公文保密等級與檔案分級管理制度的銜接機制

為確保數據安全，我國相繼出臺了《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，強調建立分類分級保護制度，對不同類型、不同級別的數據做到差異性和針對性的防護[]?！吨腥A人民共和國檔案法實施條例》第五條明確規定國家檔案館館藏的永久保管檔案需要分一、二、三級管理，突顯檔案分級管理的法律要求。同時，在電子政務廣泛普及、檔案單軌制管理逐漸推廣的大背景下，公文管理和檔案管理的交叉點也在不斷增多。如何構建公文保密等級與檔案分級管理制度之間的有效銜接機制，實現二者在理念、標準和操作層面的協調統一，已成為檔案管理領域亟需解決的重要課題。

1公文保密等級與檔案分級管理制度的耦合關系

1.1公文保密等級與檔案分級管理的概念與依據

公文保密等級制度是指依據國家保密法規，對涉及國家秘密的公文按其秘密程度分別標注為“絕密”“機密”“秘密”三個等級的管理規定。公文保密等級標注是維護國家安全與利益的防護屏障，對預防泄密事件具有先導性作用[2]。

檔案分級管理制度則源于《中華人民共和國檔案法實施條例》第五條：“國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標準和管理辦法由國家檔案主管部門制定。”二者雖在概念表述上有所不同，但都遵循“區別對待、突出重點”的管理思想，均以保障信息安全與國家利益為宗旨。

1.2公文保密等級向檔案分級轉化的必要性

OA系統已在各單位較為普及，檔案管理也呈現高度的信息化特征。公文在完成辦結或流轉后，一般都需要進入檔案管理程序，以便日后追溯或查證。然而，如果保密定級的公文未能與檔案分級管理相協調，便會在后續的訪問權限劃分、數字存儲標準以及跨系統資源調用方面產生沖突。公文在辦理階段的密級標記有可能與檔案系統內的分級設定不一致，結果是需要重復歸口審批或重新核定的，從而帶來效率損耗，甚至會引發管理漏洞。

因此，將公文保密等級與檔案分級管理進行順暢轉化，是減少制度重疊和保障資源合理利用的重要一環。若在公文形成初期就能預見后續檔案分級的需求，便可在歸檔階段實施無縫銜接。尤其在電子公文與數據庫的關聯愈發緊密的形勢下，有效轉化不僅意味著節省行政成本，也為信息依法公開、社會公眾查閱等方面留下完善的制度接口。

1.3二者在管理對象、法律依據和安全保障上的關系

在管理對象上，二者呈現前后承繼關系。公文保密等級管理的主要對象是在行政運轉過程中形成的各類公文，著重于流轉過程的安全控制。檔案分級管理的對象則包括歸檔后的公文和其他各類檔案材料，注重長期保存與利用環節的安全與價值保障。二者對象范圍存在交叉，即公文歸檔后既是檔案管理的對象，也仍然需要遵循原有的保密要求。

在法律依據上，公文保密等級以《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施條例為基礎，《黨政機關公文處理工作條例》等規定了具體操作規范；檔案分級管理則以《中華人民共和國檔案法》及其實施條例為依據，由國家檔案局制定具體管理標準。兩套法規體系相互獨立又緊密關聯，構成了信息安全管理的完整鏈條5在安全保障方面，二者均體現了分類分級管理的思想。檔案數據與檔案實體同樣需要分類分級保護，與公文保密管理高度一致。公文保密等級側重于防范泄密風險，檔案分級則更加注重綜合價值保護。在數字化時代，隨著電子公文與電子檔案的普及，二者在網絡安全、數據保護等方面的要求日趨相似，在技術防護措施上表現出更強的耦合性。

2公文保密等級與檔案分級管理銜接中存在的主要問題

2.1標準體系不統一導致的管理沖突

首先，兩種制度的分類標準存在本質差異。公文保密等級主要基于信息敏感度和泄露后可能造成的危害程度劃分為絕密、機密、秘密三級，而檔案分級則依據檔案價值、利用頻率和保存價值劃分為一級、二級、三級，這也使得同一份公文在歸檔過程中難以簡單對應轉化。其次，保密期限與檔案保管期限計算方式不同?！侗Ｊ貒颐孛芊ā芬幎ń^密級事項保密期限一般不超過三十年，機密級事項不超過二十年，秘密級事項不超過十年，但《檔案法實施條例》對檔案分級并未直接與保存期限掛鉤。檔案工作責任制建設中公文保密期限到期后的管理責任往往出現真空狀態，導致既往密級公文在檔案管理中責任不明。最后，信息化環境下的標準不同意更為明顯。隨著電子公文與電子檔案的廣泛應用，兩套系統在元數據標準、安全等級保護要求、訪問權限設置等方面缺乏統一規范。檔案工作數字化轉型場域下法規體系亟待完善，尤其是電子檔案分級與電子公文保密等級的銜接標準滯后于技術發展。

2.2銜接機制不完善阻礙全流程管理

首先，歸檔交接環節缺乏規范化銜接程序。公文在從形成部門向檔案部門移交過程中，保密等級信息傳遞不完整或不準確的情況時有發生。部分單位在公文歸檔時僅關注文件本身，而忽略了保密等級相關信息的完整傳遞，導致檔案部門難以準確劃分檔案級別。其次，解密和降級程序協調不暢。公文在保密期滿后需進行解密或降級處理，而檔案管理中相應的級別調整機制往往滯后或缺位?！秾嵤l例》強化了檔案信息化建設，但仍缺乏公文解密后檔案分級動態調整的具體機制。

2.3不同部門間協同不足影響管理效果

首先，保密部門與檔案部門在管理理念上存在分歧。保密部門秉持“以防為主，防泄為先”的理念，傾向于嚴格控制；而檔案部門則需平衡“保管與利用”的雙重需求，強調開放與服務，使得兩個部門在涉密公文開放利用方面難以達成共識，影響了檔案服務效能。其次，缺少跨部門信息共享機制。保密部門掌握的涉密公文解密信息往往難以及時傳遞給檔案部門，檔案部門也缺乏查詢公文密級變更情況的有效渠道。檔案數據要素化發展需要多部門協同，但實踐中部門壁壘仍然明顯。最后，協同責任體系不明確。公文保密等級與檔案分級管理的銜接涉及多個部門，但各部門職責邊界和責任劃分不清晰。在判斷某些特殊公文的密級與檔案級別轉化時，常出現保密部門與檔案部門互相推倭的情況，延誤了決策過程，增加了管理風險。

3構建公文保密等級與檔案分級管理銜接機制的應用路徑

3.1進一步完善標準體系

3.1.1加快法規和標準銜接的統籌修訂。鑒于公文保密等級與檔案分級管理目前存在概念、依據和期限計算方式上的差異，需要在頂層法規與配套標準層面進行系統規劃?？捎蓢覍用娴牧⒎ɑ蛐袠I主管機關牽頭，就公文保密等級與檔案分級的交叉環節出臺細化規范，明確兩種制度在價值評估、保密期限、解密流程等方面的對應規則。假如能在《保密法實施細則》和《檔案法實施條例》中加入“同一文書在辦理完成后應根據既有定密信息匹配相應檔案級別”的條款，便可減少實際管理中“先定密再分級兩套程序并行”的混亂情況。

3.1.2推動紙質與電子載體標準統一。在信息化環境下，紙質公文與電子文檔經常并存，導致保密等級與檔案分級的規定在實際操作中時常出現“兩張皮”。因此，針對紙質公文與電子公文，需要分別明確在轉化為檔案后如何進行分級，并在標準中做好銜接指引。特別是在電子政務平臺中應統一信息標識與元數據元素，如保密要素、流程審批記錄、存儲介質說明等，讓保密等級與檔案分級能夠在數據層面實現無縫對接。

3.1.3完善解密和降級的配套性規定。保密文書在保密期滿后通常要執行解密或降級，但檔案分級管理中尚缺少與之同步跟進的規定。部分單位會出現公文已經降為“秘密”甚至“非密”，而檔案部門仍將其按照原高等級別進行長期嚴管的現象。要解決此類錯位，需要進一步修訂和完善解密、降級與檔案等級動態調整之間的法規銜接?？梢钥紤]在保密部門與檔案部門之間建立“定期通報”或“自動提醒”程序，一旦文書解密或降級，系統就能自動推送給檔案管理部門，觸發相應的級別調整流程。

3.2實施全生命周期管理

3.2.1注重公文起草與審簽階段的超前規劃。公文保密等級與檔案分級管理真正要實現銜接，必須在文書尚處于起草或審簽階段就預判。換言之，當公文編寫者或審簽者選擇某一密級時，理應同步考慮日后檔案的價值以及可能的利用需求。例如，在初步判斷一份公文屬于機密類時，便可在系統中預留檔案分級標識的信息字段，待公文進入歸檔程序時再進行細化核對。通過“前置性”思維將公文保密與檔案分級納入一體化流程，能夠防止事后重復審批和沖突，從而降低實際操作的難度與差錯率。

3.2.2健全歸檔與移交階段的管理節點。公文歸檔環節是保密等級信息向檔案分級信息轉化的最主要節點。要想讓這些信息準確無誤地移交到檔案部門，需要在歸檔操作的指引與流程設計上確保對保密信息的完整保留。除了在電子系統中自動繼承密級標識外，還要進行人工審核。如在歸檔管理系統中設置“密級校驗”功能，當有人嘗試將一份帶有某種密級的公文歸到低一檔次的檔案級別時，系統就會自動彈窗提示，從而強制執行審核。

3.2.3重視檔案利用階段的風險防控。在檔案移交后，并不意味著保密工作就此結束。檔案部分若包含尚未解密或依舊處于較高敏感度的文書內容，一旦進人對外提供利用或開放環節，仍需進一步關注安全風險。為此，建議在檔案利用申請中設置“密級查驗”措施，讓調閱者在申請閱覽涉密檔案時提交相應資質，并接受層層審批。只有在確認調閱自的、審核身份資格，以及確保符合文件的降密或解密狀態后，才允許查閱。

3.了建立多部門協作的管理模式

3.3.1推動保密部門與檔案部門協同作業。針對保密期限與檔案保存期限不一致的問題，或對同一份公文密級與檔案級別轉化存在疑義的情況，建議定期組織保密部門與檔案部門舉行會商或聯合評審。除了常規的文書層面的研判，也可請專家或獨立第三方進行咨詢，確保對公文價值與安全風險的評估更加全面。

3.3.2建立跨部門通報和數據庫對接渠道。不少公文保密信息或檔案信息分散在不同部門的系統或數據庫中，互不聯通往往帶來工作延誤甚至管理盲區。要想真正實現“等級同步”，可以建立跨部門自動通報的技術平臺，讓保密部門的解密或降密結果可以被檔案部門自動接收，后者也能即時掌握哪些公文已發生密級變動。與此同時，檔案部門的分級數據如果涉及重大變化，也應及時反饋給保密部門，以便在后續管理中留出余地。

3.3.3細化各部門責任邊界。要想讓上述協作模式行之有效，還需完善法律規章或部門協同文件，明確不同主體各自承擔的工作范疇和責任后果。若檔案部門在使用過程中未核實文書實際密級狀況，導致涉密信息外泄，也需明確其責任的追究方式。

3.4借助技術手段強化安全保障

3.4.1采用分級訪問控制。無論紙質還是電子載體，只要涉及較高敏感度，就應該配置嚴格的安全防護手段。比如對機密級或屬于高檔案級別的文檔進行全程加密存儲，在傳輸過程中也可結合VPN或TLS等協議實施二次加密。除此之外，通過在檔案管理信息系統中內置訪問控制模塊，為不同層級的用戶授予差異化權限，能有效防止越權調閱或越權修改。

3.4.2充分利用區塊鏈。近些年，區塊鏈技術因其去中心化和不可篡改等特性，在涉密檔案或高敏感度文書的管理上具有一定優勢。通過把公文密級信息以及檔案分級信息寫人區塊，系統可對任意一次修改記錄進行存證，對訪問行為進行追溯。當某份檔案被解密或降級時，也能在區塊上增加一條不可更改的記錄，避免事后發生爭議。

3.4.3加強數據安全系統建設。保密部門與檔案部門在制定系統規則時需共同商定一套分層安全策略。對于極少數高度機密公文和高級別檔案，建議采用離線隔離或單獨服務器保管等方式，將風險降至極低。對于通用型文書或一般級別的檔案，可以采取相對寬松的權限控制，以滿足日常利用的頻率與需求。

未來，應進一步加強頂層設計，將銜接機制納入國家信息安全治理體系。深化信息技術應用，推動人工智能、區塊鏈等新技術在檔案管理中的創新應用。強化專業人才培養，提升從業人員對公文與檔案雙重屬性的理解能力。唯有如此，才能在保障國家秘密安全的同時，最大限度地發揮檔案資源價值，為建設數字中國提供更加堅實的信息保障。

參考文獻

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作者簡介：郭東維（1985—），大學學歷，西安市農村社會事業發展中心助理館員，研究方向：檔案管理。