跨部門協同的規劃、保障、執行環節，構成了跨部門協同關系的穩定三角結構（參見圖3）。

圖3跨部門協同的\"結構擬合\"機制

其二，“結構擬合\"機制的形成遵循時序演進規律。在應急管理領域，跨部門協同處于機構改革、新部門成立的行政架構變動階段，面臨適應既有行政體制運行與構建協同行動共同體的雙重考驗。跨部門協同的最終達成，歷經基礎設施建設、制度配套與體制運轉三個階段。基礎設施建設，尤其是數字化、可視化技術設施建設，能夠暢通部門間信息溝通渠道，為部門行動提供基礎依據，決定著哪些部門行動以及如何行動。在此基礎上，一系列配套制度以文本形式，將部門間的協同溝通、行動秩序、權力運用固化，穩定部門間的關聯。“硬件”與“軟件”劃定了機制運行軌跡，使協同體制真正運轉起來。本質上，“擬合機制\"的形成過程，就是從硬件更新、軟件加持到綜合運用的升級迭代過程。

（二）研究的邊際貢獻

本文的邊際貢獻主要體現在以下兩個方面。

其一，將對跨部門協同的研究拓展至行政體系改革的場域，深化了對部門間協同運作形態的理解。既有研究多將跨部門協同視為主責部門或議事協調機構等單個部門的“一家之責”，關注如何賦權關鍵部門以推動其他部門協同配合。然而，應急管理協同涉及風險監測、應急準備、應急處置以及災后恢復各個環節，涵蓋人力、物力、行動秩序的配置，具有系統性、緊急性特征。緊急狀態下的協同，不僅依靠關鍵部門的危機處理能力，更需要突破部門間“獨立運轉的壁壘”。同時，應急管理具有高度的時效要求，這使得信息傳輸需要先進的技術支撐。為此，研究轉而立足協同治理的行政體系改革視角，綜觀改革過程中組織運行的基礎要素。研究發現，應急管理跨部門協同機制的創建涉及數字平臺建設、制度設計等“硬件與軟件\"的協同迭代升級，從而實現組織結構、權力結構與資源結構的主動、可持續性擬合，這彌補了既有研究從“單一部門切入”而非“整體性考察\"的相對局限。

其二，研究從組織運行的視角切入，進一步豐富了對協同治理結構性要素調適過程的理解。本文借助權變理論的視角，將協同治理的討論從“制度要素\"層面上升到“結構要素”層面。關注組織的基礎要素，即組織結構、權力以及資源要素的變革作用于組織運行形態的過程，彌補了既有協同治理研究聚焦組織規模、合作基礎、組織聲譽等靜態要素的相對缺憾。更為關鍵的是，研究進一步挖掘了“議事機構實體化運轉”對跨部門協同的助推作用。專人專項專崗將議事協調機構的意志貫穿于日常協調工作的全過程，減少權力的“懸浮”真空。

（三）研究啟示

研究發現啟示實務工作者，在地方推動應急管理跨部門協同時，應進行全局性規劃和系統性布局。

其一，推進應急數字化平臺建設，形成貫通中央至村落的“一體化格局”。相關部門要借助當前全國范圍內推進數字化、網絡化、智能化新型城市基礎設施建設的契機，依托既有的數字技術基礎，建立“一網統管\"“一張圖\"的應急數字化綜合應用平臺；加強與高校、科研院所或高新企業的技術合作，縱向打通村落應急管理的“最后一公里”;確保應急信息從中央至地方與從地方至中央的雙向溝通。

其二，最大化利用既有的行政資源，實現關鍵崗位增能賦權。通過配備專人專崗，推動議事協調機構實體化運轉。可通過將位于重要的協調節點崗位的工作人員調到綜合協調部門掛職的方式，加強橫向部門間的業務交流，以破解部門之間的“陌生人困境”。

其三，完善應急管理跨區域協同制度設計，形成應急管理合力。我國現有19個國家級城市群，在空間上形成了“兩橫三縱\"的城市化戰略格局。位于同一城市群當中的城市往往地理位置相近、地形氣候相似，可能面臨相同的自然災害風險。可以將協同治理的視角延伸至行政區劃外，建立區域聯動的應急管理協同機制。例如，京津冀、粵港澳大灣區簽署應急聯動備忘錄，促進了資源優勢的互補，實現從“地域應急\"向“區域應急\"的轉變。

注釋：

① 國務院安委會辦公室關于近5年來重大生產安全事故整改措施落實情況“回頭看”工作情況的通報，2021年1月28日。https：//www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202102/t20210204_379624.shtml。

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[責任編輯：李堃]

Structural Fitting： Cross-Departmental Collaboration in Local Emergency Management Mechanism Analysis 一An Investigation Based on the Emergency Management System Reform in City B

Qin Wen （Party School of Tianjin Municipal Communist of CPC/Tianjin Administration Institute， Tianjin ）

Abstract： Collborative governance is regarded as the best tool for handling emergency situations. Scholars talk more about the structural elements and less about the transformation process of these structural elements. This paper talks about the reform of the emergency management system in City B.It reveals that key to cross-departmental collaboration in emergency management is“structural fiting\". The first is organizational structure fitting. The digital platform incorporates independent and decentralized functional departments into virtual cyberspace. Immediately delineates the framework for departmental collaborative actions through information transmission. The second is power structure fiting. Deliberation and coordination agency collect independent department power and coordinate the cross-departmental collaborative process. The third is resource structure fitting. Digital information resources are aggregated， and emergency material resources are advanced， eliminating the gap between the“all subjects”and the“user subjects”of emergency resources.It simplifies the process of departmental collaborative response. “Structural fitting” supports the planning，guarantee and execution links of cross-departmental collaboration，forming a triangular stable structure of cross-departmental collaboration. In the future， departmental collaboration should be considered from the basic elements，systematically focusing on the process mechanism to form a collaborative emergency response synergy.

Key words： structural fitting，cross-departmental collaboration，emergency management，collaborative governance，institutional reform