地下空間深度開發之推動地下空間合理有序開發利用

地下空間潛力巨大，是節約集約用地的重要增量空間。合理開發利用地下空間，有利于促進節約集約用地、擴大城市容量、提高城市綜合承載能力，為市民提供更為舒適、便捷的生產、生活、生態空間。向外延伸還有利于推動能源儲備和減碳固碳等新興、戰略領域的發展。從世界各國看，在人地關系較為緊張的國家和地區，當城市發展到一定階段，空間資源都會變得極其稀缺，開發地下空間資源成為必然選擇。

為貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實黨中央、國務院關于全面加強資源節約工作的決策部署，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準性和利用效率，使優勢地區有更大發展空間，自然資源部在廣泛調研地方實踐的基礎上，日前印發了《自然資源部關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》堅持有利于經濟穩定的宏觀政策取向，以積極推進土地節約集約利用和切實維護所有者與使用者的合法權益為出發點，探索推動科學合理開發利用城市地下空間。

統一規范地下空間 開發利用政策勢在必行

黨中央、國務院高度重視地下空間開發利用工作，在國家新型城鎮化規劃，以及建立國土空間規劃體系并監督實施、城市規劃建設管理等工作中，均明確提出要統籌地上地下空間開發利用的總體要求。

2021年12月21日，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出“探索地上地下空間綜合利用的創新舉措”。

《中華人民共和國民法典》明確“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，但規定較為原則。近年來，各地在地下空間開發利用方面進行了積極探索實踐。以上海、廣州、深圳、南京等為代表的土地資源緊張的大城市，在探索實踐的基礎上，制定完善地下空間利用和改革措施，積極推動地方立法。其中上海、長春、天津頒布了地下空間的地方法規，廣州、深圳、南京、武漢、杭州等地頒布了地下空間的地方政府規章，成都、廈門、長沙等地頒布了地下空間的政府規范性文件。

2008年深圳市頒布的《地下空間開發利用暫行辦法》是國內最早關于地下空間的綜合性政府規章，首次探索形成了地下空間的部門管理、規劃編制、權屬范圍及取得、權屬登記等相關管理規定。2014年上海市頒布實施《地下空間規劃建設條例》，是國內首部針對地下空間的綜合性地方法規，對地下空間部門管理、規劃管理、用地管理、建設管理、使用管理以及用地權屬管理等方面進行了較為全面的規定，是地方層面立法等級最高、內容最全面的地下空間地方性法規。

2023年出臺的《上海市地下建設用地使用權出讓規定》對其市域范圍內國有土地的地下建設用地使用權出讓規則、權屬和登記，以及安全和監管等方面作出了細化規定。但是，全國層面尚未制定統一規范的地下空間配置政策，在實踐中還存在規劃統籌難度大、供應政策不完備、監管機制不順暢和開發利用底數不清等問題，制約了地下空間規范有序開發利用。

為此，自然資源部在充分調研和吸收各地地下空間開發利用實踐探索成果的基礎上，研究制定了《指導意見》，從國家層面明確總體開發利用要求和若干政策措施，統籌推進城市地下空間資源優化配置和高效利用。

全鏈條支持地下空間開發利用

推進地下空間開發利用是一項系統性工程，需要持續發力、久久為功。《指導意見》對開發利用地下空間明確了應當把握好的主要原則。一是堅持因地制宜、有序開發。根據經濟社會發展要求，結合地下空間資源稟賦，明確可開發利用和限制、禁止開發利用區域，合理確定開發利用時序。二是堅持統籌規劃、分類引導。地下空間要與地表、地上空間統籌規劃，明確準入要求，實行分類指導。三是堅持公共優先、復合利用。堅持把公共利益放在地下空間開發利用的首位，加強城市地下空間安全韌性建設要求，服務民生、平急兩用等。堅持安全環保，推進復合利用。四是堅持政府引導、市場運作。強化政府引導，優化激勵支持政策，注重發揮市場配置資源的作用，引導經營主體參與地下空間開發利用。

充分考慮各地自然資源稟賦和管理水平差異，《指導意見》提出近5年的總體目標：推動具備地下空間開發利用自然條件，且開發利用需求較大、管理水平較高的重點城市地下空間規劃體系更加完善，開發利用政策體系更加完備，開發利用規模持續擴大，開發利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升，為經濟社會高質量發展和高水平安全提供更好的要素保障。

開發利用地下空間涉及自然資源管理全鏈條工作，《指導意見》在強化規劃統籌引領、健全用地供應政策體系、規范建設項目規劃管理、完善產權管理等4個方面，從國家層面提出了緩解城市土地資源供需緊張、拓展城市空間的政策措施。

在強化城市地下空間規劃統籌引領方面，充分發揮國土空間規劃作用，有序推進地下空間開發利用。一是開展城市地下空間資源綜合調查評價。加強城市地質基礎調查，明確可利用的規模、質量和三維空間分布，為科學開發利用奠定基礎。二是明確涉及地下空間開發利用相關國土空間規劃的編制原則、重點內容。三是支持結合重點領域和工程建設，探索城市空間分層規劃和資源復合利用。鼓勵符合條件的地下空間建設公共停車設施。

在健全城市地下空間建設用地供應政策體系方面，需落實地下空間開發利用的底線要求，處理好已設立用益物權與地下空間建設用地使用權的關系。一是明確地下空間的準入要求，細分優先布局、鼓勵布局和禁止布局的項目類型。同時，對納入國家和省重大項目且需要利用深層地下空間的，支持各地在不改變地表土地利用現狀和用地類型的前提下，結合實際開展探索。二是充分考慮相鄰空間國有建設用地使用權的關系，保護已設立的用益物權，細化可以協議出讓（租賃）國有地下空間建設用地使用權的情形。三是明確實施差別化的地價支持政策。實行地價向下遞減的優惠政策，明確地下三層及以下可減免土地出讓價款（租金）；對于已設立地表國有建設用地使用權的地下空間通過劃撥方式供應并自行開發的，不再收取土地價款。

在規范城市地下空間建設項目規劃管理方面，通過規范管理和優化程序，提高地下空間建設項目規劃許可審批效能和監管服務水平。一是明確對于單獨設立地下空間國有建設用地使用權的，可與地表分別辦理規劃許可，規定了地下空間建設項目規劃條件的具體內容，并提出對于詳細規劃未明確相關規劃控制指標和要求的，可依據總體規劃及相關專項規劃研究確定規劃要求，納入詳細規劃。二是按照劃撥、出讓（租賃）等不同地下空間國有建設用地使用權配置方式，提出建設用地規劃許可證的核發程序，明確建設工程設計方案符合詳細規劃和規劃條件的，依法核發建設工程規劃許可證。

在完善城市地下空間產權管理方面，應更好發揮產權管理的激勵約束作用，平等保護各類地下空間產權主體合法權益，進一步強化不動產產權管理。一是規范不動產登記規則，對于與地表作為一個整體供應、單獨供應的國有建設用地使用權，分別提出具體的權利設定方式。明確地下空間建設用地使用權面積分攤規則。二是對于建成并通過竣工驗收，且符合詳細規劃的地下空間，可依法完善相關用地手續。對于不符合劃撥用地目錄的，可以協議方式補辦手續。三是強調城市地下空間國有建設用地使用權自登記時設立，并明確相應的轉讓、出租和抵押權能。

多措并舉夯實地下空間開發利用制度基礎

地下空間開發利用需要規劃、產權、標準、技術等多個維度支持，綜合性強，覆蓋產業類型廣，在《指導意見》實施過程中，還需要注重落實相應保障機制。

深化規劃編制。深化“多規合一”，強化總體規劃、詳細規劃和專項規劃之間關于地下空間保護、利用、管控內容的傳導、銜接和協同，突出安全韌性要求，重點推進超大特大城市以及優勢地區的城市群、都市圈、人口凈流入地區的地下空間規劃編制，高度重視中心城區的地下空間的規劃編制工作。

推進地下空間開發利用是一項系統性工程，需要持續發力、久久為功。

加強工作協同。相關部門要加強工作協同，共同推進地下空間資源的規劃實施、開發利用等工作。有條件的地方，可結合本地實際制定或修訂相關地方性法規、規范標準。

健全監管機制。強化安全底線要求，嚴格規劃條件落實，任何單位和個人未經批準不得擅自改變地下空間的使用功能、規劃條件和土地用途。強化合同履約動態監管，確保依規依約開發利用。加強監管協同，建立監管信息共享機制，推動形成監管合力。

強化信息化支撐。完善地下空間信息數據共享管理機制。加強地下空間綜合調查普查，豐富地下空間信息數據。建立健全地下空間數據信息歸集、查詢和更新機制。統一地下空間信息管理標準，以實景三維為基礎數據，依托“三維地籍”、國土空間規劃“一張圖”等技術和平臺，加快實現地下空間的現狀底圖底數、資源綜合評價、規劃數據、審批供應、規劃許可和規劃核驗等信息互聯互通。

精心指導組織實施。自然資源部將結合地方實際，加強分類指導，及時總結提煉各地關于地下空間開發利用的實踐經驗，加強關于地下建設用地使用權出讓價格評估指引等相關政策的研究和銜接，確保《指導意見》落到實處，有力有序推進地下空間開發利用。

延伸閱讀

挖潛地下空間，城市“里子”更出彩

在武漢，地鐵8號線徐東站與汪家墩站之間的地下商業街徐東大街早已成了居民們的“心頭好”，全長735米，設10個出入口和一個聯絡通道，經營面積約3000平方米，業態豐富多樣，涵蓋餐飲、便利店、精品零售店等70余間商鋪。

如今，在很多城市繁華的街市之下，都潛藏著這樣一片生機勃勃的“另一座城”——地下空間。城市地下空間開發和應用，正在不斷融入城市的脈絡和居民生活。

城市生長的新維度

“城市地下空間工程是在城市地面以下土層或巖體中修建的各種地下工程的統稱，包括地下鐵道、地下交通隧道、地下停車場、地下商業街、地下通道、地下公共建筑、地下生產車間、地下發電站、地下能源存儲設施、地下人防建筑等。”江漢大學城市地下空間工程系主任陳震解釋。

地下空間是極其重要的戰略性資源，這里不僅裝著城市的“里子”，也逐漸成為推動高質量發展的新引擎。實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，更是要在充分利用地下空間上下功夫。

為何要發展城市地下空間？面對用地緊張、交通擁堵等“城市病”，地下空間在一定程度上打開了城市生長的新維度。同時，地下空間具有密閉性和環境穩定性，有利于構建綜合性地上地下一體化防災體系，通過合理開發和利用，成為構建韌性城市的關鍵。能夠有效減輕“大城市病”的癥狀，促進資源的高效集約利用，打造環境友好型城市，推動城市向高質量發展邁進。

《2024中國城市地下空間發展藍皮書》數據顯示，截至2023年底，中國城市地下空間累計建筑面積已達32.76億平方米。近期自然資源部印發《關于探索推進城市地下空間開發利用的指導意見》（以下簡稱《意見》），也從國家層面明確了城市地下空間資源優化配置和高效利用的目標、原則和路徑，為城市地下空間有序開發利用提供了強有力的政策牽引和制度支撐。

統籌推進城市地下空間合理開發利用，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準性和利用效率，用地下空間“一張圖”，打造出一幅幅壯麗的地下城市新畫卷，可謂正當其時。

構建城市生活連通線

地處江漢平原、兩江交匯的武漢，境內166個湖泊星羅棋布，165條河流縱橫交錯。受益于水，亦受困于水。因河湖的自然切割和物理阻隔，武漢城市交通面臨極大挑戰。

“武漢市地下空間建設大致經歷了人防工程建設、平戰結合、停車配建、綜合發展4個發展階段。”武漢市規劃研究院副總規劃師黃峻介紹。從最初幾乎“地下空白”到如今“地下大城”的崛起，武漢用了20年時間。其間，城市找準定位，不斷“向下生長”。

地鐵從地下穿越長江，緩解了“過江難”，被江河切割的武昌、漢口、漢陽三鎮連成一體。如今，“遁地而行”的軌道交通網絡四通八達，共同構成了這座城市的地下交通命脈，讓城市發展在地理之困中逐漸突圍。

除了“咽喉要道”，還有“毛細血管”，以綜合管網為核心的地下市政基礎設施建設的發展，通過空間優化與調整，有效緩解了城市環境壓力，促進了城市更新進程，并大幅度提升了城市治理的水平與效能。

此前，武漢圍繞東湖布局的3個污水處理廠早已不能滿足污染物總量減排的要求，周邊又是寸土寸金的城市核心區，向地下延伸成了最佳選擇。全國首條深層污水傳輸隧道——大東湖深隧工程由此建設。“如果按照3米一層樓計算，項目最深處相當于在地下挖了17層樓。”大東湖深隧項目負責人廉文杰說，項目在充分利用深層地下空間的同時，預留了淺層地下空間，為城市遠期發展地下空間立體化利用提供了可能性。管道橫跨武昌、青山、洪山與東湖風景區，服務范圍約130平方公里，服務人口300萬人，日均傳輸污水約60萬噸，對城市空間治理大有裨益。

在實踐中，城市還以地鐵公共交通站點為中心，在一定步行范圍內建設高密度的商業配套服務，城市地上、地下的空間復合利用不僅方便了居民，還使其成為繁榮城市商業的新空間。“地上”與“地下”并非簡單相加，而是立體空間的有機融合，實現1+1＞2。

位于地鐵2號線的洪山廣場百大鮮生市集是全國首個“地鐵菜市場”。此前，營業30年的武昌區小東門菜市場閉市、拆除后，武漢地鐵集團將洪山廣場站近4000平方米的地下商業空間重新裝修，承接了原菜市場商戶。地鐵乘客們拎著瓜果蔬菜肉奶禽蛋，成了洪山廣場站一道獨特的風景。

武漢市自然資源和城鄉建設局權益處副處長吳楚介紹，截至2023年底，武漢的地下商業服務設施共366處，包括商貿、餐飲、娛樂、商務、旅館、旅游、培訓、服務配套8類，地下空間總規模約524.32萬平方米。

打開生態保護新場域

城市地下空間的利用，極大地便利了城市治理和城市居民生活。與此同時，城市地下空間的開發對生態環境保護的重要意義也不容忽視。

在武漢黃孝河、機場河水環境綜合治理中建成的華中地區首座花園式地下凈水廠，成了很多中小學生研學的目的地。地面，孩子們在公園草地上鋪上野餐墊，擺好水果、零食，有說有笑，撒歡玩耍；地下，凈水廠水處理設備日夜運轉，每天可處理10萬噸污水，用于綠化澆灑和黃孝河明渠生態補水。

按照《意見》所提出的“因地制宜、有序開發，統籌規劃、分類指導”基本原則，處理好開發與保護、安全與效益之間的關系，將能更好確保地下空間開發安全。基于生態環境的優化與保護，越來越多的市政綜合管線都轉入地下，采用這種方式，以鄰避設施為主的市政設施地下化得到有效推廣。

“污水處理廠采用全地下式設計，地上建設景觀花園，節約土地資源70%以上。”黃孝河機場河水環境綜合治理項目負責人李進告訴記者，通過污水、污泥臭氣地下全封閉管理，可以把“鄰避效應”有效轉化為“鄰利效應”，提升周邊居民生活環境質量及土地價值。

專家表示，合理開發利用地下空間，有利于構建清潔低碳、安全高效的城市用能體系，為可再生能源及清潔能源的應用打開思路。諸如太陽能、風能等新能源，可借助地下空間實現儲存與利用。同時，在增加綠地面積、減少城市碳排放、優化能源結構、封存二氧化碳等方面，地下空間也潛力巨大。

在中國地質大學（武漢）未來城校區圖書館的深處，地源熱泵系統像是一個巨大的引擎，正源源不斷地將地下深處穩定的地熱能轉化為圖書館供暖、制冷及熱水供應的能源。“地源熱泵技術是利用地面淺層水源如地下水、河流和湖泊中低溫低位能熱能資源，通過熱泵原理和少量的高位電能輸入，實現低位熱能向高位熱能轉移的一種技術，是實現建筑節能減排的有效措施之一。”學校管理辦公室副主任羅勛鶴說，它的工作原理是將夏季房間中的熱量排放到土壤或地下水中，冬季則從土壤或地下水中吸取熱量。在節能方面具有較明顯的優勢。按照每年使用6個月計算，可節約電能12萬度。

業內人士表示，進一步釋放其減碳固碳潛力，開展多場景地下空間減碳固碳技術創新、工程示范與應用推廣，助力國家“雙碳”目標實現，前景廣闊。“地熱能是零碳能源，在未來可實現中國25%的碳減排。”在近期舉行的“‘碳’索未來，數智武漢”——雙碳高峰論壇上，中國科學院院士、中國地質大學（武漢）教授王焰新對開發地熱能充滿信心。

賦予地下城市更多想象

就開發深度而言，專家表示，我國一般地級市地下空間開發深度集中在地下15米以內的淺層，省會城市開發深度拓展到地下15至30米的次淺層，而北京、上海等超大城市開始向地下50米以下的深層拓展。可見，未來城市地下空間仍具備廣闊的開發潛力。

地下空間在蘊含巨量能源的同時，還是一片科研的熱土。例如中國地質大學（武漢）、江漢大學等不少高校也較早開設了地下空間工程專業，不斷開拓科學研究新領域。2023年，江漢大學數字建造與爆破工程學院新設了城市地下空間工程專業，開設城市地下空間規劃與利用、地下建筑結構、鑿巖爆破等課程，這正是為適應國家重大需求而開設的新興緊缺專業，為城市地下空間開發和利用工程問題的解決培養復合型高級人才。

然而，地下空間開發并非易事。相較于地上，地下空間的開發利用更加依賴精細和先進的技術支撐。施工方法的選擇、地質結構的勘查以及全面的科學規劃和環境影響評估等，都對專業素養和技術實力提出了更為嚴格的要求。此外，地下空間的規劃相關法律尚有完善空間。

而隨著各地對地下空間建設重視程度的逐漸增高以及相關意見的出臺，開發地下空間所需的人力、財力與科技投入，將激發地質勘查、地下建筑、環境監測及設施維護等一系列行業的發展，進一步促進相關產業鏈和政策規定的拓展延伸與完善，為地下城市空間發展注入新的活力與增長點。

“未來，隨著科技的不斷進步，地下城市必將打開更多想象空間。我相信，在守牢安全線、守護好資源線的前提下，通過地下空間的優化開發利用，我們的城市韌性也將不斷得到增強。”黃峻說。

◎ 來源|綜合瞭望、光明日報