統籌推進產業新舊動能平穩接續轉換

【關鍵詞】新舊動能轉換 高質量發展 新質生產力 科技創新 【 中圖分類號】F124 【 文獻標識碼】A

2024年中央經濟工作會議指出：“必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生產力。”產業是經濟發展的關鍵所在，是推進新舊動能轉換的主戰場。準確理解產業新舊動能轉換的內涵要義，深刻把握產業新舊動能轉換的成效問題，進一步推動產業新舊動能平穩接續轉換，對于促進經濟社會高質量發展至關重要。

產業新舊動能轉換的內涵與表現

2016年，習近平主席在杭州出席金磚國家領導人非正式會晤時指出：“當前，世界經濟正在經歷新舊動能轉換，復蘇緩慢乏力，金磚國家所處的國際大環境總體保持穩定，但也波瀾頻起。”此后，動能和新舊動能轉換受到中國經濟學界和政策界的廣泛關注。2017年發布的《國務院辦公廳關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》指出：“以技術創新為引領，以新技術新產業新業態新模式為核心，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟發展新動能正在形成。”“加快培育壯大新動能、改造提升傳統動能是促進經濟結構轉型和實體經濟升級的重要途徑，也是推進供給側結構性改革的重要著力點。”

從經濟學角度看，動能是指支撐和帶動一個國家或地區經濟增長的動力和能力。有研究認為，舊動能是依靠傳統大規模粗放的要素投入和增加投資拉動經濟增長；新動能則是指通過新產業、新業務，尤其是對傳統產業拉動以更新換代，以新技術、新模式為發展引擎。產業是經濟發展的關鍵所在。產業動能是指支撐和帶動產業經濟增長和發展的動力和能量。產業新舊動能轉換則是指通過技術創新、結構優化和制度變革，推動傳統產業升級和新興產業發展，促進產業經濟增長動力的轉變，進而實現產業經濟高質量發展的過程。

從要素看，產業新舊動能轉換表現為產業增長由傳統生產要素投入的數量規模型驅動，轉化為新生產要素投入的質量創新型驅動。傳統產業主要依靠勞動力、土地、資本等要素投入和數量擴張實現增長。例如，改革開放后，我國憑借龐大且廉價的勞動力承接全球制造業轉移，成為“世界工廠”。紡織、服裝、家電等勞動密集型產業，依靠低成本勞動力實現了規模擴張，鋼鐵、化工等重工業依賴設備、廠房等資本投入形成產能擴張路徑。隨著經濟社會的不斷發展，我國勞動年齡結構發生變化，投資積累的資本存量快速增長，要素成本壓力持續加大、資源環境約束條件不斷增多，長期依賴的低成本競爭優勢逐漸減弱，要素投入型產業增長模式已難以為繼。技術、知識、人才、信息、數據等新生產要素逐漸替代勞動力、土地、資本等傳統要素，對產業增長的貢獻占據主導地位，實現產業新舊動能的轉換。

從結構看，產業新舊動能轉換表現為引領經濟增長的主導產業的變更，傳統產業增長減弱、新興產業增長加快，進而實現整個產業結構優化升級。根據產業生命周期理論，每一個行業都會經歷幼稚期、成長期、成熟期、衰退期四個發展階段。傳統產業由于成本壓力、需求變化、政策約束等原因，進入增速放緩的階段，對整個產業增長的貢獻率減弱。例如，1986年—1995 年，我國家電工業總產值年增長率在32%以上，隨著家電普及率和保有量的快速增長，家電工業增速放緩。與此同時，由于技術突破、需求變化、制度創新等原因，許多新產業、新業態應運而生、加快興起，并逐漸替代傳統產業、傳統業態、傳統產品，成為產業經濟新的增長動力。以汽車行業為例，2011年我國汽車總產量為1841.89 萬輛，其中新能源汽車產量僅8368 輛，占比不到0.05%。到2024 年，我國汽車總產量達到3155.93 萬輛，其中新能源汽車產量為1316.8 萬輛，占比達41.7%。新能源汽車已成為我國汽車行業增長的新動能。值得注意的是，產業新舊動能轉換并非完全否定傳統產業和舊動能，傳統產業和舊動能在經濟發展中依然發揮重要作用，并可改造升級為新產業、新動能。

從質效看，產業新舊動能轉換表現為產業的質量、效益和競爭力持續提升，進而帶動整個產業向中高端躍升。由于采用傳統的生產要素、生產方式和組織方式提供產品或服務，傳統產業一般具有低技術含量、低附加值等特征。技術的非領先型容易導致產業產品的質量不高、效益不好、競爭力不強。相應地，新興產業由于具有技術領先優勢，新技術帶來生產方式和組織方式的變革，往往具有高技術、高效率、高附加值等特征。因此，產業新舊動能轉換的核心在于通過技術創新、效率提升和價值鏈升級，推動產業在質量上從“低端制造”轉向“高端創造”，在效益上從“粗放投入”轉向“精益產出”，在競爭力上從“跟隨者”轉向“領跑者”，最終實現全要素生產率和全球競爭力的提升。

我國產業新舊動能轉換的進展與問題

產業新舊動能轉換的進展與成效。科技創新動力明顯增強。近年來，我國深入實施創新驅動發展戰略，技術、知識、人才、信息、數據等新生產要素投入明顯增加，科技創新取得重大突破，技術進步的貢獻率顯著提升，產業增長動能正在發生根本性變化。2012年至2024年，全社會研發經費投入從1.03萬億元增長至3.61萬億元，人才資源總量從1.2億人上升至2.2億人，授權發明專利從21.7萬件增長至104.5萬件，高新技術企業數量從3.9萬家增長至46.3萬家，科技進步貢獻率從52.2%提升至60%以上。國產首艘大型郵輪開啟商業首航、自主研制電動飛機成功首飛，工業母機、儀器儀表、工業軟件等領域突破一批創新性技術和產品，創新驅動產業增長的格局正在加快形成。

新興產業快速成長壯大。當前，新一輪科技革命和產業變革深入發展，新技術在經濟社會各領域廣泛滲透，疊加我國超大規模市場優勢和豐富應用場景優勢，新技術、新產業、新業態、新模式等“四新”經濟呈現加快成長、活力澎湃態勢。國家市場監督管理總局數據顯示，2024年“四新”經濟領域的新設企業數占新設企業總量的四成左右。新能源汽車、工業機器人、3D打印設備、太陽能電池、碳纖維等高技術產業高速增長。2024年，我國網上零售額為15.5萬億元，連續12年成為全球最大網絡零售市場。共享經濟、平臺經濟迅速發展，2024年，數字經濟核心產業增加值占國內生產總值比重達到10%左右。

傳統產業轉型步伐加快。傳統產業特別是傳統制造業是我國制造業的主體，也是現代化產業體系的基底。產業新舊動能轉換離不開傳統產業改造升級。近年來，各地區各部門采取多種舉措支持引導傳統產業轉型升級。越來越多的傳統產業經營主體認識到，只有采用先進技術再造企業生產組織流程，才能重塑企業核心競爭力。在智能化方面，傳統產業深度應用信息技術、智能技術，實現轉型升級和效率提升。2023年，全國47% 的規模以上企業應用云計算、物聯網、人工智能和工業互聯網等數字技術；工業機器人密度從2015年49臺/萬人增至2023年470臺/萬人。在綠色化方面，傳統產業持續推進節能改造和綠色工廠、園區建設，實現綠色轉型和降本增效。2023年，我國已在國家層面建成綠色工廠5095 家，78家鋼鐵企業3.9億噸粗鋼產能完成全流程超低排放改造，鋼鐵、原鋁、水泥熟料等單位產品能效處于世界先進水平。

產業質量效益明顯提升。近年來，我國深入實施質量強國戰略，持續開展質量提升行動，大力推進標準化、品牌化建設。國家市場監督管理總局數據顯示，2024 年我國食品安全、藥品抽檢合格率均超99%，主要農產品例行監測合格率達到98%，制造業產品質量合格率達到93.93%，服務質量滿意度連續5 年保持上升勢頭。標準和品牌建設取得突破，中國主導制定5G、特高壓等國際標準占比從2015年12%升至2023年25%，全球品牌百強企業不斷涌現。重點產業的國際競爭力、產業鏈控制力、抗風險能力持續提升。2024 年，我國新能源汽車產銷量占全球比重超過70%，半導體國產替代率穩步提升。

當前產業新舊動能轉換面臨的突出問題。新產業新動能規模偏小。近年來，我國房地產以及輕工、紡織、冶金等傳統產業增速放緩。雖然新一代信息技術、人工智能、生物醫藥、新能源、新材料等新興產業發展迅速，但其總量規模尚小，難以彌補傳統產業下滑導致的動能衰退缺口，短期內仍無法承擔起穩增長的“挑大梁”作用。

傳統產業升級面臨壓力。一些傳統產業經營壓力較大，改造升級步履艱難。與發達國家和一流企業相比，我國傳統產業數智化、綠色化、品牌化、國際化方面還有一定差距。制造業產品質量合格率仍有較大提升空間，優質服務供給短缺較為明顯，入圍世界品牌500強的中國企業數量不足，一些產業仍處于產業鏈低附加值環節。

“內卷式”競爭惡化產業發展環境。一些產業領域出現“內卷式”惡性競爭，加劇企業生存壓力，不斷壓縮產業整體利潤水平。個別地方政府集中在相同產業領域比拼政策優惠力度，盲目上馬集成電路、新能源、醫藥等熱門項目，導致產業結構同質化、競爭內卷化。

新質生產要素對動能轉換支撐不足。新動能成長壯大需要新質生產要素支撐。從人才看，我國高端人才、高技能人才、創新型人才依然短缺。目前，我國AI 領域每年畢業生約4萬人，而產業需求高達500萬人，供需差距懸殊。從技術看，我國科技創新能力還不強，產業基礎能力發展相對滯后，一些核心技術和關鍵零部件依然受制于人。特別是在國際形勢日益嚴峻的背景下，產業技術對外依賴問題可能會導致我國產業新舊動能轉換底座根基不穩。從資金看，“脫實向虛”傾向依然存在，科技金融發展較為薄弱，融資結構與創新風險匹配度不高，新動能發展所需的創新融資短缺。

推進產業新舊動能轉換的對策建議

當前，我國產業正處于新舊動能轉換的關鍵時期。新舊動能轉換關系經濟平穩健康增長，關系高質量發展，關系中國式現代化建設全局。要妥善處理好“新”與“舊”的關系，既要大力發展新興產業、培育壯大新動能，又要改造提升傳統產業、優化更新舊動能。科學把握“穩”與“進”的關系，既要順應新一輪科技革命和產業變革的趨勢，推動新產業加快成長、加速動能轉換步伐，又要防止不顧客觀規律和現實條件，一味追求“大步流星”。

做大增量，培育壯大新產業新業態。把握新一輪科技革命和產業變革機遇，以科技創新為引領，打造一批代表前沿技術方向、具有廣闊市場空間的新產業新業態。一是推動戰略性新興產業融合集群發展。持續開展關鍵技術研發，用好國內大市場和豐富應用場景，系統推進5G、智能網聯汽車、新能源、新材料、高端裝備等領域技術創新、規模化發展和應用場景建設。堅持因地制宜、突出優勢，著力打造新一代信息技術、新材料、新能源、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業集群，培育若干世界級先進制造業集群。二是謀劃布局未來產業新賽道。加強基礎研究和關鍵核心技術攻關，超前布局重大科技項目，開展新技術新產品新場景大規模應用示范行動、“人工智能+”行動，超前布局建設未來產業，重點發展量子科技、腦科學與類腦科學、核聚變能源等顛覆性技術賽道，空天信息、生物制造、元宇宙與數字孿生等融合創新賽道，氫能、碳捕集和碳利用、新型儲能系統等綠色低碳賽道，基因與細胞治療、智能醫療裝備、合成食品等民生健康賽道，構筑未來發展新優勢。三是釋放服務業發展潛力。擴大居民服務供給，提高養老、托育服務供給水平，保障養老、托育場地需求，鼓勵社會資本參與養老機構的建設和運營。支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種服務模式發展，大力發展托幼一體化服務。加大服務業開放力度，安全有序擴大電信、旅游、法律等服務領域對外開放，擴大文化、醫療、教育等行業細分領域市場準入。大力發展“文化+”“科技+”“信息+”“旅游+”等服務業融合新業態，有序發展線上線下相融合的體驗經濟，增加高質量線上服務供給。

優化存量，推動傳統產業改造升級。加快運用先進技術、前沿技術，改造提升傳統產業，使傳統產業不斷煥發新的生機活力，成為新質生產力的重要載體。一是加快傳統產業數字化、智能化步伐。推動數字經濟與實體經濟深度融合，支持重點產業、重點企業采用人工智能、大數據、云計算、數字孿生、工業機器人等新技術，推動人工智能大模型與具體應用場景相結合。支持工業互聯網創新發展，加強不同行業、不同企業之間數據標準和接口建設，促進互聯互通。推動網絡基礎設施升級，強化新型算力基礎設施支撐，進一步夯實數字技術底座。二是提高傳統產業綠色化水平。積極推進“雙碳”目標，通過產業產品升級、用能用料轉變、技術創新應用、精細科學治理等途徑，推動產業綠色低碳轉型。積極發展綠色制造，加快鋼鐵、有色、石化等傳統高耗能行業改造步伐。鼓勵企業對標國際先進水平實施綠色化技術改造，強化標準管理，優先利用可再生能源和生物質材料，提升產業體系綠色化水平。實施產業用電結構調整計劃，優化調整綠電使用結構。系統構建市場導向的綠色技術創新體系，發布創新型綠色技術推薦目錄。三是推動傳統產業高端化發展。支持傳統產業加大科技創新投入力度、調整優化產品結構，開放適應市場需求、具有高附加值的新產品、新服務。深入開展質量提升行動，建立健全質量管理體系和標準建設體系，提升高端產品的制造能力和精細制造水平，實現從產品制造向精品制造轉變。支持企業加大品牌建設投入力度，塑造提升品牌形象，實施品牌國際化戰略，提升品牌核心價值和競爭力。

培育要素，夯實動能轉換新質要素保障。從傳統生產要素向新質生產要素轉變，是產業新舊動能轉換的基礎和保障。一是加強科技創新。深入實施創新驅動發展戰略，持續加大研發投入支持力度，突破一批支撐產業轉型和動能轉換的核心關鍵技術。加強科技成果轉化專業化服務能力建設，鼓勵在高等院校設立技術轉移辦公室和科技成果轉化崗位，支持高校院所與企業、投資機構等聯合建立概念驗證中心。鼓勵挖掘和推介一批高校待轉化前沿技術項目。完善科技成果登記、評價、發布、交易等全過程管理服務機制，打造高素質技術經紀人隊伍。二是強化人才培養。持續加大人力資本投入力度，加快培育各類創新型、技能型、復合型人才。適應新技術、新產業發展趨勢，支持高等院校根據產業需求變化調整學科設置、專業布局和培養計劃。全面推行“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”為主要內容的企業新型學徒制，重點支持急需緊缺職業（工種）技能人才培養。鼓勵各類企業對高技能人才實行年薪制、協議工資制、股權期權激勵等具有市場競爭力的薪酬策略。針對性開展專業人才培訓，多渠道擴大終身教育資源，全方位提高勞動力綜合素質。三是提升金融服務質效。充分發揮金融對實體經濟發展的服務作用、資本作為產學研合作的橋梁作用，通過有效配置資源支持產業新舊動能轉換。鼓勵金融機構開發各類金融產品，建立完善覆蓋科技型企業全生命周期的信貸產品體系。健全多層次資本市場體系，鼓勵發展天使投資、風險投資，引導創投企業投早、投小、投硬科技，壯大耐心資本。四是激活數據要素活力。推進數據產權制度、交易標準、流通體系建設，加快推進數據互聯互通和有序開放，探索推進行業數據要素接入國家數據共享交換平臺，加強數據安全保護，保障數據要素在全產業鏈中既用得好又安全可靠。

深化改革，完善支持動能轉換體制機制。產業新舊動能轉換將推動生產力的發展，必須通過改革建立與之相適應的體制機制。一是持續優化營商環境。加強服務型政府建設，簡化行政審批流程，堅決破除影響各類經營主體公平競爭、妨礙商品要素資源暢通流動的障礙和隱性壁壘，集中清理妨礙統一市場和公平競爭的政策措施，推動建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。二是建立和完善包容審慎的監管體系。針對缺乏成熟標準或不適應現有監管體系的新業態新模式，及時開展研究監測，形成相適應的監管方式方法。積極探索跨部門協同監管機制，促進跨界融合監管的信息互換、監管互認、執法互助，加強事中事后監管和全程協同監管。三是完善產業政策。優化國家財政專項資金使用方式，推動產業項目資金更多從支持固定資產投資向人才、技術等創新投資傾斜，更大力度支持傳統產業的信息化投資、標準化建設、綠色化改造。研究出臺進一步調動民間投資積極性的政策措施，大力吸引外資和激發民間投資。通過稅收優惠、財政補貼等方式，深化壟斷行業改革，支持新興產業發展，減輕企業稅負，促進產業結構調整。把維護產業安全作為重中之重，強化戰略性領域頂層設計，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全。

優化生態，防止“內卷式”惡性競爭。破解“內卷”困局，應以制度重構重塑產業競爭底層邏輯，將政策重心從規模擴張轉向效率提升，從低端消耗轉向創新突圍。一是加大創新支持力度，促進產業標準、競爭審查等高質量發展。支持企業加強科技投入，積極開發細分市場，把市場競爭的重心由低價勝出引導到提升質量技術溢價和品牌效應上來。定期更新行業準入門檻，加快制定和動態提高新興產業產品標準，引導市場采購優質創新產品，加快淘汰落后產能。探索建立企業惡性競爭審查機制。強化知識產權保護。二是支持行業兼并重組，構建“適度競爭”的產業組織體系。鼓勵頭部企業開展兼并重組，提高行業集中度，在新能源汽車等規模經濟明顯的行業盡快形成寡頭競爭格局。加強企業跨地區兼并重組，探索推進稅收分成等改革試點。三是建立遏制地方政府產業投資沖動的約束機制，規范地方對產業發展的不當和過度干預。對國家重點發展的新興產業，加快探索建立產業投資監控機制，健全國家產業布局規劃指導和“窗口”指導。

全面實施公平競爭審查制度，引導各地因地制宜發展產業、優化布局。四是強化行業自律，倡導公平競爭、共贏發展的商業文化。建立行業監督協調機制，及時研究制定一批維護行業發展秩序的自律規約，制定并組織實施行業職業道德準則，對行業產品和服務質量、競爭手段、經營作風進行監督。倡導公平競爭、誠信經營、共贏發展的商業文化，杜絕企業“互踩互黑”“內卷內耗”。

【注：本文系國家社科基金重大項目“加快形成新質生產力的主攻方向與政策保障研究”（項目編號：24amp;ZD038）階段性成果】

【參考文獻】

①任志成：《習近平關于產業新舊動能轉換科學論述的戰略性與實踐路徑》，《南京社會科學》，2020年第5期。

②寧朝山：《工業革命演進與新舊動能轉換——基于歷史與邏輯視角的分析》，《宏觀經濟管理》，2019年第11期。

③國際機器人聯合會：《2024年世界機器人報告》，2024年11月。

④黃漢權：《推進產業新舊動能轉換的成效、問題與對策》，《經濟縱橫》，2018年第8期。

⑤洪群聯：《更多依靠市場機制和現代科技創新促服務業發展》，《經濟日報》，2020年7月3日。

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⑦方穎：《全面系統提升我國產業鏈現代化水平》，《國家治理》，2025年第11期。

責編/ 銀冰瑤 美編/ 王夢雅