歐盟碳邊境調節機制下中國與東盟綠色轉型合作機制構建研究

一、引言

2024年11月，《聯合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（COP29）達成了“巴庫氣候團結契約”一攬子平衡成果，其中包括明確新的氣候融資集體量化目標（NCQG）和《巴黎協定》第六條國際碳市場機制運行細則關鍵議題。大會達成了2025年后氣候資金目標及相關安排，設立了到2035年發達國家每年至少3000億美元的資金目標及每年至少1.3萬億美元的氣候融資目標，為發展中國家開展氣候行動、明年提交新一輪國家自主貢獻奠定了基礎。但各成員國在是否將歐盟碳邊境調節機制碳關稅納入2024年聯合國氣候變化大會議程中產生了分歧。“基礎四國”集團（BASIC）要求在巴庫氣候峰會上討論“與氣候變化相關的貿易限制性單邊措施”。從長期發展來看，歐盟碳邊境調節機制的推行會牽涉眾多發展中國家的國際貿易及可持續綠色轉型發展的核心利益。有學者認為基于歐盟碳排放交易體系下的碳邊境調節機制（CBAM）不僅破壞了全球氣候治理的“共同但有區別原則”，同時也干擾了正常的國際貿易秩序。學術界大多認為CBAM的施行對包括中國在內的大多數發展中國家的企業進入歐盟市場會產生一定阻礙，與全球化相違背。本研究主要集中于CBAM的性質、CBAM規則的價值取向和法律規范性、與WTO規則的相符性以及對國際貿易規則的影響等方面。另外一部分學者則更多關注CBAM對單一產業或者行業在國際貿易中所受到的影響分析。中國與東盟國家都是新興工業化和發展中國家，面臨著同樣的減排重擔和經濟發展的雙重壓力，歐盟碳邊境調節機制不僅會對中國和東盟的對外經濟貿易產生重要影響，還會對更深層次的產業結構布局以及綠色轉型路徑產生重要影響。因此，本文以中國和東盟綠色轉型發展為視角，完整梳理CBAM的發展由來、目標、具體規則等內容，探討在CBAM下中國與東盟國家在出口貿易、產業發展、技術研發創新等方面將受到的影響，提出中國與東盟構建綠色轉型合作機制應對CBAM的對策建議。

二、歐盟碳邊境調節機制介紹

（一）歐盟碳邊境調節機制的由來及目標

2019年，歐盟發布了新的中長期戰略性文件《歐洲綠色新政》（EuropeanGreenDeal），其中提出了雄心勃勃的碳減排目標，宣布到2030年將其溫室氣體排放量在1990年的基礎上減少至少 55% ，并于2050年實現氣候中和，使歐洲成為全球首個碳中和大陸。《歐洲綠色新政》的初衷，是通過更加強有力的政策手段，從法律、財稅、政策制定、市場保障等方面改善現有基于能效提高和發展可再生能源為主的政策措施對控制溫室氣體排放動力不足的現狀，以提高控制溫室氣體目標和政策的落實力度，最終實現歐盟在《巴黎協定》下承諾的減排目標?！稓W洲綠色新政》的本質，實際上是以應對氣候變化為目標，通過更加強有力的政策手段，構建一套綠色、低碳和循環發展的政策法律框架，引領能源、循環經濟、建筑、交通、食品、生態系統、環境治理等主要領域的綠色轉型，將應對氣候變化的危機和保護環境的挑戰轉化為動力，推動歐盟經濟轉型和可持續發展。

CBAM作為歐盟“Fitfor55”一攬子計劃的重要組成部分，于2021年7月14日由歐盟委員會發布，其目標是通過征收碳關稅等手段在防止碳泄露的同時實現歐盟2030年溫室氣體減排 55% （較1990年）和2050年氣候中和的目標，也是對歐盟碳排放交易體系的政策補充和加強。碳邊境調節機制旨在通過對進口到歐盟的某些高碳排放產品征收額外費用，以確保這些產品在生產過程中產生的碳排放成本與歐盟內部生產的產品相當，最終實現進口產品承擔與歐盟產品一樣的碳價成本，從而避免碳泄漏并保護歐盟相關產業的競爭力。歐盟碳邊境調節機制是全球首個碳關稅機制，于2023年10月1日開始試運行，過渡期至2025年12月31日，從2026年1月1日正式起征，并在2034年之前全面推進實施。

（二）歐盟碳邊境調節機制的覆蓋范圍

歐盟為實現《京都議定書》中明確的二氧化碳減排目標而制定的歐盟碳排放交易體系（EUETS）是世界上第一個由多個國家參與的碳排放交易體系，也是歐盟氣候變化政策最核心部分。歐盟碳排放交易體系是在限定碳排放額度總量的基礎上，提供一種以較低經濟成本實現減排的市場機制，以此來減少溫室氣體總減排量，實現歐盟減排目標。作為歐盟最主要的減排政策工具，歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍以產業為主，納入的是高耗能產業中的生產設施所產生的溫室氣體排放，實質上是關注生產設施產生的排放，主要包括能源密集型產業、電力行業和航空運輸三個行業領域的能耗設施。歐盟對碳排放總量的控制，使得很多的高排放行業企業需要承擔額外的成本來購買碳排放額度。碳排放額度在二級市場的銷售間接提高了歐盟境內企業的“碳成本”，因此很多歐盟企業開始轉移生產基地到歐盟以外的地區，以此逃避承擔碳排放的責任，降低生產成本。隨著2019年《歐洲綠色新政》提出了到2030年將歐洲溫室氣體排放量在1990年的基礎上減少至少 55% 的目標，歐盟調整了減排政策方向，制定出了更為復雜和嚴格的碳邊境調節機制這一新的減排政策工具。與碳排放交易體系不同的是，碳邊境調節機制已不再關注“生產設施”運行過程中產生的排放，而是直接通過對進口“產品”征收碳關稅的形式來調節進口產品的成本，倒逼生產企業采取低耗能和低排放技術，以此實現溫室氣體的減排目標。

歐盟碳邊境調節機制涵蓋的產品范圍包括鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫等六個大類及其相關的生產過程，其中水泥、電力和化肥門類產品的碳排放核算范圍包括了直接排放和間接排放，鋁產品和鋼鐵產品暫時僅涉及直接排放。在鋼鐵行業領域，碳邊境調節機制所征收碳關稅的產品包括鐵礦石（包括結塊鐵礦石和精礦）、鐵棒材與鐵合金，涵蓋了形態、尺寸、成分不同的44個具體產品名目。在過渡期和碳邊境調節機制推行的初期階段，歐盟暫時只對覆蓋范圍納入的鋼鐵行業上、中游的初級產品征收碳關稅，涉及的是鐵礦采選、冶煉及鋼材加工行業，對下游鋼材應用集成類產品未開始征收碳關稅。在水泥行業領域，碳邊境調節機制覆蓋的碳關稅征收產品范圍從水泥制造原料、水泥半成品到水泥產品，包括了煅燒黏土、水泥熟料、I型和Ⅱ型硅酸鹽水泥、水硬性凝膠水泥以及鋁質水泥。化肥產品則涵蓋了硝酸、硫硝酸、水溶性尿素、非水溶性尿素、無水氨、水溶液氨、硝酸鉀、除了尿素外的其他礦物質肥料和化學肥料以及含有氮磷鉀兩種或者三種元素的化學肥料或者礦物肥料。鋁制品則包括所有未鍛造鋁、各種形態和結構的鋁材及鋁制容器等產品如鋁箔、鋁管、鋁線以及鋁制建筑材料。碳邊境調節機制還覆蓋了所有的凈購電力和氫產品。

（三）歐盟碳邊境調節機制的運行模式

歐盟為順利推行碳邊境調節機制，設立了過渡期和執行期兩個階段。過渡期從2023年10月1日開始，到2025年12月31日結束，這一階段只要求歐盟進口商對碳邊境調節機制覆蓋范圍內的進口產品的碳排放相關數據進行申報；執行期從2026年1月1日開始，屆時將根據過渡期內收集到的相關數據對碳邊境調節機制的一些細節進行完善后，正式征收碳關稅。

碳邊境調節機制所涉及的利益相關方主要有三個層面：一是歐盟委員會，最主要的CBAM管理者，主要負責整個機制運行的管理以及碳排放證書的管理及發放；二是歐盟成員國的相關國家機構，主要對CBAM申報人進行授權和管理、認證核查機構以及對未按碳邊境調節機制規則進行商品進口的企業進行相應處罰等；三是申報人，主要包括歐盟本國的進口商以及歐盟以外國家的相關產品生產商。

碳邊境調節機制的運行，從獲得授權的申報人也就是歐盟進口商開始，申報人需要根據一年內所進口的CBAM范圍覆蓋下的產品，提供其相應的碳排放相關數據或在歐盟邊界外已經支付過碳價的證明，按照歐盟確定的核算方法學要求向歐盟進行申報提交；歐盟將根據整體申報數據和相應產品在歐盟境內碳排放交易體系內碳排放額度交易行情等制定出碳排放證書價格標準；根據碳排放證書價格標準，歐盟成員國的相關國家機構則向申報人出售證書；申報人根據已購買的證書進行正常的進口貿易，于每年6月30日前提交申報表、排放權證書，根據實際進口量完成清繳，歐盟將會對不超過簽發證書三分之一的剩余證書進行回購。至此完成一個周期的碳邊境調節機制下的進口貿易。

碳邊境調節機制所征收的碳關稅，包括直接排放、間接排放和隱含排放。直接排放是指產品生產過程中由化石能源產熱造成的排放。間接排放是指產品生產過程中由電能消耗所產生的排放，通過用電量 × 排放因子計算得出。隱含排放是針對生產產品過程中所使用的某些特定生產資料所造成的排放，碳邊境調節機制覆蓋范圍下的每種產品根據所采用的工藝不同，具有不同的特定生產資料。2034年以后，歐盟將對產品的全部隱含排放量進行關稅征收。

進口產品的碳排放數據申報，主要分為三個部分：第一部分是生產企業的基本情況，包括原產國、報告時限、生產流程和原料采購等基本情況；第二部分是根據前面選定的生產流程對應的生產設施所產生的排放情況，以能源消費量計算、斜率系數計算以及基于實際排放測量三種技術手段對產品生產過程的排放進行填報；第三部分是特定生產資料的隱含碳排量計算。申報表包括7個相互關聯的表格，根據申報人填報的基礎數據直接按事先嵌人的歐盟認可的計算公式算出相應產品對應相應流程和相應產量下的碳排放總量，最終自動生成一個按生產過程和另一個按產品或者材料進行統計的排放清單。

三、歐盟碳邊境調節機制對中國與東盟國家的潛在影響

（一）歐盟碳邊境調節機制對中國與東盟出口貿易的潛在影響

世界貿易組織的區域進出口統計數據顯示，從中國與東盟的出口貿易整體情況來看，歐盟碳邊境調節機制對中國和東盟的對歐盟出口貿易整體規模影響不大。由于在全部出口貿易總額中的占比有限，中國對歐盟出口額最大的電子機械設備、零部件、交通工具零配件等產品尚不在CBAM碳關稅征收自錄中，因此即使推行了碳邊境調節機制，中國和東盟的對歐盟出口貿易總額也不會造成較大幅度的波動。

（二）歐盟碳邊境調節機制對中國與東盟產業發展的潛在影響

研究團隊基于聯合國國際貿易中心數據庫數據，通過對數據進行分析及碳邊境調節機制相關規則的研究發現，歐盟碳邊境調節機制的實施，會對14類鋁產品、44類鋼鐵產品等相關生產企業及下游產業鏈產生影響，碳關稅的推行將引導全球產業、資金向低碳、綠色的方向聚集，推動傳統高碳產業向新能源產業的轉型，大范圍改變全球產業結構。

（三）歐盟碳邊境調節機制對技術研發創新和技術轉移的潛在影響

在歐盟市場對低碳排放的高標準要求下，無論中國還是東盟國家都將對高效的能源適用技術和清潔能源解決方案產生極大的發展需求。清潔能源和低碳技術的發展需求也將會對中國和東盟等國家的能源結構布局、新能源轉型產生積極推動作用。與《聯合國氣候變化框架公約》早期的減排機制作比較可以發現，碳邊境調節機制已經從國家間的項目層面合作模式，轉變為通過貿易行為的由下往上推動模式。歐盟碳邊境調節機制通過為碳排放定價，來激勵企業采用更環保的生產技術，極可能加速推進新能源技術的研發和應用。在國際市場大背景下，企業為減少成本和避免額外稅費，會尋求或開發更高效的能源利用和減排技術，從而推動全球技術轉移。

四、中國與東盟構建綠色轉型合作機制對策建議

（一）加強高層協調機制，構建區域碳市場體系

在歐盟碳邊境調節機制的影響下，中國與東盟應加強區域內國家間合作，加強彼此間氣候變化戰略伙伴關系，形成利益共同體，聚焦東盟各國碳市場與產業發展需求，共同制定符合中國及東盟各成員國發展利益和契合各自國情的通用碳排放標準及核算體系，提升中國與東盟國家間跨區域電網排放因子的認可度及適用范圍，加強區域間碳政策協同化，建立區域內符合國際標準認可的碳排放認證交易機制，構建中國一東盟區域碳市場交易體系，把碳關稅最大限度留在區域內，降低企業出口歐盟產品成本，提升區域產品在國際市場的綠色低碳競爭力。

（二）積極推動綠色轉型，優化區域間產業協同合作模式

近十年來，中國與東盟之間的雙邊貿易數額顯著提升，在全球分工的視角下，中國和東盟雙邊貿易主要體現在中間產品貿易中。中間品貿易占比，是國家與國家、企業與企業之間產業分工與協作的重要表征，體現了雙邊國家間的產業依附性。深度的產業融合及綠色轉型發展的客觀需求，使中國與東盟國家在碳邊境調節機制下面臨相同的機遇與挑戰。中國與東盟各國應更加積極加強在以可再生能源、清潔能源、提高能效為代表的綠色能源轉型領域的相關合作，通過清潔低碳能源資源開發、清潔能源基礎設施建設、能源替代等手段推動傳統高耗能產業綠色升級，降低CBAM范圍覆蓋下貿易產品的碳排放量，提升對外出口產品的綠色競爭力，實現產業的綠色轉型。同時，加強中國與東盟國家間的產業鏈供應鏈綠色發展合作，加強產業鏈共建互補、供應鏈協同分工的區域間合作協調機制，建立全流程覆蓋的綠色供應鏈聯盟，增強產業鏈上下游的協作關系，提升區域產業抗風險能力，為實現可持續綠色低碳出口保駕護航。

（三）深化綠色技術轉移，推進碳市場能力建設

構建中國與東盟國家在綠色技術、碳減排技術的國際技術轉移合作機制框架，對雙邊重點優勢行業開展綠色技術、碳減排技術需求識別和評估，深挖中國一東盟綠色轉型技術創新有效需求，推動精準對接，對綠色技術、碳減排技術開放融資便利化雙邊渠道，開發多元化綠色技術轉移融資機制與金融工具，積極推廣綠色技術轉移示范項目，促進雙方以合理價格獲取綠色技術。在碳減排方法學、行業碳排放核算、核查、碳配額、碳關稅等方面加強合作，提高東盟成員國政府、企業等相關人員在碳減排、碳交易領域的實際操作能力，與國際接軌，不斷提高區域間碳市場能力建設水平，推動雙邊互認碳市場體系的形成，構建合作共贏的中國一東盟綠色轉型技術轉移合作體系。

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【本文系云南省科技發展戰略與政策研究專項“創新引導與科技型企業培育計劃一—科技支撐氫能產業發展對策研究”（202404AL030004）；“科技人才與平臺計劃一一云南省科技文獻資源建設與應用”（202405AH340001）階段性成果】

參考文獻

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（郭婷婷系云南省科學技術情報研究院副研究員；黎晟沅系云南省科學技術情報研究院研究員；郭俊華系云南省人民政府發展研究中心高級工程師；鮑亦平系云南省科學技術情報研究院研究員；余東波系云南省科學技術情報研究院副研究員；李煊系云南省科學技術情報研究院副研究員。）