關鍵詞：外國優質教育資源；中外合作辦學形式；教育行政部門職能；矛盾與選擇中圖分類號：G648.9;G640 文獻標識碼：A 文章編號：1004-8634(2025)04-0142-（11)DOI:10.13852/J.CNKI.JSHNU.2025.04.014

改革開放后中外合作辦學在我國逐漸生根，受到不少高校(含職業技術學院)的青睞。隨著1995年原國家教委出臺《中外合作辦學暫行規定》（后文簡稱《暫行規定》），中外合作辦學進入國家法律層面，成為我國教育事業的重要補充。2003年國務院頒布《中外合作辦學條例》（后文簡稱《條例》）、2004年教育部制定《中外合作辦學條例實施辦法》(后文簡稱《實施辦法》取代《暫行規定》后，中外合作辦學項目和機構如雨后春筍般涌現，中外合作辦學的數量、質量和層次逐漸成為衡量高校國際化辦學的重要標志性成果，方興未艾。經過數十年發展，中外合作辦學已經成為我國高等教育事業不可或缺的重要內容，盡管各個高校對其重視程度不同，但都努力與外國高校商談合作辦學事宜，積極申報中外合作辦學項目或者機構，以此提高和證明自身的國際化水平。

我國中外合作辦學取得的成就有目共睹，辦學中出現的問題也引起了多方關注，從事中外合作辦學實務和理論研究的專業人士對此多有論述。從現有成果看，研究者更多關注的是中外合作辦學中的某些細節問題，比如研究某一項目、機構的人才培養、師資、課程思政、學生工作、黨的建設等，以及基于某一高校中外合作辦學實踐而進行經驗交流。相比之下，從宏觀角度分析中外合作辦學走向，對中外合作辦學事業向縱深發展提出可行性意見、建議的研究成果并不多。雖然不少人強調中外合作辦學應當提質增效，但對如何真正做到提質增效語焉不詳。黨的二十屆三中全會強調“推進高水平教育開放，鼓勵國外高水平理工類大學來華合作辦學”，對中外合作辦學提出了更高的要求。在高水平教育開放背景下，致力于提質增效的中外合作辦學應當向何處去？只有從宏觀角度對中外合作辦學自身存在的矛盾進行深入分析，認清中外合作辦學的發展規律，才能根據時代要求做出更理性的選擇，借改革開放的東風深人推進中外合作辦學事業發展。

中外合作辦學的本意是引進外國優質教育資源、提高國內教育的質量和水平。到底是原封不動地引進，還是對其進行吸收和轉化，是中外合作辦學需要解決的首要矛盾和問題。而在此基礎上，我國又應當以什么樣的形式開展中外合作辦學？教育行政部門的職能應當如何調整？這些直接影響著中外合作辦學的發展方式和走向。本文從三對矛盾入手，嘗試回答這些問題。

一、簡單移植，抑或消化吸收外國優質教育資源如何轉化

中外合作辦學的歷史始于清末民初，中華人民共和國成立后蘇聯支援中國高校建設也帶有中外合作辦學性質，但今天我國用法律和政策嚴格規范的中外合作辦學是改革開放以后才興盛起來的。1978年秋上海交通大學代表團訪問美國高校，目的就是尋求與美方高校合作，提高我國的教育和科技水平，此行受到全國廣泛關注，上海交通大學也走在教育對外開放的前列。黨的十一屆三中全會確立的改革開放政策當然涵蓋教育領域，引進國外資金、技術和管理經驗也是我國高等教育事業迅速發展的一個重要因素。教育領域開展國際合作需要引進的是外國優質教育資源，這是中外合作辦學的應有之義。有研究者盛贊當前我國跨境教育特別是中外合作辦學的價值，指出：“積極開展跨境教育有利于確保高等教育人才培養、科學研究等始終擁有足夠活力，處于前沿水平，全面融入主流學術話語體系，吸納先進的辦學理念和人才培養模式，優化教育教學管理制度。…通過中外合作辦學引進國外優質教育資源并加以有效利用是合作最深入、最具實質性的涉外辦學形式。\"①毋庸置疑，中外合作辦學會隨著我國對外開放的深入推進而蓬勃發展。那么，如何認識中外合作辦學所引進的外國優質教育資源呢？

1.“四個三分之一以上”成為評價外國優質教育資源的形式標準

何謂外國優質教育資源？這很難用簡單的文字來規范和要求。我國一些高校早期開展中外合作辦學時，隨便引進幾個外國教師來教授外語，似乎就算是引進外國專家或外國優質教育資源了。《條例》對如何引進外國優質教育資源并沒有明確要求，只用“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學”一筆帶過。在引進外國優質教育資源方面，《實施辦法》第44條規定：“中外合作辦學機構和舉辦中外合作辦學項目的中國教育機構應當根據國家有關規定，通過合法渠道引進教材。引進的教材應當具有先進性，內容不得與中國憲法和有關法律法規相抵觸。中外合作辦學機構和舉辦中外合作辦學項目的中國教育機構應當對開設課程和引進教材的內容進行審核，并將課程和教材清單及說明及時報審批機關備案。”這一條強調了引進的教材應當具有先進性和接受審核，仍沒有明確先進性的標準。因此，無論行政法規還是部門規章，都沒有關于引進外國優質教育資源的可操作性的要求。

為了解決實踐中引進外國優質教育資源缺乏標準的問題，教育部2006年發布《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》，強調“切實加大外國教育資源的引進力度，并對引進的外國教育機構的課程，特別是用以替代中國學歷教育課程的課程認真進行評估”，明確提出了“四個三分之一以上\"的要求：“引進的外方課程和專業核心課程應當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機構教師擔負的專業核心課程的門數和教學時數應當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上。”從此以后，“四個三分之一以上”成為判斷中外合作辦學在引進外國優質教育資源方面是否達標的權威標準。盡管之后的相關通知、文件增加了評價中外合作辦學的其他要求，比如經費使用、黨的建設等，評價中外合作辦學的標準越來越完備和規范，但是“四個三分之一以上\"的要求一直堅持下來，成為中外合作辦學在引進外國優質教育資源方面最核心的評價標準。在當前的辦學實踐中，引進外國優質教育資源實際就是要求引進的課程、教師達到“四個三分之一以上\"的標準。這個標準在規范外國教育資源的引進方面確實起到了積極作用，但它更多具有形式意義，對實質性地引進外國優質教育資源的指導意義并不大。

2.“四個三分之一以上”導致對外國優質教育資源采取簡單移植的態度

“優質教育資源”是一個籠統的說法，它應當指的是教育領域那些能夠促進學習者掌握特定專業的知識和理論、激發學習者獲取先進的專業技能、培養學習者開拓創新的思維和精神的各種教育內容。一般來說，課程、教材、教學資料和教師是當然的教育資源，能通過某種物質載體呈現出來，可以稱為“顯性教育資源”；但是，學校的管理方式、人才培養機制、育人理念、文化傳統、校風學風等也屬于教育資源的重要組成部分，它們更多地體現在教工和學生的觀念中，因而大致可以稱為“隱性教育資源”。當然，無論是顯性教育資源還是隱性教育資源，判斷外國教育資源是否具有優質性，主要是看它們的“比較優勢”，需要綜合考量多種因素。比如，國外高校自身的綜合實力排名如何？合作舉辦的項目或者機構的學科、專業在外方高校中是否屬于強勢學科、專業？這些學科、專業與國內高校相比有哪些優勢？合作舉辦的項目、機構是否屬于中方高校當地急需、薄弱、空白學科領域？等等。只有從這些方面綜合評價，才能確定國外教育資源在多大程度上具有優質性。

從邏輯上說，“四個三分之一以上\"作為形式上的評價標準，難以形成對外國優質教育資源的客觀評價，也不利于中方辦學者消化吸收外國優質教育資源。“四個三分之一以上\"的要求把引進外國優質教育資源簡化為顯性的引進課程和教師的數量占比，所定義的外國優質教育資源本身就只看形式標準而忽略實質內容，顯然失之偏頗，不利于培養高層次的國際化人才。更重要的是，過于強調這種評價標準不利于中方高校消化吸收外國優質教育資源，導致中外合作辦學在人才培養方面出現“中外脫節”的局面。單就教材而言，有研究者指出：“中外合作辦學項目中提倡課程和教材的共同開發，教學方法的共同改進，然而實際中的中外雙方教師通常按照各自的方式對學生進行管理，缺乏實質性的交流和合作。課程與教材的開發大多局限于翻譯和重組，沒有進行本土化的改造，違背了引進國外優質教育資源的初衷。\"①這也在一定程度上說明，中外合作辦學者可以實現“四個三分之一以上\"這種形式上的要求，但是能否真正引進外國優質教育資源并將其有機融入人才培養中則是另外一回事。如果簡單移植外方課程和師資、形式上達到“四個三分之一以上\"要求的中外合作辦學被認為是合格的，那么人們對中外合作辦學的評價將會進一步僵化。

從實踐來看，“四個三分之一以上\"作為形式上的評價標準，不利于推動中方辦學者與外方合作高校開展深度的合作和交流，實現人才培養、科學研究能力的有效提升。中國的發展越來越離不開世界，對教育領域加強國際合作與交流、大力培養高層次國際化人才提出了更高的要求。2020年發布的《教育部等八部門關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》強調“加大中外合作辦學改革力度”，“提升我國高等教育人才培養的國際競爭力，加快培養具有全球視野的高層次國際化人才”，“建立中國特色國際課程開發推廣體系”。我國東部地區特別是江浙滬地區的中外合作辦學在全國一直處于領先地位，它們的不少做法被中西部地區高校津津樂道。有人研究了江浙滬地區“雙一流”高校的中外合作辦學情況，認為其辦學成效雖逐漸顯現，但合作內涵不夠深入。“雖然江浙滬地區‘雙一流'建設高校中外合作辦學在質量發展認證、人才培養、科學研究和獲獎等方面取得了一定的成績，但總體而言，現有合作偏向于基礎人才培養方面，未能深入科研協同創新等方面。相較于中外高校人才培養合作，中外高校之間的科研協同創新難度更大也更復雜，再加上許多機構合作辦學時間較短，目前江浙滬地區大多數‘雙一流'建設高校中外合作辦學機構中的科研合作尚處于初期探索階段，不僅在科研創新協同平臺建設和科技人員培養方面有待加強，而且產出的科研創新成果也呈現數量少、層次低的現象。\"①這一結論可能會出乎很多人意料，但確實指出了中外合作辦學發展中存在的一個重要問題，即符合“四個三分之一以上\"要求的中外合作辦學，在中外雙方的深度合作上仍然存在“兩張皮”現象。除了前文提及的中外雙方在人才培養方面存在一定程度的脫節外，教學和科研之間的脫節也比較明顯。科學研究是高等學校特別是“雙一流\"高校各項工作的重中之重，沒有高水平的科學研究就不可能培養出高水平的人才。“雙一流”高校引進外國優質教育資源不僅是為了培養人才，更是希望在人才培養過程中帶動中外雙方科學研究方面的合作。江浙滬地區“雙一流\"高校中外合作辦學在科研國際合作方面的不足，充分說明當前中外合作辦學對高校科學研究的輻射和帶動效應并不理想。

3.消化吸收是實現外國優質教育資源向國內轉化的必由之路

前文已經指出，無論是基于邏輯分析還是從辦學實踐來看，當前我國在引進外國優質教育資源方面一直存在“簡單移植”的問題，不但對教育資源的理解失之偏頗，而且照搬國外的課程、師資，不注意消化吸收和融入我國的人才培養、科學研究工作中。這實際上反映了中外合作辦學中我國對外國優質教育資源的預期和實際做法方面的矛盾。之所以沒有實現預期的深度融合目標，一個重要和直接的原因是簡單移植外國教育資源，只需達到形式上的標準就算合格了。有研究者概括了當前中外合作辦學在人才培養過程中存在的三個主要問題：一是中方與外方教師在課程考核方式上的差異不僅引起學生對成績的質疑，更對現有的評價標準提出了挑戰；二是引進資源未能實現本土化，外方教師在授課過程中選用的案例大多是外國本土案例，學生因為缺乏相關政策背景與文化知識，對部分案例理解不準確，導致無法對接現實專業；三是學生長期發展規劃不足，影響著高質量人才培養目標的實現。②這三個問題說到底就是引進的外國優質教育資源在國內存在“消化不良”問題。因此，在今后的中外合作辦學中，我國必須在“簡單移植”和“消化吸收”之間做出正確選擇。

如果說早期的中外合作辦學因各項標準不夠明確而需要通過“四個三分之一以上\"這樣的形式要件進行規范，那么經過數十年的發展，當前的中外合作辦學必須科學評估外國優質教育資源到底優在哪里、與中方高校的人才培養和科學研究怎么有機融合，以求真正實現中外合作辦學的預期目標。2003年出臺的《條例》和2006年教育部發布的意見在當時具有顯著的進步意義，但經過這么多年的發展，這些要求只能成為當前中外合作辦學的最低要求和基本標準，而不應當成為機構和項目積極追求的目標。只有以“消化吸收”的姿態對待外國優質教育資源，實現雙方教育資源“強強聯合”，中外合作辦學才能有更好的發展前景。

有專業人士指出：“中外合作辦學不能簡單地復制或照搬國內外的教育，而要根據未來世界的發展趨勢和需要，整合東西方優質資源，借鑒世界教育理論和優秀實踐，創造性地發展出有中國特色的未來教育理念，從而引領中國教育變革和影響世界教育發展。\"③這其實也在強調應當以消化吸收的方式對待外國優質教育資源，最終使之轉化為國內教育資源。這就要求中外雙方高校必須實現真正的合作，而不是把各自的教育資源進行簡單拼接。具體來說，在人才培養方面，除了原版引進外國課程和教學資料外，雙方還應當通過培訓中方教師、共同開發課程、共同編寫教材、共同開展學業評價等方式，開闊中方教師的國際視野，提高其國際化人才培養能力，并使外國優質教育資源有機融人中方的教育教學活動中。在科學研究方面，中方高校應當通過吸收外方專家學者進入科研團隊、共同申報科研項目和開展研究活動、合作舉辦國際學術會議等方式進行深度合作，并用共同取得的科研成果反哺人才培養工作。總之，只有加強實質性的深度合作，外國優質教育資源才能逐漸轉化為國內教育資源，真正實現中外合作辦學的目的。

二、設立機構，抑或舉辦項目一中外合作辦學形式如何取舍

大家都知道，中外合作辦學包括項目、機構兩種形式，機構又分為非獨立法人機構和獨立法人機構，它們都發揮著積極作用，成為中外合作辦學事業的重要支撐。很多人不知道的是，不同形式的中外合作辦學有何區別，其優勢和劣勢在哪里。經檢索，現有若干研究成果對中外合作辦學形式做過分析，但討論的不是它們之間的優劣和如何實現互補，而是針對某些機構或者項目，分析其人才培養、課程思政、師資建設、經費保障等問題；其所得出的結論并不是某一種辦學形式特有的，對此種形式給出的建議同樣適用于彼種形式。顯然，無論是在理論上還是在實踐中，很多人對機構和項自并不做區分，也幾乎不考慮這些辦學形式的優劣。

教育部網站公布的數字表明，截至2025年2月，教育部共審批和復核中外合作辦學1100個本科項目、199個碩士以上項目和189個本科機構、98個碩士以上機構。項目在數量上遠超機構，已經成為中外合作辦學的主流。現行《條例》只規定機構而未對項目進行規范，不能不說是一個遺憾，在修改時應當增加關于項目管理的內容才能更好地發揮調整作用。針對中外合作辦學的機構和項目這兩種形式，人們不禁會問：應當如何選擇中外合作辦學形式，才能更好地達到中外合作辦學的目的？或者說，對于開展中外合作辦學的中方高校來說，是應當努力設立機構呢，還是把精力放到舉辦項目上呢？這其實就提出了兩種形式的優劣問題。

1.機構的優勢有限而劣勢難以克服，無法推 廣普及

我國開始實施中外合作辦學時，法規和規章關注的是機構形式的中外合作辦學。比如，最早以法律形式規范中外合作辦學的《暫行規定》第2條規定：“本規定所稱的中外合作辦學，是指外國法人組織、個人以及有關國際組織同中國具有法人資格的教育機構及其他社會組織，在中國境內合作舉辦以招收中國公民為主要對象的教育機構（以下稱合作辦學機構），實施教育、教學的活動。”后來出臺的《條例》第2條規定：“外國教育機構同中國教育機構(以下簡稱中外合作辦學者）在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構(以下簡稱中外合作辦學機構)的活動，適用本條例。\"這兩部規范性法律文件更像是“中外合作辦學機構組織法”，因為它們規定的都是中外合作辦學機構的設立、運行、財務等方面的事宜。現行《條例》和《實施辦法》所規定的中外合作辦學機構，包括獨立法人機構和非獨立法人機構。

獨立法人中外合作辦學機構是獨立設置的高校，其引進外國優質資源和教學改革創新的力度大，內部管理體制靈活，有利于充分吸收中外高校的優勢。有些人正是看到了獨立法人機構的這些優點，而對其帶動我國教育事業國際化寄予厚望。例如有研究者指出：“不可否認，中外合作辦學是扎根中國大地以培養中國人才為主要使命的辦學模式，這注定了中外合作辦學的內涵建設和評價方法要強調中國特色。同時，我們也要清楚地看到，當前中外合作辦學實踐中普遍采取的中外融合創新的教學模式，尤其是在具有法人資格的中外合作大學中普遍存在的強調‘原汁原味'引進境外母體辦學模式和教學質量保障體系現象，促使我們需要在競爭力評價指標體系中適度體現國際化標準。\"①作為獨立設置的高校，獨立法人機構以全校力量開展中外合作辦學，整建制地引進外國優質教育資源，當之無愧地成為中外合作辦學的前沿陣地，所產生的積極影響和所發揮的帶動作用顯而易見。

但也必須看到，以獨立法人機構的形式開展中外合作辦學仍面臨著若干問題。一是獨立法人機構作為獨立設置的高校在很多方面都具有不可復制性，也難以對申請設立它的中方高校產生實質性的影響。我國已經分別由不同的高校與國外知名高校共同設立若干所獨立法人中外合作辦學機構，除了遵循全國統一的設立標準、管理制度之外，它們的辦學特色、運行機制、人才培養質量等各不相同，不但相互之間難以學習借鑒，而且對國內其他高校甚至對申請設立它們的中方高校也難以產生實質性的輻射帶動作用。畢竟，這些機構既然作為獨立法人存在，那么它們從法律上就和別的高校沒有隸屬關系。二是獨立法人機構帶有一定的商業色彩，難以對我國絕大部分高校發揮示范引領作用。我國法規和規章一直強調中外合作辦學屬于公益事業，但中外合作辦學機構的法律定位比較模糊。有研究者通過分析相關法律認為：“基于國外合作辦學機構法律地位的定位以及我國發展實情，采用分類管理的方法，將營利性中外合作辦學機構定為公益公司法人，非營利性中外合作辦學機構定為民辦事業單位法人，不僅符合國際慣例，而且有助于促進中外合作辦學機構規范、健康、持續發展。\"①根據《實施辦法》第28條和第31條，雖然“中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動”，但中外合作辦學者可以“取得合理回報”。如果沒有合理回報，中外合作辦學機構將難以為繼。但是，即使在不開展營利性經營活動的前提下取得合理回報，也不符合廣大中方高校特別是公立高校的職能設定和運行要求。中外合作辦學機構在推動國際化方面的各種有效措施，對廣大中方高校來說可能無法借鑒。

非獨立法人中外合作辦學機構是教育行政部門批準設立的中方高校內部學院，一般管理著若干項目，從道理上說既可以充分利用中外雙方高校的資源，又有相對獨立和靈活的管理制度，似乎是中方高校的“特區院系”。與獨立法人機構比起來，非獨立法人機構運行成本較低，但整體上要遵守中方高校的各項管理制度，其人才培養、學生管理和國際合作工作與本校其他專業院系差別不大。因此，非獨立法人機構雖然從名稱上看很有國際色彩，但它實質上是中方高校與外方高校合作設立的“項目管理團隊”，引進外國優質教育資源的力度和辦學的國際化水平根本不能與獨立法人機構相提并論。除此之外，非獨立法人機構還存在隨時被外方高校終止合作的風險。這是因為，非獨立法人機構一般是中方高校與某一個外方高校合作設立的，合作對象單一，且由于不具有法人地位，外方高校一旦提出終止合作，非獨立法人機構將陷入窘迫境地。近期美國密歇根大學終正與上海交通大學合作導致上海交通大學密歇根學院面臨的就是這個問題。

總的來說，獨立法人機構雖然可以成為中外合作辦學的先鋒，在培養國際化人才方面的作用不容小，但是由于組建難度大，運行成本高，辦學特色和管理體制過于獨特，這樣的機構不可能在我國“遍地開花”，對國內其他高校的借鑒意義不大。非獨立法人機構雖然運行成本低，但其國際化辦學水平不夠明顯，還可能隨時被終止。中外合作辦學機構的這些劣勢是其本身固有的，很難通過合作辦學者自身努力而克服。因此，無論是作為獨立法人還是非獨立法人，機構都難以成為中外合作辦學的主流，無法得到普及和大力提升我國教育事業國際化水平。

2.項目的優勢明顯而劣勢可以消除，由高校自行設立院系進行管理是最優選擇

《實施辦法》第2條規定：“本辦法所稱中外合作辦學項目是指中國教育機構與外國教育機構以不設立教育機構的方式，在學科、專業、課程等方面，合作開展的以中國公民為主要招生對象的教育教學活動。”雖然《實施辦法》大部分內容規范的是中外合作辦學機構，但在第4章以專章規定了“中外合作辦學項目的審批與活動”，這使項目成為中外合作辦學的法定形式之一。

中外合作辦學項目是中方高校內部舉辦的中外合作辦學專業，有的分散在專業院系，有的掛靠在學校職能部門（比如教務處、國際處等），有的高校則成立專門的院系（比如國際學院、國際教育學院)統一管理。與機構比起來，項目非常明顯的優點是報批容易，與非中外合作辦學同名專業有比較密切的聯系，各項目的運行成本低。更重要的是，不同的項目各自獨立運行，某一個項目出現問題（比如被教育行政部門宣布不合格，或者外方高校終止合作）不會對其他項目產生實質性影響。當前中外合作辦學項目數量眾多，中外合作辦學者申報項目的熱情居高不下，也是出于這方面的考慮。

當然，中外合作辦學項自也有劣勢。有研究者指出：“目前大部分中外合作辦學項目普遍存在的問題是人才培養方案不健全，課程設置不合理，課程的門類不全、實用性欠缺以及教材選用不合理，且基本重語言類專業必修課，輕方向類專業選修課等，學生整體的課業壓力較大。相當多的中外合作辦學項目使用的教材大部分來源于本土教材，沒有大量引進高質量的國外原版教材，導致教學過程中的各個板塊之間銜接不暢，出現斷層，教學內容、教學模式以及教學方法等出現不洋不中的現象，無論是對教師的教學還是對學生的學習都產生了一定的阻礙。\"①實踐中，中外合作辦學項目確實在不同程度上存在上述問題，這也說明了中外合作辦學項目存在的主要劣勢：(1)掛靠在專業院系的項目，因與非中外合作辦學同名專業比較接近，易受習慣勢力的影響，項目管理人員和教師的國際化理念不強，可能把二者混為一談，或者不愿意針對中外合作辦學項目設定專門的管理制度、課程，不利于凸顯項目的國際化特色。(2)掛靠在學校職能部門的項目，因職能部門以業務管理為主，并非專門的人才培養機構，導致項目的人才培養質量不高。而且，由于職能部門和專業院系是兩類完全不同的機構，掛靠在職能部門的項目即使在運行中注重引進外國優質教育資源，也不善于把外方教育資源和本校教育資源有機融合起來，出現中外雙方在人才培養方面脫節的問題。3)由專門的國際學院(或者國際教育學院)統一管理的中外合作辦學項目，不僅缺乏學科和專業師資的支撐，而且一般也會不同程度地存在中方教育資源與外方教育資源融合不夠的問題。

但與中外合作辦學機構的劣勢比起來，中外合作辦學項目的劣勢是可以消除的。這是因為，中外合作辦學項目無論歸中方高校的哪個部門、院系管理，其運行都屬于高校內部管理事務，通過校內資源調整便可最大限度地推動項目的國際化和實現對校內相關學科、專業在國際合作方面的輻射帶動作用。至于中外合作辦學項目到底應當由高校哪些院系或者部門來管理，則要考慮中方高校自身的辦學規模、中外合作辦學事業的發展水平等因素。一般說來，中外合作辦學項目的發展大致有三個階段，或者說其管理有三種形式：(1)規模小、初辦中外合作辦學的高校，大多把項目掛靠在職能部門來管理，以此凸顯其重要性和示范意義。(2)辦學規模稍大、項目略多的高校，則適合設立國際學院統一管理項目。這是因為，中外合作辦學項目具有一定的共性，所有項目統一由國際學院管理可以實現“專業的人干專業的事”。比如，可以統一辦理引進外國優質教育資源的各項事務，接受相關部門對中外合作辦學項目的評估、檢查；統一協調專業院系開展人才培養工作，實現中外教育資源有機融合；統一管理學生事務，凸顯項目與非中外合作辦學同類專業在學生工作中的不同;統一組織開展教學研究、教材編寫、海外課程等活動，積極營造濃厚的國際化育人氛圍等。(3）項目數量多、學生規模大、辦學層次多樣、發展比較成熟的高校，從學科(專業)和學院一體化建設角度出發，則適合把中外合作辦學項目分散在各個專業院系來管理，使外國優質教育資源真正被吸收到專業院系日常的人才培養和科學研究工作中。這應當是中外合作辦學項目發展的高級階段和高校對中外合作辦學項目進行管理的高級形式，可以實現中外優質教育資源的深度融合，達到\"潤物細無聲\"的效果。特別是對高水平研究型大學來說，更應當把項目放在專業院系來管理。值得注意的是，近年來有些高校用幾個冠以洋名的國際學院來組建“國際校區”的做法，不但有違中外合作辦學的宗旨，而且這種所謂的\"國際校區”會因缺乏專業院系的學科和科研平臺支撐而成為“無源之水”。“皮之不存，毛將焉附！”總之，由高校自行設立的院系(無論是國際學院還是專業院系)進行項目管理，通過校內協調即可有效解決當前中外合作辦學項目存在的諸多問題。最重要的是，高校自行設立的院系并非《條例》和《實施辦法》所規定的機構，不需要報請教育行政部門審批，簡化了很多事務，卻發揮著非獨立法人機構的職能，何樂而不為呢？

通過上述分析可知，以項目的形式開展中外合作辦學，由高校自行設立的院系來管理各項目，應當成為當前發展中外合作辦學事業的主要路徑。這種形式不僅設立便宜、成本低廉、管理專業，而且能最大限度地減少外方合作高校因政策調整而對中方高校中外合作辦學工作的不良影響，是我國高校實現“本地國際化\"的最優選擇。

三、嚴格管理，抑或強化服務

教育行政部門職能如何調整

當前中外合作辦學受到教育行政部門的嚴格審批、評估和監管，教育行政部門的政策導向和實踐中的具體做法對中外合作辦學工作影響極大。近年來我國對外開放的步伐進一步加大，新一輪的改革陸續啟動，作為教育領域對外開放窗口的中外合作辦學事業必將獲得新的發展機遇，教育行政部門的職權職責也會有所調整。教育行政部門對中外合作辦學工作，是應當嚴格管理，還是需要強化服務？這是中外合作辦學在當前發展中面臨的新的矛盾，需要教育行政部門做出符合時代要求的選擇。

有研究者歸納了中外合作辦學政策演變的歷史脈絡，將其分為四個時期，不同時期有不同的主要任務：1978一1994年是政策探索期，以服務國家需求為核心；1995—2002年是政策建設期，以規范辦學秩序為重心；2003—2015年是政策完善期，以保障辦學質量為主線；2016年至今是政策深化期，以推進高質量發展為主軸。①這種劃分有一定的道理，但跟黨的二十大特別是二十屆三中全會對改革提出的新要求還有較大差距。根據黨的二十屆三中全會“進一步深化改革\"的精神，教育行政部門應當基于自身職權對教育對外開放體制機制進行改革和完善，為高校引進外國優質教育資源、推動中外合作辦學提質增效提供更大的便利。相應地，在我國已經運行多年的《條例》及《實施辦法》都需要較大修改才能適應當前教育對外開放的需要。規范性法律文件的修改應當與進一步擴大開放所要求的國家有關部門特別是教育行政部門的職能定位相適應，討論教育行政部門的職能調整對完善相關法律制度也有重要價值。結合我國對外開放程度越來越高、教育國際化水平不斷提升的時代趨勢，建議教育行政部門適度放開對中外合作辦學的嚴格管理，并通過政策引導和運行監管促進中外合作辦學提質增效。

1.適度放開限制：只審批獨立法人機構和頒發外國高校學業證書的項目

在中外合作辦學事業發展實踐中，尤其是《條例》和《實施辦法》出臺后，教育行政部門一直嚴格按照行政法規和部門規章的要求對機構和項目進行審批和監管，有效規范了中外合作辦學工作，提高了辦學質量和國際化水平。任何一所高校想獲批項目和機構皆非易事，已獲批的項目和機構在運行中還需要定期接受教育行政部門的監管和評估，確保辦學質量符合國家要求。正是通過這些限制，中外合作辦學才逐步走上規范化道路。對教育行政部門的這種做法，不少研究者持支持態度。例如有人建議樹立完善中外合作辦學的審批、評估、監管體系：“其一，相關部門應嚴格把關審批與評估環節。嚴格把控高校中外合作辦學項目的立項過程，對于不符合資質的高校應及時叫停。引導中外合作辦學高校樹立正確的教學理念，重視中外合作辦學的教學環節和教學質量。其二，監管部門應嚴格把關監督環節。重點關注參與中介機構與高校承擔的任務完成情況、引入的外方優質資源的落實情況、申報協議與實際執行協議之間的差別等問題，確保中外合作辦學合法合規。\"這種觀點可能代表了相當一部分社會群體對中外合作辦學的態度，獲得了不少支持。

教育行政部門通過若干管理制度和措施限制中外合作辦學固然有利于提高辦學質量，但也有可能帶來一定的消極影響：(1)可能增加中外合作辦學的成本，降低引進外國優質教育資源的效率。無論是在項目、機構設立過程中，還是在接受評估、監管的過程中，辦學者都必須整理和提交大量的材料，教育行政部門也必須組織大量的人力物力來評審各種材料，并根據評審意見做出某種決定。更重要的是，這是一種常態化的工作，使人才培養、科學研究之外耗費大量成本成為中外合作辦學中的常態，在一定程度上可能降低引進外國優質教育資源的效率。(2)可能不利于發揮各個高校充分引進外國優質教育資源和推動教育對外開放的積極性、主動性。實際上，引進外國優質教育資源并不限于中外合作辦學這種途徑，還有不少其他方式，無非這些方式引進的力度、深度有所不同。如果高校把引進外國優質教育資源簡單等同于中外合作辦學，只注重其形式要件，那么以其他方式引進外國優質教育資源就可能被忽略。(3)把中外合作辦學作為一套獨立的辦學體系，可能背離中外合作辦學的宗旨。目前教育行政部門對中外合作辦學機構和項目的審批、評估、監管，已經形成一套相對獨立的評價和運作體系，在事實上把中外合作辦學與非中外合作辦學割裂開。中外合作辦學的初衷是把國外優質教育資源與國內優質教育資源有機融合起來，實現雙方在人才培養、科學研究方面的深度合作，但是目前這種“相對獨立”的體系不但可能不利于中外雙方深度合作，還可能加劇中外合作辦學所謂的“獨特性”，使之陷入封閉僵化“死胡同”。

前些年筆者就建議：“適度放開對中外合作辦學的限制，擴大中外合作辦學的規模和數量。當前的中外合作辦學審批制度非常嚴格，但仍出現一些問題，說明單靠嚴格的審批制度并不能真正解決中外合作辦學中出現的問題。如果放開審批權限，放寬設立條件，結果會怎么樣呢？想一想十幾年前，一些高校設立研究生院都需要教育部批準，后來教育部放開設立研究生院的限制后，不但沒有造成混亂，反而維護了高校的辦學自主權，促進了研究生教育事業的發展。由此可以推斷，放開中外合作辦學審批工作同樣會收到好的結果。”①基于這種認識，是否可以考慮教育行政部門只審批設立獨立法人機構、頒發國外學業證書的項自這兩種情形的中外合作辦學申請，其他形式的中外合作辦學（包括非獨立法人機構和只頒發中方高校學業證書的項目)都由中方高校或者中外雙方高校協議自行設立？這樣做的理由在于：

第一，獨立法人機構實際上是一所獨立設置的高校，這當然需要教育行政部門審批才能設立。在海外留學的人員獲取國外學業證書需要經過相關部門的學歷認證，而頒發國外學業證書的中外合作辦學總體上是在國內完成辦學活動的，教育行政部門批準這類項目后，可以省去對外國高校學業證書的認證環節。否則，這樣的中外合作辦學項目與社會上的留學中介項目將沒有多大區別，招生甚至不如那些留學中介項目。

第二，非獨立法人機構在推動合作辦學方面并沒有實質性的優勢，對辦學者來說唯一的優勢或許是能獲批較高的學費。與其這樣，不如取消這類機構，由高校根據辦學需要自行設立國際學院或者專業院系，加強對中外合作辦學項目的管理，并根據學科建設需要及時調整、取消這些內設院系，而不必向教育行政部門申報和備案。只要理順高校內部管理體制，高校自行設立的院系足以有效發揮中外合作辦學的功能，絲毫不亞于教育行政部門批準的非獨立法人機構。

第三，取消對只頒發中方高校學業證書的中外合作辦項目的審批，并不是說這些項目可以不受監管，也不意味著它們的辦學質量會下降。本來這些項目和非中外合作辦學同類專業的區別就不大，高校可以通過各種方式不同程度地引進外國優質教育資源。除了根據法規、規章和有關政策不能開展中外合作辦學的學科領域外，高校其他專業都可以積極開展中外合作辦學，只要有利于學科、專業國際化，國家都可以支持。至于這些具有國際化色彩的學科、專業的辦學質量，其實主要不取決于教育行政部門對它們評估的力度，而是取決于高校自身的辦學水平、質量。一般來說，一流大學、一流學科的辦學質量高于那些“雙非”的高校和學科，本科高校的辦學質量和水平高于專科高校，高校的國際化辦學情況同樣符合這一規律。

有研究者指出：“辦學初期片面追求經濟利益的辦學機構和項目，已經無法滿足社會發展的要求，加之主管部門不斷強化監管，或由于生源短缺停止招生，或由于評估不合格而被‘騰籠換鳥’。調查顯示，越來越多的中外合作辦學從自身戰略發展的要求進行專業設置，在學科專業建設布局方面不斷創新，并自成風格。\"②適度放寬對中外合作辦學的管理限制，減少審批的對象，有利于強化高校在國際化辦學方面的自主權，它們可以根據自身實力和當地經濟社會發展需求，適時尋求學科專業接近、實力相當的外國合作伙伴，集中精力引進優質教育資源。

2.強化服務監管：通過政策引導和監督管理促進中外合作辦學提質增效

當前中外合作辦學的絕大部分審批業務是針對只頒發中方高校學業證書的項自和非獨立法人機構的，取消相關審批必將大大減輕教育行政部門相對煩瑣的管理事務，使其能把精力更好地放在強化對中外合作辦學的服務監管上，有效促進中外合作辦學提質增效。具體來說，教育行政部門可以做好以下三項服務監管工作：

一是對只頒發中方高校學業證書的項目進行備案和抽查，及時解決中外合作辦學中出現的新問題。調整教育行政部門在中外合作辦學方面的職權職責，短期內難免會引發某些問題。教育行政部門應當根據新的形勢及時解決這些問題，推動中外合作辦學擴大規模和提高層次。如果教育行政部門不再審批非獨立法人機構，一般不會產生不良影響，已經批準過的機構可以由各個高校自行管理并根據需要合并裁撤。對于只頒發國內高校學業證書的項目，無論是教育行政部門已經批準的還是高校擬舉辦的，都可以由高校按照教育行政部門確定的標準自行設立和撤銷，并向教育行政部門備案，這有利于充分發揮高校自主開展中外合作辦學的積極性。誠如一些研究者所言：“高校應通過開辟多元化的合作渠道和靈活的合作形式、合理利用資源打造‘老中青'國際化人才梯隊、加強國際人才服務體系建設等途徑，實現中外合作辦學和引智工作的良性發展和提質增效。”①對于這些備案的項目，教育行政部門可以隨機抽查，借助社會力量對它們的辦學質量進行評價，有問題的責令相關高校整改或者取消，辦學質量高的可樹立為標桿，就像教育行政部門對非中外合作辦學專業采取的監管措施那樣。輿論監督也是有效的監督方式，對提高中外合作辦學質量有一定的幫助。“社會公眾的輿論監督在提高合作辦學的信息透明度方面發揮著重要作用。它能夠及時曝光不規范的辦學行為，將其反饋給教育主管部門，促使相關機構對違規行為予以懲處。\"②同時，對高校在中外合作辦學中遇到的其他問題，教育行政部門應當及時協調相關部門予以解決，為高校自行引進外國優質教育資源提供幫助。

二是加強對頒發國外學業證書項目的監督管理，確保辦學符合中方利益。新成立一所高校成本巨大，因而中外合作辦學者申請設立獨立法人機構的數量非常少，教育行政部門對這類機構的審批會非常慎重。倒是數量相對較多的那些頒發國外高校學業證書的項目，應當引起教育行政部門的重視。有研究者提出：“本土留學和出國留學不是此消彼長、彼此對抗的二元對立，而是相輔相成、互為補充的良性互構，從而更好地推動面向大眾化的高等教育國際化。\"③頒發國外學業證書的項目實際上是以不出國的方式開展的“本土留學”，需要整套引進國外高校的辦學理念、人才培養方案、師資、管理等資源，辦學成本較高，中外雙方也會存在這樣那樣的沖突。這類項目必須符合中國法律制度和意識形態要求，并且確實能有效引進外國優質教育資源和提高人才培養質量。教育行政部門應當對這類項目進行嚴格審批和監管，有效維護國家利益、社會公共利益和學生的正當權益。

三是制定具體政策推動中外合作辦學發展，定期發布中外合作辦學發展報告。中外合作辦學的發展離不開黨和國家宏觀政策的引導，更需要教育行政部門具體政策的推動。教育行政部門除了做出具體行政行為解決個案問題外，還應當通過制定具體政策推動中外合作辦學提質增效。有研究者認為，當前中外合作辦學的態勢是，辦學地域分布不均衡，呈現\"東多西少\"態勢；外方合作布局不均衡，呈現“發達輻射\"態勢；學科專業布局不合理，呈現“重理輕文\"態勢。④還有研究者建議從三個方面調整優化中外合作辦學學科專業：（1）加強前瞻布局，統籌協調發展；(2)發揮市場導向，服務社會需求；(3)推進科學定位，形成特色優勢。這些問題和意見、建議都需要教育行政部門的具體政策來解決或者推動。同時，教育行政部門在不涉密的前提下可以定期發布中外合作辦學發展報告，在通報中外合作辦學整體情況、展示中外合作辦學發展成就的同時，對高校開展中外合作辦學提出指導意見。

The Contradictions and Choices of Sino-foreign Cooperative Education inthePerspectiveofHigh-levelEducationOpenness

WEI Shengqiang

Abstracts：Sino-foreigncooperativeeducation hasbecomean indispensableand importantpartofChina’s highereducation industry.Fromtheperspectiveofhigh-leveleducatioopenness，in-depthanalysisoftethemajorcontradictiosexistingin Sino-foreigncoperativeeducationfromamacroperspectiveandmakingcorrctchoicescanhelptorecognizeitsdevelopment lawsandclarifyitsdevelopmentdirection.Oneisabouthowtotransformhigh-qualityforeigneducationalresources，thatishow tohandlethecontradictionbetweendirectransplantationanddigestionandabsorption.Theadoptionof the“fouronethirds”as theformalstandardforevaluating high-qualityforeigneducationalresources hasresultedinChineseuniversitiesadopting asimplisticatitudetowards transplanting high-qualityeducationalresourcesfromforeigncountries.Onlybydigestingandabsorbing canforeignhigh-qualityeducationalresourcesbe transformedintodomesticones.Thesecond isabouthowtochoosetheformof Sino-foreigncooperativeeducation，thatishowtohandlethecontradictionbetweenestablishinginstitutionsndhostingprojects. Theadvantagesoftheinstitutionarelimitedandthedisadvantagesaredificulttoovercome，making itdificulttopromoteand popularize.Theadvantagesoftheprojectareobviouswhilethedisadvantagescanbeeliminated，andmanagementbytedepartments establishedbyuniversitiesthemselvesistheoptimalchoice.The thirdisabouthowtoadjustthefunctinsofeducationadministrativedepartments，thatishowtohandlethecontradictionbetweenstrictmanagementandstrengthenedservices.Theeducationadministratiedepartmentsouldmoderatelyliftrestrictionsandonlyapproveindependentlgalentitisandprojectthatissueacademiccertificatesfromforeignuniversities.Atthesametime，itshouldprovidegoodservicesand promotetheimprovementand efficiencyof Sino-foreign cooperative education through policy gudance and supervision and management.

Keywords：foreign high-qualityeducationalresources；formsof Sino-foreign coperativeeducation；functionsof educationaladministrativedepartments；contradictionand choice

(責任編輯：申浩)