以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政政策研究

摘要：本研究立足城鄉融合發展戰略，聚焦財政政策在統籌推進新型城鎮化與鄉村產業振興中的關鍵作用。通過理論闡釋新型城鎮化與鄉村產業振興的內涵及互動機制，構建“以城帶鄉”的財政政策分析框架。立足于廣西實踐案例，系統考察財政政策供給體系、資金規模配置與結構特征，評估政策實施成效。并進一步基于中西部相關省份地區調研，發現存在產業規劃科學性不足、三產融合組織化程度偏低、財政激勵的精準性與導向性不足、財政壓力加劇與多元化投入機制缺位等共性問題。針對性地提出四點財政政策建議：立足地域特色科學規劃產業空間布局；厘清政府市場邊界構建協同治理機制；創新財政引導工具拓寬鄉村振興融資渠道；優化項目支持方式強化財政資源配置效能。研究成果為破解城鄉二元結構、實現“以城興產、以產促鄉”的可持續發展提供政策參考。

關鍵詞：新型城鎮化鄉村產業振興財政政策

一、新型城鎮化和鄉村產業振興的概念內涵與理論分析

（一）新型城鎮化與鄉村產業振興的概念內涵

鄉村、城鎮、城市共同構成了我國幅員遼闊的地域綜合體。鄉村和城鎮具有不同的自然、社會、經濟特征，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，二者互促共進、共生共存。《辭源》中鄉村被解釋為主要從事農業、人口分布較城鎮分散的地方。鄉村不僅是農業生產的空間載體，也是廣大農民生于斯長于斯的家園故土。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，中國特色鄉村產業“根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業”。黨的二十大對實施新型城鎮化作出部署，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2022年5月印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出要以產業高質量發展為突破口，推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合。

（二）財政支持以新型城鎮化推動鄉村產業振興的理論分析

1.發揮財政國家治理功能推進城鄉融合發展

黨的十八屆三中全會強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，黨的二十屆三中全會將城鄉融合發展作為中國式現代化必然要求，部署健全新型城鎮化機制，要求提升城鄉規劃建設治理融合水平。2024年國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化五年行動計劃》，聚焦農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化、都市圈培育及城市更新安全韌性提升。財稅政策需緊扣高質量發展，貫徹新發展理念，服務中國式現代化建設。推進新型城鎮化與鄉村振興需協同發力，通過戶籍改革、土地入市、財政轉移支付等破解人口流動、用地保障、資金籌措難題，以鄉村產業為紐帶、項目建設為載體、改革創新為動力，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，形成“以城帶鄉、以鄉促城”的融合發展新格局。

2.發揮財政資源配置職能促進鄉村產業振興

資源配置是財政重要職能，政府通過收支政策引導經濟社會資源流動，促進優化配置與充分利用，實現經濟社會效益最大化。周立等（2018）認為，傳統產業分割忽視農業多功能性，建議政策側重深化產業融合，通過財政支持公共設施、基本服務等，發揮農業多功能性以推動價值增值。王文茹（2020）指出，脫貧后鄉村產業雖有發展，但基礎薄弱、體系不完整、缺地域特色。郭俊華、盧京宇（2021）提到農民缺門路、資金等，建議聚集政府、企業、合作社等多方力量，政府推進制度引領，協調各方利益形成幫扶集群網。因此，需充分發揮財政資源配置功能，緊盯鄉村產業難點與薄弱點，加強政策資金統籌，引導資源要素有序投向鄉村產業，促進鄉村產業振興。

3.發揮財政收入分配調節職能促進農民增收致富

從效率看，市場初次分配受資源環境等因素影響，易形成過大收入差距，農民相較于城鎮居民發展基礎更薄弱，創造財富處于劣勢。財政具有收入分配調節職能，可合理調整這種差距。姜長云（2022）提出，要強化鄉村產業底線思維，以促進農民農村共同富裕為導向，推動農業農村經濟多元綜合融合發展。徐宇明（2022）發現，鄉村產業發展不僅促進農村居民收入增長，還能調整收入結構，增加非工資性收入。財政支持以新型城鎮化推進鄉村產業振興，有利于促進縣鄉政府財源建設、增加村集體經濟收入，改善農村生產發展條件、農民生活環境，增強財政收入分配調節功能發揮，形成財政支持與反哺財政的良性循環二、案例分析：以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政政策實踐

（一）以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政政策供給

廣西通過優化財政政策供給，以新型城鎮化驅動鄉村產業振興。財政部門深度參與政策制定，調整一般公共預算支出結構，聚焦資源稟賦和農業全產業鏈發展，推動縣域經濟與城鎮化建設協同并進。核心政策包括：一是鞏固脫貧銜接振興。下放銜接資金審批權至縣級，重點支持防止返貧和脫貧群眾增收，持續提高產業發展資金占比，補齊縣域產業、基建和公共服務短板。二是設立縣域發展專項資金。2024年起整合自治區鄉村振興補助資金，新設縣域經濟高質量發展專項資金，專項培育特色產業，要求財政資金拉動固投3倍以上，支持一二三產融合發展及廠房、園區基建等配套基礎設施。三是強化重大項目投資。2025年專設鄉村振興與新型城鎮化基建投資資金，重點投向重大基礎性、公益性項目及市場失靈領域。四是突出產業融合發展。通過自治區級獎補（產業集群750萬元/個、產業園500萬元/個、產業強鎮200萬元/個）和國家級獎補（產業園最高1億元/個、產業集群2億元/個），打造縣域優勢產業“賽道”；同時實施現代特色農業示范區星級獎補（四星級400萬元、五星級500萬元）和設施農業建設補貼（按投資額30%補助，上限1000萬元/項目），推動鄉村產業提質增效。整體政策通過“有保有壓、優化歸并”的資金配置，實現新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動。

（二）以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政資金規模

一是一般公共預算支農投入，堅持農業農村優先發展，按突出重點、動態調整原則優化支農政策，公共財政持續向“三農”傾斜，2021—2025年農林水科目支出達3852.26億元，其中2021年757.80億元、2022年737.07億元、2023年729.94億元、2024年887.82億元、2025年739.63億元，較“十三五”期間的3528.51億元增長9.18%。二是調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興，2021—2024年用于農業農村的資金分別為65.60億元、63.78億元、59.09億元、28.89億元，占土地出讓收入比重依次為4.05%、6.51%、8.12%、7.91%，優先保障農業農村支出需求。三是專項債券投入上，2021—2024年發行的社會領域、產業園區等專項債券中，涉及“三農”領域共72.47億元，主要用于現代農業示范、糧油儲備、城鄉冷鏈物流及其他農村建設等項目。四是金融社會資本方面，圍繞“強化鄉村振興金融服務”要求，完善財政金融協同支農機制，構建“財政引導+金融支持+擔保增信”模式，通過貸款貼息、融資擔保等政策，推動金融資源向縣域鄉村下沉，助力鞏固脫貧成果與鄉村全面振興。

（三）以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政資金結構

1.產業鏈條維度

廣西通過財政銜接資金精準補鏈強鏈，以新型城鎮化驅動鄉村產業振興。表1顯示，2021—2024年，各級銜接資金累計投入產業505.80億元、占總投入的55.01%，投入產業的比例逐年上升至2024年的63.67%。表1分析了廣西將銜接資金409.03億元投入到鄉村產業全鏈條的情況：生產端占比27.49%，支持種養殖基地、休閑農業與鄉村旅游；加工流通端占比4.39%，建設冷鏈倉儲、加工設施、物流網絡及品牌展銷平臺；配套端占比11.94%，完善農田水利、產業園區基建；服務端占比0.67%，強化智慧農業、科技服務與人才支撐。通過傾斜二三產業反哺一產，提升農產品附加值及產業鏈完整性，帶動農民分享增值收益，系統性補齊縣域產業發展短板。

2.縣域優勢產業維度

廣西創新建立產業“賽道”機制，通過競爭性項目遴選集中資源打造縣域優勢產業。表2顯示，2021—2023年，自治區財政每年安排70億元鄉村振興補助資金，累計投入210億元實施2429個項目。其中81.38億元精準扶持糧食、果蔬、桑蠶、蔗糖、鄉村旅游等特色產業，實施項目905個。通過優先支持脫貧縣、重點幫扶縣及糧食安全、種業提升等關鍵領域，推動食糖、水果、蠶繭產業規模躍居全國首位，蔬菜肉類水產穩居全國前十，顯著增強國家重要農產品供給能力。2023年自治區鄉村振興補助資金政策到期后，該項資金從2024年起轉向支持縣域特色產業與新型城鎮化，投入15.28億元基建專項資金，實施57個產業的88個項目，預計撬動3倍固投，服務4300家企業新增稅收超50億元。通過培育特色產業，助推產城融合與縣域經濟高質量發展。

3.行政區劃維度

堅持新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動，以縣城為核心輻射帶動鄉村產業，壯大縣域經濟。脫貧攻堅時期，廣西創新縣級“5+2”、貧困村“3+1”扶貧特色產業模式，截至2020年底，縣級產業覆蓋率達97.04%，帶動426萬貧困人口脫貧。“十四五”時期，財政支持鄉村產業既突出重點，同時統籌幫扶支持脫貧縣、脫貧村、脫貧戶以外的對象，防止出現發展倒掛現象。表3顯示，2021—2024年，20個國家鄉村重點幫扶縣獲中央和自治區銜接資金累計290.45億元，縣均14.52億元，較其他縣高9.76億元（其中中央資金縣均10.44億元，較其他縣高7.65億元）。從村級行政區劃看，目前政策規定“縣級可統籌安排不超過30%的到縣銜接資金，支持非貧困村發展產業、補齊必要的基礎設施短板及縣級鄉村振興規劃相關項目”。

（三）財政支持以新型城鎮化推進鄉村產業振興的效果

1.產業串珠成鏈持續壯大縣域經濟

各地建立優勢特色產業發展和城鎮化補短板的項目庫，財政資金投向種植養殖、加工、銷售、流通、貸款貼息等產業鏈各環節，推動產業鏈短板補鏈、優勢產業鏈延鏈、傳統產業鏈升鏈、新型產業鏈建鏈。2024年全區規上農產品加工業總產值達13430億元，較2020年增57.04%，形成糧食、蔗糖等六大千億集群、茶葉、蠶桑等四大五百億集群及一批百億集群，其中10個產業入選國家級集群。蔗糖、水果等七項產業規模全國第一，國家級特色農產品優勢區數量全國居首。品牌建設成效顯著，“桂字號”農業品牌達641個，總產值超5049億元。柳州螺螄粉等12個區域品牌享譽全國，地理標志品牌總價值超千億元，數量全國前列。培育213個全國知名企業品牌，農產品品質與競爭力全面提升。

2.縣域富民產業帶動城鄉融合發展

鼓勵各地宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游，明主導產業發展方向和培育要求，推動重大產業項目在重點縣域集群布局。2024年廣西農業農村發展成效顯著：主要農產品綜合加工轉化率達71.8%，較2020年提升6.8個百分點，農業產業鏈附加值持續增強。全區市級以上農業產業化重點龍頭企業規模壯大，其中銷售收入超100億元企業5家、超50億元8家、超10億元63家，超1億元企業達452家，較2020年新增87家，龍頭企業集群效應凸顯。流通體系建設提速，累計建成4761個存儲設施，新增庫容260萬立方米、儲藏能力52萬噸，以南寧農產品交易中心為核心的“骨干市場+產地市場”體系基本形成。縣域經濟活力增強，2023年70個縣常住人口城鎮化率達43.7%，2個城區GDP超千億、7個超500億，8個縣入圍西部百強縣。農民收入穩步增長，2024年全區農民人均可支配收入19954元、同比增長7%，脫貧地區增長7.4%、增速在中西部省份排第4位，鄉村振興國家重點縣農民收入從2020年11654元增至15975元，年均增長8.2%。

3.初步形成優勢特色產業空間布局

廣西從空間布局謀劃，依區位、資源等差異因地制宜發展優勢特色產業，主要農產品區域集中度提高，區域化生產格局初步形成。其中，糧食形成以南寧、桂林等設區市為中心的優勢產區，產量占全區一半以上；蔗糖以崇左、南寧等為中心，產量占比近80%；特色水果以桂林、南寧等為中心，產量占比57.7%；畜牧優勢區域加快發展，肉禽、蛋禽養殖地位穩步上升；水產形成內陸綠色健康養殖帶與北欽防海洋漁業高質量發展帶，布局逐步優化。產業結構方面，農產品加工業產值與農業總產值比達1.83：1，較2020年增長12.96%，形成北部灣糧油、崇左蔗糖等加工集聚區及桂北果蔬等多個特色農產品加工產業帶。

三、以新型城鎮化推進鄉村產業振興存在的問題分析

（一）產業發展思路不清晰，統一謀劃需提高有效性

縣域特色產業是拉動新型城鎮化和鄉村振興的重要引擎。但中西部部分縣域存在發展短板，優質資源未充分挖掘，主導產業培育不足，經濟規模不大卻頻繁更換產業“賽道”，產業“小、散、亂”。2006年中央一號文件首次提出“一村一品”，“一鎮一業”“一村一品”曾成多地考核指標，然而一些地區因缺乏土地、氣候等基本自然資源要素，尤其脫貧縣自然條件差、資源匱乏，且對鄉村比較優勢認識不足，謀劃產業時未綜合考量地域、市場等因素，簡單推行相關模式，導致財政資金浪費。縣域發展有自身規律，需財政政策久久為功，明確思路、精準施策、重點突破，才能形成核心競爭力，帶動城鄉協同發展。

（二）產業組織化不高，一二三產業融合作用發揮不足

與發達省份相比，欠發達地區龍頭企業少、技術含量低，缺核心競爭力，帶動弱，產業多靠農戶單打獨斗，導致產量、成本、質量難控，市場風險高，無品牌優勢。“十三五”時期，為如期打贏脫貧攻堅戰，地方財政支持的產業項目多是短周期種養等“短平快”項目，門檻低、規模小、同質化嚴重，產業鏈短，競爭中處于劣勢，優勢特色產業聚集區受災害和市場影響，銷售難、利潤低風險高。鞏固銜接過渡期以來，一些地方不少產業項目仍集中在種養環節，二三產業配套也停留在農產品銷售、分級等初級階段，精深加工少，利潤率低。

（三）一些市縣政府過度干預，未能充分發揮市場機制作用

財政優先支持農業農村，既增強了縣級政府主導產業的能力，也對其執政能力提出挑戰。市場經濟活躍的省份，產業主要由企業主導，政府側重于優化營商環境、注重“以商招商”，推動促進延長產業鏈效果好。而欠發達地區多由政府主導產業項目謀劃，部分縣鄉政府理念陳舊，推動發展產業時隨意性大，實施時大包大攬，未能充分發揮市場的資源配置功能。一些地方政府甚至不尊重市場規律，缺乏產業發展的耐心，急于求成運用行政手段干預影響轄區產業發展，如干預企業生產、經營等市場行為，導致政府職能履行錯位影響了資源配置效應的最大化。

（四）財政扶持政策正向激勵、扶優扶強導向還不夠鮮明

財政支持鄉村振興的政策正向激勵機制不健全，扶優扶強導向不鮮明，資金支持方式需優化，試點示范、擇優競爭等有效模式待推開。較多涉農資金采取按種植面積、養殖數量發放直接補貼的方式，在農業科技、產業融合、高附加值特色產業方面投入較少。一些脫貧縣僅簡單給政策、補資金，產業自我“造血”和支撐農民增收能力弱，產業獎補資金變相成農民轉移性收入，既未助力產業高質量發展，還強化了部分農民“等靠要”思想。

（五）財政運行壓力加大而鄉村振興多元化投入不足

當前我國財政運行整體呈“緊平衡”，而與鄉村振興適配的多元化投入保障機制建設滯后，人才短缺、技術支撐不足、用地難、融資難等問題，制約著金融和社會資本投入鄉村產業。如農村市場發育滯后，難以吸引要素流入，青壯年多選擇進城務工，村“兩委”班子年齡結構老化、缺年輕干部和致富帶頭人；鄉村振興領域項目風險大、盈利低、投資回報期長，金融機構農業貸款意愿不高，門檻普遍較高，且存在擔保難、周期短、額度小等問題，導致新型農業經營主體和農戶普遍融資難。

四、以新型城鎮化推進鄉村產業振興的財政政策建議

（一）做好“土特產”文章，合理規劃鄉村產業空間結構

一是應圍繞縣域主導產業聯動發展，依托其發展基礎、政策扶持等優勢，以財政補助等引導鄉村產業協同發展。財政需統籌資源，聚焦、梯次、逐步支持，避免資金“胡椒撒面”式碎片化投入，以主導產業高質量發展推動鄉村產業振興。二是立足市場需求，結合鄉村資源稟賦、地理文化等差異，財政支持有潛力的特色產業，避免不具備條件的地方盲目跟風主導產業，防止資源浪費。應順鄉村特色而為，將比較優勢轉化為產品與競爭優勢，形成特色產業與主導產業雙向良性發展格局。三是深入推動一二三產業融合。針對滇黔桂石漠化山區等特殊區域，需跳出鄉村，立足新型城鎮化謀劃。對工業基礎好的城鎮，財政可重點支持勞動密集型工業，吸納就近就業；同時整合鎮域農業與三產資源，優化全域配置，推動三產互促循環，多點輻射帶動群眾就業或參與產業發展。

（二）厘清政府與市場關系，堅持有效市場與有為政府結合

一是政府財政支持需堅持有所為有所不為，把握與市場機制的關系，界定支出邊界避免職能錯位。重點支持縣域主導產業、鄉村特色產業的交通、供電等硬件設施建設，降低經營成本；支持人才、技術引進及區域品牌打造等“軟件”服務，推動三產融合與產業升級；同時發揮財政撬動作用，強化市場主體責任，激發活力。二是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不干預農民、經營主體的具體決策，由其自主抉擇產業項目。政府僅通過完善配套設施、適當獎補引導參與，減少對生產經營的干擾，禁止行政攤派任務或包銷承諾，取消省級統一獎補政策，由市縣結合實際制定，以增加農民家庭經營性收入為前提。三是打造鄉村產業發展的市場經營便利地，通過優化營商環境，完善交通、基建、資金融通等便利服務，降低要素、物流及制度性交易成本，留住產業和企業，培育有特色、規模和帶動力的優勢產業，推動鄉村產業振興。

（三）加強財政政策引導，完善鄉村產業振興多元化投入機制

一是保持財政支持鄉村產業發展力度總體穩定。中央、省、市級財政壓減一般性支出，加大對縣級轉移支付，保障鄉村振興投入。保持財政銜接資金投產業比例穩定，優化結構突出重點，助力脫貧地區提升可持續發展能力。二是加強財政與金融工具協同。通過貼息、獎補、風險補償等方式支持產業，避免直接無償補助，借助金融機構專長提高項目成功率，減少資金浪費。對前景好的縣域主導產業、鄉村項目，除貼息等政策外，用政府投資引導基金股權投資，增強資本實力、優化治理、提升信用，實現產業與財政共同壯大。三是加強資金統籌整合與結構優化。整合銜接資金、農業產業資金等涉農資金，聚焦設施農業、延鏈補鏈等重點領域。鼓勵將先富村與周邊村“打包”，用財政資金支持跨村共享的產業及公益性設施，提高資產效益，推動區域均衡，避免鄉村振興中出現“掉隊”情況。

（四）優化支持產業項目，充分發揮財政政策資源配置效應

一是對有市場競爭力的縣域主導及鄉村特色產業，政府需加強政策扶持與招商引資，推動科技研發、加工物流等主體及資金、技術、人才等要素向優勢區域集聚。同時開發農業多種功能，依托田園風光、鄉土文化等資源發展鄉村旅游、休閑農業等新業態，提升產業綜合價值。引導企業通過研發、創新鞏固市場優勢，推動產業鏈與創新鏈融合，打造多元融合的優勢產業。二是對有一定基礎但產業鏈存短板的鄉村產業，財政政策要聚焦強鏈補鏈。生產環節借助科技特派團等力量改良品種、推廣技術，實行標準化生產；加工環節扶持合作社開展初加工減少損失，支持企業建加工基地提升附加值；流通環節加強倉儲冷鏈等設施建設；銷售環節利用協作機制拓展市場，打造區域品牌，增強發展后勁。三是對“成而不用”的閑置產業項目，可通過變更經營主體、調整用途盤活。村集體自主項目可改造升級，依法開發閑置自然資源；村企合作項目按利益共享原則，村集體以資源入股，借助企業經驗開發；產業能力不足的鄉村可將閑置資產發包給企業，提高使用效益。四是對財政支持失敗的項目，縣級政府需組織第三方評估，分析市場、經營等因素，及時止損并謀劃替代項目。同時，各級政府建立符合法規和市場的集體經濟運行機制，通過統一服務、盤活資源、股份合作等，確保集體資產保值增值、農民受益。

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（作者單位：廣西壯族自治區財政廳）

責任編輯：李麗君