日益加快的全球化進(jìn)程深化了各國(guó)之間的相互依存，也相應(yīng)出現(xiàn)了一系列問題，其中包含全球范圍內(nèi)突發(fā)性傳染病的防控問題。人類文明史從誕生之初，就一直是疾病與文明交織發(fā)展。全球化的加深，各國(guó)對(duì)突發(fā)性傳染病的防控態(tài)度也隨之改變。不同于封閉的自我封鎖防控政策，病毒具有傳染性和無國(guó)界性，事實(shí)證明團(tuán)結(jié)合作才是解決問題的重中之策。國(guó)際社會(huì)的團(tuán)結(jié)合作，應(yīng)在國(guó)際法的規(guī)范管理下進(jìn)行。但是，全球化突發(fā)性傳染病的防控，并不能一蹴而就，從最初的國(guó)家自身防控到區(qū)域間合作，到如今全球化合作，經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展。

一、無序自發(fā)階段：以原始防疫為主的各國(guó)獨(dú)立治理

在西方早期文獻(xiàn)中，記載了許多關(guān)于突發(fā)性傳染病的故事。其中最著名的是鼠疫和霍亂，它們對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)造成了巨大的破壞。鼠疫病毒通過在老鼠身上存活的跳蚤叮咬傳播給人類，也可通過直接接觸受感染的人或動(dòng)物的體液傳播。鼠疫傳播迅速，發(fā)病率和死亡率都很高。據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)記載，雅典城的許多居民先是咳嗽和氣喘，隨后出現(xiàn)無法控制的高燒，與病人接觸的人也出現(xiàn)同樣的癥狀。鼠疫在雅典持續(xù)了數(shù)年，被認(rèn)為可能是雅典文明衰落的開端。在古羅馬帝國(guó)時(shí)期，鼠疫多次在歐洲大陸長(zhǎng)期流行。公元前6世紀(jì)出現(xiàn)的鼠疫奪去了許多人的生命，并最終導(dǎo)致了幾個(gè)王朝的滅亡。直到18世紀(jì)初，意大利等國(guó)家才建立了有效的檢疫措施。隨后，霍亂在印度被發(fā)現(xiàn)，并隨著人口在世界各地的流動(dòng)而廣泛傳播。霍亂作為一種新出現(xiàn)的突發(fā)性傳染病，讓歐洲人措手不及。

在1851年之前，這些國(guó)家一直通過國(guó)家檢疫政策處理跨境疾病傳播問題，主要是依靠國(guó)家自身的力量去抵御突發(fā)性傳染病。例如，船只與人員的隔離、人境船只必須提供衛(wèi)生證明、設(shè)立海港檢疫站。盡管這些措施在一定程度上有助于控制跨境疾病傳播，但它們也存在一些局限性。各國(guó)所采取的檢疫措施差異較大，存在行賄與偽造衛(wèi)生證明的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，長(zhǎng)時(shí)間的隔離和檢疫措施給船主、貨主和乘員帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

隨著鐵路的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，增加了國(guó)家檢疫系統(tǒng)的壓力。19世紀(jì)上半葉，席卷歐洲的霍亂疫情使疾病控制成為外交討論的主題。國(guó)家的防控政策不僅未能阻止疾病的傳播，還引起了商人的不滿。19世紀(jì)以前，突發(fā)性傳染病對(duì)人類社會(huì)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅和危險(xiǎn)，但并沒有突發(fā)性傳染病政策防治突發(fā)性傳染病，各國(guó)在制定國(guó)家戰(zhàn)略來應(yīng)對(duì)突發(fā)性傳染病威脅時(shí)也是措手不及。19世紀(jì)上半葉，霍亂和其他突發(fā)性傳染病肆虐歐洲，迫使歐洲各國(guó)認(rèn)識(shí)到有必要攜手合作，以保護(hù)本國(guó)民眾免受突發(fā)性傳染病侵襲，并通過檢疫措施減輕因跨境貿(mào)易而帶來的負(fù)擔(dān)。

二、起步發(fā)展階段：以隔離防守為主的跨國(guó)協(xié)作

由于帝國(guó)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益失衡，所以它們之間的矛盾也日益尖銳。相互依附、相互斗爭(zhēng)，形成了兩個(gè)強(qiáng)烈對(duì)立的帝國(guó)主義集團(tuán)，最終導(dǎo)致了第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。疾病往往出現(xiàn)在人類最脆弱的時(shí)候，戰(zhàn)爭(zhēng)往往是引發(fā)突發(fā)性傳染病大規(guī)模出現(xiàn)和傳播的重要促成因素。第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束也標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)開始聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)性傳染病。在19世紀(jì)的下半葉各國(guó)召開了幾次衛(wèi)生會(huì)議，1893年和1894年會(huì)議附有兩項(xiàng)關(guān)于霍亂的補(bǔ)充文書，1897年起草了防止鼠疫傳播的公約。這幾項(xiàng)條約為后面通過的《國(guó)際衛(wèi)生公約》和其他突發(fā)性傳染病法律法制等相當(dāng)廣泛的文件奠定了基礎(chǔ)。在突發(fā)性傳染病防治政策形成的重要階段，1907年，合作國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室成立。其總部設(shè)在法國(guó)巴黎，負(fù)責(zé)監(jiān)督遵守有關(guān)船舶和港口的檢疫規(guī)則，以防止霍亂和其他突發(fā)性傳染病的傳播，并收集來自成員國(guó)的數(shù)據(jù)。1922年，國(guó)際聯(lián)盟建立了“衛(wèi)生理事會(huì)”，并率先制定了突發(fā)性傳染病疫苗的全球化標(biāo)準(zhǔn)。在兩次世界大戰(zhàn)期間也締結(jié)了衛(wèi)生條約，其中包括1926年在巴黎通過的《國(guó)際衛(wèi)生公約》1933年在海牙簽署的《空中航行國(guó)際衛(wèi)生公約》和1924年的《泛美衛(wèi)生法典》。

1969年7月，世界衛(wèi)生大會(huì)通過了第一部《國(guó)際衛(wèi)生條例》。作為世界衛(wèi)生組織（WHO）成員國(guó)之間關(guān)于聯(lián)合檢測(cè)和控制6種嚴(yán)重突發(fā)性傳染病（霍亂、鼠疫、黃熱病、天花、復(fù)發(fā)性發(fā)熱和傷寒）的協(xié)定，它成為唯一能夠有效防止突發(fā)性傳染病國(guó)際傳播的國(guó)際法律文書，結(jié)束了不同衛(wèi)生法規(guī)長(zhǎng)期并存的局面。在這一階段，國(guó)際衛(wèi)生治理的參與者數(shù)量增加，美洲地區(qū)國(guó)家的加入擴(kuò)大了主要衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)的范圍。與此同時(shí)，國(guó)際合作已擴(kuò)大到預(yù)防和控制突發(fā)性傳染病以外的其他事項(xiàng)。世界衛(wèi)生組織的成立結(jié)束了以往多個(gè)國(guó)際公共衛(wèi)生組織的局面，國(guó)際衛(wèi)生管理開始呈現(xiàn)出統(tǒng)一化的趨勢(shì)。然而，相關(guān)的主權(quán)國(guó)家還沒有人類整體利益的意識(shí)，只是為了維護(hù)本國(guó)的利益，國(guó)際突發(fā)性傳染病防控政策的出現(xiàn)還處于初級(jí)階段。

三、高速推進(jìn)階段：以合作共治為主的全球治理

20世紀(jì)初，流感開始廣泛傳播。與此同時(shí)，可怕的艾滋病在非洲被發(fā)現(xiàn)。20世紀(jì)30年代爆發(fā)的“西班牙”超級(jí)流感是由甲型H1N1流感病毒引發(fā)的全球大流行病，這是人類突發(fā)性傳染病學(xué)史上的一場(chǎng)災(zāi)難。因此，大多數(shù)國(guó)家的預(yù)期壽命都出現(xiàn)了不同程度的下降。1981年，美國(guó)正式承認(rèn)艾滋病是一種突發(fā)性傳染病。科學(xué)家經(jīng)研究推測(cè)，該疾病最初源于非洲的猩猩群體。在野外狩獵活動(dòng)中，獵人因接觸被艾滋病毒污染的血液而感染，隨后這種疾病在非洲地區(qū)逐步傳播開來。之后，隨著人口流動(dòng)，部分感染者作為移民將疾病帶到了美國(guó)。聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署發(fā)布《2023全球艾滋病防治進(jìn)展報(bào)告—終結(jié)艾滋病之路》報(bào)告顯示：全球目前有3900萬名艾滋病病毒感染者，其中2980萬人正在接受抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療。2022年，130萬人艾滋病病毒新發(fā)感染，63萬人死于艾滋病相關(guān)疾病。根據(jù)《性健康教育學(xué)》的相關(guān)研究論述，艾滋病已經(jīng)成為一些非洲國(guó)家的主要威脅，在這些國(guó)家，艾滋病的流行已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率降低了一半。

在這一時(shí)期，人們認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)有的《國(guó)際衛(wèi)生條例》所建立的國(guó)際法律框架已不足以應(yīng)對(duì)日益增多的突發(fā)性傳染病。1995年，世界衛(wèi)生組織授權(quán)世界衛(wèi)生組織秘書處啟動(dòng)對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的修訂工作。《國(guó)際衛(wèi)生條例》的修訂工作從1998年一直持續(xù)到2003年，而2003年的非典疫情加速了《國(guó)際衛(wèi)生條例》的修訂進(jìn)程，因?yàn)檫@次疫情凸顯了全球需要一個(gè)新的國(guó)際法律框架來控制突發(fā)性傳染病。修訂后的《國(guó)際衛(wèi)生條例》將涵蓋更廣泛、更多樣的突發(fā)性傳染病威脅，并將擴(kuò)大全球行為者在預(yù)防和控制突發(fā)性傳染病方面的參與。《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005年）是突發(fā)性傳染病國(guó)際法律體系歷史上的一個(gè)里程碑，旨在\"預(yù)防、抗擊和控制疾病的國(guó)際傳播，并促成公共衛(wèi)生對(duì)策”。盡管制定了相關(guān)立法，但會(huì)員國(guó)在發(fā)展突發(fā)性傳染病控制核心能力方面仍存在分歧。如，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了控制傳染病標(biāo)準(zhǔn)，甚至提出了許多創(chuàng)新，而發(fā)展中國(guó)家則對(duì)發(fā)展核心能力不夠重視。在WHO的支持下，幾乎沒有通過具有約束力的指導(dǎo)方針。

但是，新的突發(fā)性傳染病防控政策的出現(xiàn)，促進(jìn)了全球基金的建立，其建立于2002年，由各國(guó)政府、民間社會(huì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門和受突發(fā)性傳染病影響的人群之間合作建立。它匯集了來自世界各地的資金，用于戰(zhàn)略投資，以減輕全球艾滋病、結(jié)核病和瘧疾的負(fù)擔(dān)。隨著全球基金、杜絕結(jié)核病和免疫聯(lián)盟等公私合作伙伴關(guān)系的出現(xiàn)，突發(fā)性傳染病控制進(jìn)入了國(guó)際合作的新階段，以抗擊艾滋病、結(jié)核病、瘧疾和孕產(chǎn)婦及兒童死亡，國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性突發(fā)性傳染病防治政策也進(jìn)入了新發(fā)展階段。

四、攜手共進(jìn)階段：以全球聯(lián)動(dòng)為翼的傳染病防治新路徑

進(jìn)人新世紀(jì)，突發(fā)性傳染病等公共健康問題全球化趨勢(shì)更加明顯，隨著海上貿(mào)易的發(fā)展，全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化等交流日漸密切。突發(fā)性傳染病即使在一國(guó)出現(xiàn)，也不能避免其隨著國(guó)際交流傳播到其他國(guó)家。

對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性傳染病防治政策未來展望，筆者在此提出三點(diǎn)建議。首先，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮有關(guān)國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性傳染病防治政策的領(lǐng)導(dǎo)作用，并要求WHO及其締約國(guó)切實(shí)履行其職能與責(zé)任，保證各種預(yù)防與控制措施得到有效執(zhí)行，這就要求加強(qiáng)WHO的主導(dǎo)地位。

其次，我國(guó)可以把國(guó)內(nèi)外關(guān)于突發(fā)性傳染病防治政策有機(jī)地結(jié)合起來，以彌補(bǔ)在預(yù)防和控制方面國(guó)際政策的缺陷，把國(guó)家政策中涉及突發(fā)性傳染病防治的政策通過國(guó)際會(huì)議上升為國(guó)際法，從而增強(qiáng)世界各國(guó)對(duì)我國(guó)的國(guó)際法的承認(rèn)程度和國(guó)際法的執(zhí)行能力。例如，《國(guó)際衛(wèi)生條例》的檢疫制度就源于各國(guó)的檢疫法；突發(fā)性傳染病監(jiān)測(cè)也是各國(guó)常用的防疫手段；而在天花等惡性突發(fā)性傳染病被消滅后，疫苗接種這一極為有效的防疫措施也逐漸成為國(guó)際法的具體規(guī)范。在突發(fā)性傳染病防控國(guó)際法缺失的情況下，在相關(guān)國(guó)際法出臺(tái)之前，可以適用各國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行防控。

最后，擴(kuò)大全球衛(wèi)生治理的主要參與方。全球社會(huì)包括各國(guó)、聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織以及其他政府間組織和非政府組織。面對(duì)全球性突發(fā)性傳染病的威脅，僅靠各國(guó)政府單方面的行動(dòng)，已難以有效確保全球公共衛(wèi)生安全。為此，我們必須積極調(diào)動(dòng)各類國(guó)際力量的資源優(yōu)勢(shì)，充分借助它們?cè)谙嚓P(guān)國(guó)際法的制定、實(shí)施和影響方面的影響力。此外，在突發(fā)性傳染病防治政策中，還應(yīng)該有相關(guān)國(guó)際衛(wèi)生法的具體規(guī)定，可以補(bǔ)充國(guó)際條約、國(guó)際法等。

結(jié)論

從突發(fā)性傳染病防控政策的歷史演變來看，有關(guān)突發(fā)性傳染病問題的國(guó)際制度的發(fā)展令人印象深刻。早期條約的設(shè)立并不能說明它們對(duì)突發(fā)性傳染病防控方面的影響，這些條約甚至可以被視為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化技術(shù)和全球化進(jìn)程所帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)的后衛(wèi)行動(dòng)。在全球突發(fā)性傳染病治理方面，突發(fā)性傳染病法律規(guī)制歷史演變證明，全球突發(fā)性傳染病治理在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和國(guó)際政治的面前是多么脆弱，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的相互聯(lián)系導(dǎo)致突發(fā)性傳染病風(fēng)險(xiǎn)全球化。

基金項(xiàng)目：2024年四川省研究生教育教學(xué)改革項(xiàng)目“西部高水平醫(yī)科院校健康法治人才全球勝任力的研究生培養(yǎng)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YJGXM24-B063）；四川醫(yī)院管理與發(fā)展研究中心2024年度項(xiàng)目“健康中國(guó)背景下護(hù)士處方權(quán)法律規(guī)制研究\"（項(xiàng)目編號(hào)SCYG2024-7）;2024年度四川省瀘州市科技計(jì)劃項(xiàng)目“‘一帶一路’倡議下西部地區(qū)醫(yī)療國(guó)際合作法治化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024ZRK270）。

（作者單位：西南醫(yī)科大學(xué)法學(xué)院）責(zé)任編輯／木非木