一攬子化債賦能 C市城投市場化轉型“改頭換面”

隨著地方債務化解工作不斷深入，城投轉型也邁入加速期。城投市場化轉型不僅關系企業自身長遠發展，還會影響地方產業升級、新質生產力培育，對防范金融風險同樣意義重大。經過多年探索，轉型形成資本運營與產業運營兩大主流方向，但地方城投各具特色，需結合發展現狀制定適配的轉型戰略。我們以C市城投為例，通過SWOT分析闡明轉型的必要性與緊迫性，結合實際采用“平臺 ^+ 產業整合”新模式，旨在為其他地區的城投轉型提供參考。

惕，隱性債務風險也需持續化解。

作為隱性債務的重要構成，城投債務備受關注。2008年金融危機后，“4萬億元”刺激計劃帶動城投債成為地方融資補充。2020年發行規模突破4萬億元創新高，2024年凈融資大幅收縮，步入存量時代。

防范地方債務風險仍是地方政府首要任務。對于城投平臺，既要肯定其特定時期的投融資價值，也要關注對金融穩定的潛在影響。隨著基建完善與債務壓力攀升，城投轉型已成為地方經濟可持續發展和現代化進程的重要課題。

一攬子化債方案的提出與推進

防范化解地方政府性債務風險，既關乎經濟社會發展，也是維護金融安全的關鍵。2023年，中共中央政治局會議聚焦這一問題，首次提出“一攬子化債方案”；2024年，政府工作報告再次強調，要落實方案化解存量風險，嚴防新增風險。當前，地方政府債務風險總體可控，但局部風險仍需警

城投轉型背景

過去，我國地方財政收入多依賴土地出讓收入。2020年全國土地出讓收入達8.4萬億元，超過中央一般公共預算收入的8.3萬億元，占地方政府性基金預算本級收入的84.4% 、地方財政總收入的 36.6% ，直觀體現了對土地財政的深度依賴。土地財政支出涉及土地開發、城市建設和社會保障等。土地開發支出用于征地拆遷、場地平整等前期工作，為土地出讓鋪路；城市建設支出投向道路、水電等基礎設施，提升城市品質。這些領域正是早期城投公司的核心主業。

回望城投公司的成長歷程，不同時期的政策調整始終與地方政府性債務風險緊密相伴。2010年以前，分稅制改革雖帶來財權事權的階段性調整，卻也形成中央與地方的權責適配空間。部分原屬中央的事務下沉地方后，地方建設熱情高漲的同時面臨資金缺口，融資平臺的興起便成為當時填補缺口、支撐發展的積極探索。2010年以后，隨著一攬子監管政策出臺，城投轉型日益緊迫，主要可分為以下三個階段：

第一階段：明確提出分類管理。2010年，國務院發布19號文推動各級政府全面梳理融資平臺債務，涵蓋直接借入、拖欠及擔保、回購等信用支持形成的債務，按分類管理、區別對待原則處理償還與在建項目后續融資；同年的412號文則界定了納入清理范圍的平臺公司條件。

第二階段：出臺一攬子監管政策。國發〔2014〕43號與中發〔2018〕27號文是對地方政府債務管理的深化與規范。43號文要求融資平臺不得新增政府債務，徹底剝離政府融資職能，打破“城投債務 = 政府信用”的隱性擔保。27號文首次系統界定隱性債務范圍，涵蓋政府購買服務等情形，提出“遏制增量、化解存量”，對違規舉債實施穿透追責，明確相關負責人終身責任。

第三階段：推出一系列市場化轉型舉措。2020年中央經濟工作會議明確要求要抓實化解地方政府隱性債務風險工作。2023年中共中央政治局會議進一步提出“一攬子化債方案”，推動系統性解決債務問題。同年啟動的國企改革三年行動，開啟融資平臺市場化轉型，推動地方國企剝離非主營業務，聚焦公共服務與戰略性產業，減少對政府信用依賴。2023年中辦、國辦聯合印發的國企改革深化方案，推動國有資本向“三個集中”布局，強化“三類資本”角色，提升資產運營效率與風險防控能力。

城投轉型路徑

城鎮化加速推進過程中，城投公司為拉動經濟增長、改善民生發揮了重要作用。但過度依賴土地抵押融資和信用擔保模式，導致地方政府隱性債務不斷累積，2024年部分省份城投平臺債務率已超 300% ，給宏觀財政金融穩定帶來風險。因此，推動城投市場化轉型意義重大。從過往成功案例看，轉型主要有兩大方向，一個是資本運營方向，另一個便是產業運營方向。

資本運營方向

國有資本運營平臺轉型可借資產重組推進：劃轉區域優質產業資產或上市公司股權，提升經營性資產占比，優化資產負債結構；搭建專業化子公司架構，二級公司負責實體運營，母公司專注戰略投資與資本運作，同步推進資產證券化。

金融投資平臺轉型可聯合社會資本設立專項基金，聚焦新能源、數字經濟等新興產業；結合園區開發提供“基建 ^+ 投資 ^+ 服務”全鏈條支持，助力向金融投資類企業轉型。

產業運營方向

城市綜合運營企業的轉型，可整合區域內分散的供水、供電、污水處理等特許經營權，組建統一運營公司，

實現資源集約化管理。

傳統建筑施工企業轉型，可憑專業資質參與保障性住房、產業園區等政府代建項目招標，建立“土地整理 ^+ 二級開發”聯動機制，從一級整理向二級房地產開發延伸。

多元化業務拓展涵蓋貿易、新能源、制造業等領域，為城投轉型提供更多可能性。

以C市城投為例的城投轉型實踐

C市城投公司1999年創辦，注冊資本50億元，信用評級AA+ 。截至2024年底，資產超550億元，凈資產逾300億元，負債率 44.7% ，是當地資產最大國企。2018年起按“化債、轉型、求效”的要求改革，從政府融資平臺轉向集投融資、建設開發運營于一體的市場化專業主體，已初顯成效。

轉型動因SWOT分析

外部環境。2024年，H省GDP以5.32萬億元居全國第10，超過70.97%的省份。C市以 5.8% 的GDP增速成為H省最快增長城市，從傳統礦業轉向多元發展，為高質量發展奠定了良好基礎，但C市發展不平衡的問題依然存在。

內部環境。C市城投公司經政府授權營運國有資本，是地方資產規模最大的國企，在H省地級市AA+及以上市屬平臺中位居前列。當前核心問題是市場化轉型程度不足，盈利能力偏弱且對土地收益依賴較高。

轉型總體目標

C市城投公司以打造AAA信用評級為切入點，深入推進“二次創業”。其錨定“區域一流國有資本投資運營公司”的愿景，力爭2027年實現“1000億資產、100億營收、10億利潤”三大目標；重點布局建設運營、文旅產業、礦業開發及產融投資四大業務板塊，通過資源導入、“三資”盤活、上市孵化等七大行動，全面推動高質量發展。

業務發展戰略

建設運營板塊。建設運營業務是戰略基石，劃分為基礎設施建設、片區開發和城市運營三大板塊。基礎設施建設以政府代建項目為核心，正探索“項目 ^+ 資源”政企合作模式，推動“投資—建設—施工—運營—產業—金融”一體化，通過市場化與契約化手段強化內部協同。片區開發遵循“整體規劃、成片開發、封閉運行”原則，整合規劃設計、土地儲備等手段，統籌片區土地及區域能源中心、停車設施等經營性資源。借鑒標桿經驗明確功能定位，以產業為引領，聚焦文旅 ^+ 、康養 ^+ 、醫療 ^+ 方向，形成可復制的開發模式。城市運營聚焦資源專業化運營，成立專門公司負責經營性物業招商管理，同步開展餐廚垃圾處理、智能停車等業務。同時建立商業資產管理體系與數字化平臺，通過輕資產運營塑造商管品牌，輸出服務提升資產價值與收益。

文旅產業板塊。文旅產業是戰略延伸業務，涵蓋文旅開發運營、通用航空等現代服務領域，依托公益性建設運營業務實現市場化拓展，為經營性現金流提供重要補充。發展文旅業務應當整合優質資源，探索輕資產模式提升服務水平，通過做優業績推動主體上市。通用航空可依托機場基地，打造“航空 + 旅游”融合新模式。

礦業開發板塊。礦業開發是戰略延伸業務，涵蓋有色金屬冶煉、礦產開發等實體領域，是在偏公益性建設運營業務基礎上的市場化拓展，為經營性現金流提供重要補充。礦產資源開發與冶煉等實體產業，需深挖整合當地豐富礦產資源，延伸產業鏈條，夯實產業根基，豐富產業生態，以增強財務抗風險能力。

產融投資板塊。產融投資業務作為戰略加速板塊，以資本運營公司為主體，致力于打造市級國有金融資本統一監管平臺。業務涵蓋不良資產經營、供應鏈金融、銀行、保理及產業投資等領域，在保障集團資金融通功能的基礎上，堅持產融結合方向。重點關注商業銀行等核心金融牌照，布局融資租賃、商業保理等供應鏈金融業務，以及征信、第三方支付等金融科技領域的參控股機會。構建“基金投資 ^+ 直接投資”的產業投資體系，通過資本運作整合適配產業資源，為業務發展賦能，成為高質量發展的重要加速器。

C市城投公司轉型未局限于資本運營或產業運營單一方向，而是創新打造“平臺 ^+ 產業整合”模式。這種模式既保留原有平臺特色優勢，又借產業發展推進市場化轉型，為地方城投轉型提供了可借鑒的實踐經驗。城投市場化轉型是長期進程，從單純滿足地方融資需求到培育市場競爭力、成長為優質地方國企，既需政府引導扶持，更依賴企業自身持續改革。城投要重構政企關系，清晰劃定權責邊界，重塑權責對應關系，建立權責一致、激勵約束相協調的風險處置機制；升級資產運營，全面摸排區域內城投存量資產，結合平臺優勢優化資源配置，強化運營效率監督以擴大有效投資；分類推進轉型則針對不同城投平臺特性，因地制宜制定戰略，分類規范處置，從而扎實穩妥化解地方債務風險。